發(fā)達國家軍民融合發(fā)展脈絡研究

中國航天系統(tǒng)科學與工程研究院 陶 春 安孟長

中國運載火箭技術(shù)研究院 滕響林 于翀熠

發(fā)達國家軍民融合發(fā)展脈絡研究

中國航天系統(tǒng)科學與工程研究院 陶 春 安孟長

中國運載火箭技術(shù)研究院 滕響林 于翀熠

從世界軍民融合發(fā)展的歷史來看，主要軍事強國都經(jīng)歷了由軍民分離、以軍帶民，到軍民融合發(fā)展的歷程，特別是在當前一個時期，軍民融合發(fā)展已成為國際潮流，并呈現(xiàn)出加速推進的趨勢?？傮w來看，美國主要采取“軍民一體化”模式；俄羅斯過去實行的是“軍民分離”模式，但近年來，國防工業(yè)軍民融合呈現(xiàn)出快速發(fā)展趨勢；歐洲在政策上非常重視軍民兩用技術(shù)開發(fā)，以及中小企業(yè)作用的發(fā)揮，采取的是“民技優(yōu)先”模式；日本受戰(zhàn)敗國地位的影響，采取的是“以民掩軍”模式；以色列采取的則是“以軍帶民”的模式。

美 國

美國在軍民融合發(fā)展過程中，最初面臨的問題與我國當前情況較為類似。為推進軍民融合發(fā)展，美國在不同時期采用了不同的戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策。

首先，消除軍民融合發(fā)展的技術(shù)障礙，打破軍民融合發(fā)展的技術(shù)標準壁壘。如打破國防工業(yè)與民用工業(yè)由于采用不同技術(shù)、不同規(guī)范標準、不同經(jīng)營策略、不同生產(chǎn)方式等因素形成的壁壘，推進軍用標準改革等。這一階段的主要政策包括：1992年，美國發(fā)布《國防工業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》，提出打破國防工業(yè)與民用工業(yè)采用不同技術(shù)、不同規(guī)范標準、不同經(jīng)營策略、不同生產(chǎn)方式形成的壁壘，以構(gòu)建軍品和民品共舉的、統(tǒng)一的工業(yè)基礎；1993年，美國克林頓政府提出“構(gòu)建軍民統(tǒng)一的工業(yè)基礎”；1994年，美國國防部推進軍用標準改革，使民用技術(shù)更好地服務于軍用標準，改革后，按照規(guī)定，非政府標準和民用項目在美國軍用標準中所占的比例由25%上升至59%。

其次，在消除技術(shù)障礙的基礎上，推動技術(shù)相互轉(zhuǎn)化、擴大共享基礎，特別是鼓勵具有較強活力的中小企業(yè)參與技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)化過程。1995年～2003年，美國先后通過制定實施鼓勵成果轉(zhuǎn)化應用、開發(fā)軍民兩用技術(shù)、實施小企業(yè)創(chuàng)新計劃等途徑，引導中小企業(yè)進入國防領域。這一階段的主要政策包括：1995年，美國發(fā)布《兩用技術(shù)：旨在獲取負擔得起的前沿技術(shù)的國防戰(zhàn)略》，提出3項要點，即投資開發(fā)軍民兩用關(guān)鍵技術(shù)；發(fā)展軍民兩用生產(chǎn)技術(shù)，將國防科研成果轉(zhuǎn)移到民用部門產(chǎn)業(yè)化；將民用部門的資源移植到軍用領域，在開發(fā)新的軍事系統(tǒng)時貫徹“為兩用而設計”的思想。2000年，美國國防部實施“小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃”，面向小型科技企業(yè)，投資10.79億美元，促進中小企業(yè)參與國防技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。2003年，美國發(fā)布《國防工業(yè)基礎轉(zhuǎn)型路線圖》，提出打破主承包商壟斷，引導、鼓勵掌握創(chuàng)新技術(shù)的中小企業(yè)進入國防領域。

第三，加強軍民互動和科研生產(chǎn)資源及基礎的共享。經(jīng)過之前相關(guān)政策和措施的推進，美國的軍民一體化進展較為順利，技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化已形成了較為順暢的流程。因此，自2007年以來，美國逐步加強了對國防發(fā)展經(jīng)濟性的重視，強化了競爭意識和軍民技術(shù)的合作，在相關(guān)實施領域進一步完善軍民融合的相關(guān)政策，面向更廣泛的國家科技基礎進一步深度尋找適用的技術(shù)。這一階段的主要政策包括：2007年，美國發(fā)布《國防研究與工程戰(zhàn)略》，提出建立作戰(zhàn)部隊、國防采辦部門、工業(yè)界和學術(shù)界之間的合作伙伴關(guān)系，將技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為軍事能力優(yōu)勢?！?009年國家國防授權(quán)法案》提出，要對國防部監(jiān)督管理的技術(shù)轉(zhuǎn)移項目，以及各軍種的技術(shù)轉(zhuǎn)移項目的資金使用情況、實際效果等進行評估，建立起項目各參與單位的技術(shù)等合法權(quán)益的標準。2011年，美國新版《國家軍事戰(zhàn)略》發(fā)布，明確了軍事能力建設的新思路和新重點，將空間、網(wǎng)絡和情報監(jiān)視偵察作為軍事能力建設的重點，強調(diào)軍事能力建設的經(jīng)濟有效性，并首次明確要求“確保國家工業(yè)基礎能夠滿足部隊所需能力和裝備規(guī)?！?。同年發(fā)布的《美國國防工業(yè)基礎需要維持關(guān)鍵領域》指出了美國國防工業(yè)領域存在的缺乏充分競爭等3個問題，提出了加強美國國防工業(yè)基礎關(guān)鍵領域能力等要求，強調(diào)要在主承包商和分承包商層面開展競爭，要求充分利用商業(yè)貨架產(chǎn)品等。此外，《總統(tǒng)備忘錄——加速聯(lián)邦實驗研究的技術(shù)轉(zhuǎn)移和商業(yè)化以支持高速增長的商業(yè)》作出了促進技術(shù)轉(zhuǎn)移、支持私營部門的商業(yè)化等一系列指示，并提出了3項措施對技術(shù)轉(zhuǎn)移進行戰(zhàn)略調(diào)整：第一，建立目標和進度度量體系，包括建立績效目標、評價指標、評價方法，以及績效目標的實施和追蹤進度等；第二，使聯(lián)邦政府的技術(shù)轉(zhuǎn)移和商業(yè)化流程更加有序化；第三，通過本地化和區(qū)域合作，加速技術(shù)的商業(yè)化過程。2012年，美國發(fā)布《基礎研究》報告，評估了美軍的基礎研究項目，明確了優(yōu)先發(fā)展的6個基礎研究領域，并建議未來進一步加大人才培養(yǎng)力度，加強對新興科技的評估，指出在研發(fā)過程中，國防部應充分信任并應用非傳統(tǒng)、非國防資源領域的科技創(chuàng)新成果。2012年出臺的《2013～2017未來5年國防部技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略與行動規(guī)劃》將完善技術(shù)轉(zhuǎn)移績效評價指標作為調(diào)整技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的一個重點，核心是強化技術(shù)轉(zhuǎn)移的綜合盈利能力并促進經(jīng)濟的增長。2013年發(fā)布的《2014財年國防預算優(yōu)先項目》、《保持2030年優(yōu)勢技術(shù)與創(chuàng)新》、《游戲規(guī)則改變者——顛覆性技術(shù)與美國國防戰(zhàn)略》提出，將重點發(fā)展賽博安全、航天、情報與偵察、指揮控制與通信、工業(yè)基礎、能源等領域的技術(shù)與能力，明確了下一代軍事關(guān)鍵能力、可在2030年前投入使用的新興技術(shù)，闡釋了“下一代技術(shù)”項目，以確保美國的技術(shù)優(yōu)勢。2014年，美國發(fā)布《更佳購買力3.0》（BBP3.0），提出要建立一個更加開放和模塊化的采購體系，能夠使工業(yè)界盡早地了解和掌握國防部的相關(guān)需求，并打破國防部采購商業(yè)產(chǎn)品、在全球市場上尋找先進科技的壁壘。

從上述發(fā)展脈絡中可以看出，美國近20年來的軍民融合發(fā)展路線圖是比較清晰的，呈現(xiàn)出“破冰—互融—一體化”這一逐步發(fā)展的過程。這個過程按照問題導向原則，具有較強的流程順序。

俄羅斯

前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯繼承了前蘇聯(lián)遺留下來的龐大的國防工業(yè)體系，為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，化解過剩的軍事生產(chǎn)能力，改變俄羅斯軍事經(jīng)濟的畸形發(fā)展模式，在新的市場經(jīng)濟條件下形成軍、民品市場的良好對接機制，保持國防工業(yè)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，俄羅斯政府啟動了大規(guī)模的軍轉(zhuǎn)民計劃。例如，在航天領域優(yōu)先發(fā)展格洛納斯全球?qū)Ш叫l(wèi)星、對地觀測系統(tǒng)等軍民兩用技術(shù)和產(chǎn)品，將一系列戰(zhàn)略彈道導彈、軍事通信衛(wèi)星等軍用產(chǎn)品改裝成運載火箭、民用衛(wèi)星等民用產(chǎn)品等。此外，許多航天企業(yè)還利用先進的材料和技術(shù)開展多元化經(jīng)營，開發(fā)生產(chǎn)了多種非航天領域產(chǎn)品。如生產(chǎn)液體洲際彈道導彈的總承包商馬克耶夫國家導彈中心擁有專門的民用產(chǎn)品設計部門，其業(yè)務涉及消防、運輸、建筑、石油加工、采礦、能源、醫(yī)療設備等行業(yè)領域，著名的“聯(lián)盟”號、“進步”號宇宙飛船和國家空間站艙段總承包商能源火箭航天集團也生產(chǎn)假肢、家用電器、電動車等民用產(chǎn)品。到2011年，俄羅斯航天工業(yè)中軍品與民品的生產(chǎn)比例約為55∶45，未來計劃進一步將該比例調(diào)整至50∶50。

2013年12月，俄羅斯總統(tǒng)普京稱，目前俄羅斯國防部門正在經(jīng)歷“前所未有”的擴張，但在國家資助減少后，軍用產(chǎn)品制造商或?qū)⒚媾R“規(guī)模過大、超出需求”的風險。用于武器裝備現(xiàn)代化的7000億美元將在2020年項目結(jié)束前全面維持這些制造商的生產(chǎn)能力。2020年以后，國防企業(yè)必須確保自身能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型，根據(jù)國內(nèi)和國外市場需求生產(chǎn)民用產(chǎn)品。俄羅斯副總理羅戈津稱，有必要制定相關(guān)計劃，以推進這些軍工制造企業(yè)向民用產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，例如掌握生產(chǎn)現(xiàn)代商業(yè)現(xiàn)貨產(chǎn)品的能力。

經(jīng)過分析可以看出，俄羅斯軍民融合政策的主要脈絡是：

（1）政府主導下的軍轉(zhuǎn)民。在20世紀90年代，俄羅斯軍民融合政策的重點是推進政府主導的軍轉(zhuǎn)民。這一階段的主要政策包括：1993年，《俄羅斯聯(lián)邦國防工業(yè)軍轉(zhuǎn)民法》規(guī)定，實施軍轉(zhuǎn)民的資金由俄羅斯聯(lián)邦政府和地方政府預算提供，也可以由國家擔保來吸引貸款和國際貨幣組織、金融機構(gòu)的資金，以及其它預算外資金?！?001～2006年俄羅斯國防工業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃》要求，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，確保高技術(shù)武器裝備的研制生產(chǎn)能力。

（2）發(fā)揮國防工業(yè)的輻射和引領作用。例如，2010年制定的《俄羅斯聯(lián)邦2020年前國防工業(yè)發(fā)展政策》強調(diào)，重視國防工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，加強國防工業(yè)科研生產(chǎn)聯(lián)合體在國家經(jīng)濟創(chuàng)新中的作用；借助于軍民兩用技術(shù)實現(xiàn)生產(chǎn)的多元化；加強對知識活動成果的保護；制定激勵國防工業(yè)開展技術(shù)商業(yè)化、促進軍民經(jīng)濟領域之間相互技術(shù)轉(zhuǎn)讓的機制；擴大國防工業(yè)機構(gòu)在技術(shù)、高科技產(chǎn)品與服務市場上的戰(zhàn)略性影響。為促進軍事專用和軍民兩用高科技產(chǎn)品的發(fā)展，2012年發(fā)布的《先期技術(shù)研究基金會法》明確了突破性高風險技術(shù)研究的主要方向。2014年，俄羅斯頒布了《關(guān)于武器、軍事和特種技術(shù)與裝備國防訂貨管理和控制的若干問題》法令，提出了優(yōu)化對國防工業(yè)的管理，提升有關(guān)管理部門的決策效率和執(zhí)行力等要求。

歐 盟

歐盟在推進軍民融合發(fā)展過程中，采取的主要策略包括：

首先，鼓勵軍轉(zhuǎn)民、發(fā)展軍民兩用技術(shù)和民參軍。20世紀90年代，法國優(yōu)先實施了國家大型軍民兩用高新技術(shù)計劃，發(fā)布了法國《國防白皮書》；英國發(fā)布了《國防多種經(jīng)營：充分利用國防技術(shù)》綠皮書，后來又組建了推進軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用工作的“國防技術(shù)局”，提出了軍民兩用高新技術(shù)計劃由政府科研機構(gòu)和企業(yè)共同承擔；部分國防工業(yè)要向軍民兩用方向發(fā)展；加強國防科技成果在國民經(jīng)濟中的推廣應用將有助于鞏固國家的技術(shù)基礎和制造業(yè)務基礎，以更好地為未來武器裝備發(fā)展服務；最大限度地利用民用科技力量加強國防科技能力等相關(guān)內(nèi)容。

其次，加強國防基礎與工業(yè)基礎的一體化，強化防務技術(shù)與工業(yè)基礎的一體化建設；完善軍民融合關(guān)鍵政策，如知識產(chǎn)權(quán)保護和利用等方面的政策。例如，法國《2003～2008年軍事計劃法》重申鞏固工業(yè)與技術(shù)基礎，優(yōu)先發(fā)展軍民兩用技術(shù)。2006年，英國頒布《國防部知識產(chǎn)權(quán)指南》，對國防研究開發(fā)過程中的知識產(chǎn)權(quán)歸屬問題作出了規(guī)定，國防部與承包商簽訂合同中產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)歸承包商所有，政府使用承包商用于商業(yè)用途的成果，應當支付提成費。2007年，《歐洲防務技術(shù)與工業(yè)基礎戰(zhàn)略》提出，歐洲防務技術(shù)與工業(yè)基礎應加強一體化建設，而不是簡單地對各國現(xiàn)有的防務技術(shù)和工業(yè)基礎簡單疊加；應努力通過歐洲防務技術(shù)與工業(yè)基礎的一體化滿足這些需求。

第三，著重強調(diào)中小企業(yè)作用的發(fā)揮。歐洲多個國家提出，面向廣泛的工業(yè)基礎領域，建立開放式的產(chǎn)學研結(jié)合的研究機構(gòu)，采用民用現(xiàn)貨產(chǎn)品，大力鼓勵發(fā)揮中小企業(yè)在國防中的作用。例如，2007年，英國國防部《創(chuàng)新戰(zhàn)略》提出了實施創(chuàng)新戰(zhàn)略的五大支柱，包括：用需求引導創(chuàng)新；有效集成來自各方面的技術(shù)；改進商務模式，利用各方力量，尤其是中小企業(yè)力量促進創(chuàng)新；加快創(chuàng)新速度，加速各方力量的使用和技術(shù)成果的應用。2010年，法國發(fā)布《中小企業(yè)國防協(xié)定》和《基礎研究政策》，英國公布了《通過技術(shù)保障國家安全》報告，均要求在國防采辦中更好地發(fā)揮中小企業(yè)的重要作用，并支持中小企業(yè)發(fā)展，要求采用開放式競爭采辦。2012年，英國發(fā)布《通過技術(shù)確保國家安全：英國防務與安全的技術(shù)、裝備和保障》白皮書，提出要持續(xù)開展研發(fā)活動，維持一定的技術(shù)優(yōu)勢和技術(shù)獨立性；加強政企合作，讓工業(yè)界盡早知悉政府的能力需求和投資優(yōu)先次序，更好地把握未來的市場機遇；加強聯(lián)合研發(fā)；充分發(fā)揮中小企業(yè)的創(chuàng)新與靈活作用；將中小企業(yè)的合同額比例提高至25%，引入更多中小企業(yè)參與國防科研生產(chǎn)。開展競爭，大量采用商用現(xiàn)貨產(chǎn)品（COTS），更多地采用開放式體系結(jié)構(gòu)。2014年，歐洲發(fā)布了“一個國防市場”路線圖，以促使國防工業(yè)更具競爭力，充分發(fā)揮民用和軍用研究活動的協(xié)同效應，使歐洲維持“有效防御能力和具備競爭力的國防工業(yè)”的能力。

日 本

日本私營企業(yè)是日本武器裝備科研的主要力量，承擔的國防科研項目約占日本國防科研項目總數(shù)的80%。日本走的是以私營經(jīng)濟和民用技術(shù)引領、支撐軍事技術(shù)和軍工生產(chǎn)的軍民融合路子。日本軍民融合發(fā)展的脈絡和特點是：

（1）鼓勵中小企業(yè)參與。日本采取具體措施發(fā)揮中小企業(yè)的作用，消除中小企業(yè)參與國防及軍工工業(yè)建設的障礙。例如，1990年，日本頒布《中小企業(yè)開拓新領域協(xié)調(diào)法》，要求對軍品產(chǎn)值在企業(yè)銷售額中占比較大、擁有自主獨特技術(shù)的中小企業(yè)盡量做到分散訂貨，使中小企業(yè)有更多的機會獲得軍品訂貨，形成合理有序的競爭。

（2）鼓勵軍民之間融通和聯(lián)合，以及成果相互轉(zhuǎn)換和應用。日本強調(diào)發(fā)揮民用技術(shù)的作用，鼓勵建立開放式體制，聯(lián)合發(fā)展。例如，2006年發(fā)布的《中期防衛(wèi)力量發(fā)展計劃（2006～2009年）》提出，積極吸收產(chǎn)學官三方面的先進技術(shù)，發(fā)展和利用民用產(chǎn)品和民用技術(shù)；加強軍、民技術(shù)開發(fā)部門之間的交流與合作，促進科研成果相互轉(zhuǎn)化。

（3）從技術(shù)的頂層設計上，明確技術(shù)發(fā)展重點，充分利用軍民兩種資源推動國防科技發(fā)展。例如，2012年發(fā)布的《構(gòu)筑日本國防工業(yè)生存戰(zhàn)略》提出，重視軍民技術(shù)通用性，實現(xiàn)國防與民用技術(shù)之間各要素的相輔相成；探索進行國際聯(lián)合研制與生產(chǎn)，如美國和日本航空企業(yè)與研究所成立制造技術(shù)聯(lián)盟等?！?012日本防衛(wèi)白皮書》提出，建立開放式軍民融合技術(shù)開發(fā)體制，識別并確定國防技術(shù)基礎關(guān)鍵領域，優(yōu)先配置資源；摸清國防科技發(fā)展趨勢，指導本國科技發(fā)展。2014年，《國家安全保障戰(zhàn)略》、《2014年度以后的防衛(wèi)計劃大綱》提出，重點發(fā)展?？昭b備、太空、網(wǎng)絡等新型作戰(zhàn)域裝備，開展前沿軍事技術(shù)研究，制定裝備中長期研發(fā)規(guī)劃，與產(chǎn)業(yè)界和學界合作，促進先進民用技術(shù)轉(zhuǎn)軍用，以及軍民兩用技術(shù)的研發(fā)。

以色列

以色列采用的是以軍帶民的體制。以色列國防經(jīng)費年均為國民生產(chǎn)總值的25%，國防工業(yè)投資占工業(yè)投資的50%，國防工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的40%。比例之高，世界罕見。為使國家財政不致破產(chǎn)，以色列采用了以先進國防工業(yè)帶動國民經(jīng)濟發(fā)展的路子。通過多年的發(fā)展，以色列軍事高新技術(shù)推動了整個國防工業(yè)的發(fā)展，形成了較強的軍事實力，同時使該國冶金、電子、材料、制造工藝、生物等眾多領域的民用產(chǎn)業(yè)在國際上占據(jù)了一席之地。

總體分析

通過對美國、俄羅斯、歐洲、日本、以色列等各主要國家和地區(qū)軍民融合發(fā)展路線進行分析，可以看出，美國的軍民融合路線圖比較清晰，呈現(xiàn)出一個漸進的過程，對于我國軍民融合發(fā)展具有較好的借鑒作用。俄羅斯的情況與我國當前發(fā)展軍民融合的做法比較類似，但由于沒有解決軍民融合發(fā)展中的核心問題，因此，效果一般，有待進一步深化。歐盟強調(diào)各成員國通過工業(yè)基礎一體化來推進國防工業(yè)發(fā)展的一體化，積極打破國界組建軍工集團，推動軍工行業(yè)專業(yè)化聯(lián)合。日本作為二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國，戰(zhàn)后長期通過以民用掩護軍用，大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)，扶持軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以色列由于受地緣政治的影響，以國防高科技作為立國之本，用先進的國防科技工業(yè)帶動國民經(jīng)濟發(fā)展。各主要國家和地區(qū)的做法結(jié)合各國實際、各具特色，對我國的軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的借鑒意義。

各主要國家和地區(qū)軍民融合發(fā)展路線圖一覽