發(fā)展普惠金融需要加強(qiáng)國(guó)民金融教育

胡文濤

（上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306）

發(fā)展普惠金融需要加強(qiáng)國(guó)民金融教育

胡文濤

（上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306）

發(fā)展普惠金融，讓各社會(huì)成員或組織具有公平享受金融服務(wù)的機(jī)會(huì)和條件，不僅需要完善金融服務(wù)體系，還需要普遍提高服務(wù)對(duì)象的金融素質(zhì)。加強(qiáng)國(guó)民金融教育，普及金融知識(shí)，是提高國(guó)民的金融服務(wù)接受和利用能力，降低金融排斥和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的有效途徑和方法，是發(fā)展普惠金融的重要條件。我國(guó)應(yīng)高度重視并采取切實(shí)有效的方法大力推進(jìn)國(guó)民金融教育。

國(guó)民金融教育；普惠金融；金融消費(fèi)者；權(quán)益保護(hù)

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將“發(fā)展普惠金融”作為深化我國(guó)金融體制改革的重要任務(wù)之一，其目的是讓各社會(huì)成員或組織具有公平享受金融服務(wù)的機(jī)會(huì)和條件。要實(shí)現(xiàn)普惠金融的目標(biāo)，不僅需要通過(guò)改革和完善金融體系和制度來(lái)全面改善對(duì)社會(huì)的金融服務(wù)條件，同時(shí)還需要全面提高服務(wù)對(duì)象爭(zhēng)取和接受金融服務(wù)以及維護(hù)自身權(quán)益的能力，而后者除了有效的法律制度保障之外，最主要取決于金融消費(fèi)者的金融素質(zhì)。因此，發(fā)展普惠金融必須重視對(duì)國(guó)民的金融教育。

一、普惠金融與國(guó)民金融教育

根據(jù)世界扶貧協(xié)商小組（CGAP）的報(bào)告，全球人口的一半，即約25億人沒(méi)有儲(chǔ)蓄賬戶，也無(wú)法獲得其他任何形式的金融服務(wù)。因此，聯(lián)合國(guó)在2005年推廣國(guó)際小額信貸年時(shí)提出普惠金融概念，意圖建立能讓所有社會(huì)成員普遍享受、并且對(duì)落后地區(qū)和弱勢(shì)群體給予適當(dāng)優(yōu)惠的金融體系。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后，國(guó)際上促進(jìn)普惠金融發(fā)展的呼聲日益高漲，2008年，普惠金融聯(lián)盟（AFI）正式成立①普惠金融聯(lián)盟（AFI）成立于2008年9月，總部位于泰國(guó)曼谷，是主要由發(fā)展中國(guó)家的金融政策制定者組成的國(guó)際聯(lián)盟。。2009年12月，20國(guó)集團(tuán)成立普惠金融專(zhuān)家組（FIEG），積極推動(dòng)構(gòu)建全球?qū)用娴钠栈萁鹑谥笜?biāo)、建立全球普惠金融合作伙伴工作機(jī)制。2010年6月的20國(guó)集團(tuán)多倫多峰會(huì)，通過(guò)了“創(chuàng)新性普惠金融的九項(xiàng)原則”，其中第四、五項(xiàng)分別涉及消費(fèi)者保護(hù)和激發(fā)權(quán)能等內(nèi)容；2010年12月G20在普惠金融專(zhuān)家組（FIEG）的基礎(chǔ)上成立了全球普惠金融合作伙伴組織（GPFI）。2011年普惠金融聯(lián)盟發(fā)表《普惠金融瑪雅宣言》，明確指出：“金融消費(fèi)者保護(hù)和激發(fā)權(quán)能是確保所有人都能被納入自己國(guó)家金融服務(wù)中的關(guān)鍵支柱。”[1]。

激發(fā)權(quán)能是自上20世紀(jì)80年代以來(lái)，在社會(huì)學(xué)、教育學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科中的新興概念，是指通過(guò)某種途徑、手段或策略，增強(qiáng)弱勢(shì)群體的權(quán)能，包括獲取處理問(wèn)題的知識(shí)、技能和能力。普惠金融正是通過(guò)賦予窮人、小微企業(yè)等以往被正規(guī)金融排斥的對(duì)象以金融參與權(quán)和受教育權(quán)等權(quán)利，使弱勢(shì)群體獲得分享金融資源的權(quán)利，并借助金融教育充實(shí)金融知識(shí)、挖掘金融能力，從而達(dá)到普惠金融促使金融服務(wù)真正惠及所有階層、所有人群的目標(biāo)。可見(jiàn)，普惠金融與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和激發(fā)權(quán)能緊密相聯(lián)。

筆者以為，對(duì)于發(fā)展普惠金融而言，金融教育的意義主要體現(xiàn)在兩方面。（1）加強(qiáng)金融教育能使普惠金融的可獲得性落到實(shí)處。可獲得性是衡量普惠金融的一項(xiàng)重要指標(biāo)，“金融教育低下，不僅直接減少對(duì)金融產(chǎn)品的需求，加大自我排斥，也會(huì)引發(fā)學(xué)習(xí)障礙，降低收入水平，強(qiáng)化金融排斥及惡化社區(qū)環(huán)境”，[2]而金融知識(shí)水平的提高有利于弱勢(shì)群體增強(qiáng)自信，激發(fā)參與基本金融活動(dòng)、接受金融服務(wù)和產(chǎn)品的信心，從而使普惠金融擴(kuò)大金融參與之目標(biāo)具備實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，發(fā)揮促進(jìn)普惠金融的功效。（2）加強(qiáng)金融教育使金融消費(fèi)者具備理解金融信息的能力，使消費(fèi)者權(quán)利得到切實(shí)保障。由于金融服務(wù)提供者與金融消費(fèi)者之間信息、能力的不對(duì)稱(chēng)，金融消費(fèi)者保護(hù)特別強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)信息披露，使金融消費(fèi)者在充分知情的基礎(chǔ)上做出決定。但消費(fèi)者能否理智做出判斷，相當(dāng)程度上取決于消費(fèi)者自身理解信息的能力，而這種認(rèn)知能力的獲取與金融教育密切相關(guān)。一個(gè)受到良好金融教育的消費(fèi)者能夠理解金融信息，評(píng)估金融服務(wù)或產(chǎn)品帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和收益，從而享受普惠金融的實(shí)利，免遭金融欺詐之害。

由于金融教育對(duì)提高金融素養(yǎng)、發(fā)展普惠金融具有極為重要的意義，因此近年來(lái)，在推進(jìn)普惠金融的同時(shí)，國(guó)際組織也極為重視金融教育的推廣。如OECD（國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多人對(duì)影響自身生活的金融事務(wù)只有很少的了解，為此該組織2003年啟動(dòng)了金融教育國(guó)際項(xiàng)目并于2005年號(hào)召開(kāi)展金融教育、普及基本金融知識(shí)。此后，舉辦了金融教育國(guó)際會(huì)議（新德里，2006年9月）、推進(jìn)金融掃盲的八國(guó)集團(tuán)會(huì)議（莫斯科，2006年11月）等多場(chǎng)研討會(huì)，討論提高全民的金融素養(yǎng)。2008年5月OECD又創(chuàng)建了金融教育國(guó)際網(wǎng)絡(luò)（International Network on Financial Education，INFE），致力于分享和分析金融教育信息。2012年4月，OECD/INFE發(fā)表了“有關(guān)金融教育國(guó)家戰(zhàn)略的高水平原則”，并得到20國(guó)集團(tuán)2012年洛斯卡沃斯峰會(huì)的承認(rèn)。2013年9月，20國(guó)集團(tuán)《圣彼得堡峰會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人宣言》中明確指出，歡迎普惠金融全球合作伙伴在推動(dòng)普惠金融和在融合消費(fèi)者教育與保護(hù)上取得的進(jìn)展，特別是建立了普惠金融全球合作伙伴有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)和金融教育的小組，提出加強(qiáng)對(duì)貧困人口的金融教育和消費(fèi)者保護(hù)，以推進(jìn)普惠金融的發(fā)展?？梢?jiàn)，隨著普惠金融成為國(guó)際社會(huì)認(rèn)同的金融發(fā)展戰(zhàn)略，金融教育已納入其中并發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

二、國(guó)外普及金融教育的經(jīng)驗(yàn)和做法

在許多國(guó)家，國(guó)民金融教育已被列為一項(xiàng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，政府和社會(huì)組織有義務(wù)努力為國(guó)民獲得金融教育創(chuàng)造條件。

（一）美國(guó)

隨著20世紀(jì)80年代金融自由化的興起，從90年代起，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、存款保險(xiǎn)公司等政府機(jī)構(gòu)、非政府組織及銀行等都積極開(kāi)展金融教育，2003年，美國(guó)通過(guò)了《金融教育法》，并成立了金融教育委員會(huì)。2010年金融監(jiān)管改革之前，美國(guó)財(cái)政部已經(jīng)開(kāi)展了若干國(guó)民金融教育試點(diǎn)計(jì)劃，各地方消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)也直接向消費(fèi)者特別是對(duì)那些沒(méi)有從學(xué)校和家庭獲得金融教育的人提供了關(guān)于其權(quán)利的信息。他們認(rèn)為金融危機(jī)的發(fā)生雖有復(fù)雜的原因，但消費(fèi)者金融知識(shí)不足為要因之一。2010年美國(guó)頒布的《多德—弗蘭克法》規(guī)定成立消費(fèi)者金融保護(hù)局（BCFP），并由其承擔(dān)大部分消費(fèi)者金融服務(wù)監(jiān)管職能。BCFP的主要職責(zé)包括實(shí)施金融教育計(jì)劃，其內(nèi)設(shè)金融教育辦公室（OFL），專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者教育工作，以提高消費(fèi)者在知情基礎(chǔ)上做出合理決策的能力。如開(kāi)展各種活動(dòng)讓金融消費(fèi)者獲得金融咨詢的機(jī)會(huì)，了解相關(guān)財(cái)務(wù)知識(shí)，以幫助消費(fèi)者更好地進(jìn)行金融決策和自我保護(hù)。還設(shè)立了社區(qū)事務(wù)服務(wù)部，向較少接受金融服務(wù)的消費(fèi)者及社區(qū)提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息與指導(dǎo)。

（二）英國(guó)

1997年英國(guó)成立金融服務(wù)局（FSA），開(kāi)始對(duì)金融進(jìn)行綜合監(jiān)管。根據(jù)英國(guó)《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，F(xiàn)SA負(fù)責(zé)保護(hù)消費(fèi)者并推行消費(fèi)者教育，加深公眾對(duì)金融體系的認(rèn)識(shí)，并確保消費(fèi)者獲得適當(dāng)保障。為此英國(guó)政府與其他機(jī)構(gòu)合作，開(kāi)展了大量工作，如提供了大量金融教育和咨詢服務(wù)的宣傳材料，面向廣大消費(fèi)者的一般性財(cái)務(wù)咨詢服務(wù)，幫助消費(fèi)者開(kāi)展財(cái)務(wù)規(guī)劃，[3]以提高國(guó)民金融知識(shí)水平。

英國(guó)的《2010年金融服務(wù)法案》出臺(tái)后，F(xiàn)SA不再承擔(dān)消費(fèi)者金融教育的具體工作，而是將其內(nèi)部的金融教育部門(mén)獨(dú)立出來(lái)，成立消費(fèi)者金融教育局（CFEB），獨(dú)立、系統(tǒng)、全面地開(kāi)展消費(fèi)者金融教育工作。CFEB通過(guò)深化校園教育、鼓勵(lì)社會(huì)參與、加大政府支持等方式推進(jìn)金融知識(shí)的普及。一方面英國(guó)繼續(xù)加大對(duì)教育的財(cái)政支持，另一方面擴(kuò)大教育覆蓋范圍，日益重視對(duì)弱勢(shì)群體的金融教育。

2011年4月，英國(guó)消費(fèi)者金融教育局更名為貨幣咨詢服務(wù)公司（MAS）。MAS的職能可概括為咨詢和教育，即通過(guò)向公眾提供免費(fèi)的、公正的金融咨詢建議，以加快消費(fèi)者金融教育的推廣，提高公眾對(duì)金融事務(wù)的了解和認(rèn)識(shí)，提升公眾管理自身金融事務(wù)的能力。關(guān)于金融教育，MAS的遠(yuǎn)景目標(biāo)是提升英國(guó)國(guó)民的金融素質(zhì)。MAS將與合作伙伴協(xié)作，通過(guò)改善對(duì)金融知識(shí)的理解、推廣良好的實(shí)踐等做法，增強(qiáng)幫助的效果。當(dāng)前MAS金融教育的工作重點(diǎn)放在了青少年金融教育領(lǐng)域。

與此同時(shí)，英國(guó)教育部給予了MAS極大的支持，在2013年新修訂的國(guó)家課程大綱中新增了金融能力教育。涉及金融能力教育的內(nèi)容主要有兩個(gè)方面：一是新大綱對(duì)數(shù)學(xué)課程總體上提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)5～10歲的兒童，增加了使用貨幣方面的內(nèi)容。對(duì)11～16歲的青少年，增加了單利和復(fù)利計(jì)算、理解諸如貸款償還之類(lèi)的問(wèn)題等內(nèi)容。二是對(duì)金融能力培養(yǎng)和知識(shí)教育提出了新的要求，對(duì)11～ 16歲的青少年，增加了貨幣的功能及其使用、個(gè)人預(yù)算、財(cái)務(wù)管理的重要性以及一些金融產(chǎn)品和服務(wù)方面的知識(shí)。此外，還要求學(xué)生學(xué)習(xí)關(guān)于薪水、稅收、信貸、債務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及一些更為復(fù)雜的金融產(chǎn)品和服務(wù)等方面的知識(shí)。[4]

（三）日本

2000年以來(lái)，日本日益重視對(duì)金融消費(fèi)者的教育，2001年將“儲(chǔ)蓄宣傳中央委員會(huì)”更名為“金融宣傳中央委員會(huì)”，負(fù)責(zé)宣傳推廣金融教育。2002年，該委員會(huì)發(fā)表“推進(jìn)金融消費(fèi)者教育的方針”，明確將金融教育作為消費(fèi)者教育之一予以推進(jìn)，并將2005年定為“金融教育元年”，致力于從學(xué)校階段推進(jìn)金融教育。[5]日本的金融教育，一是面向?qū)W生的教育活動(dòng)，二是針對(duì)成年人的金融知識(shí)普及活動(dòng)。為豐富國(guó)民的金融知識(shí)，金融宣傳中央委員會(huì)先后發(fā)布了“金融教育指引”、“不同年齡層所需金融知識(shí)圖”等資料。

2012年，日本制定了《消費(fèi)者教育法》，規(guī)定國(guó)家和地方公共團(tuán)體負(fù)有制定和實(shí)施推進(jìn)國(guó)家或地方消費(fèi)者教育政策措施的義務(wù)，消費(fèi)者團(tuán)體和業(yè)界負(fù)有努力義務(wù)，推進(jìn)消費(fèi)者教育的經(jīng)費(fèi)由中央政府負(fù)責(zé)。消費(fèi)者廳和文部科學(xué)省負(fù)責(zé)制定消費(fèi)者教育的基本方針和具體內(nèi)容并推動(dòng)教育活動(dòng)的開(kāi)展，消費(fèi)者廳內(nèi)設(shè)消費(fèi)者教育推進(jìn)會(huì)議，由內(nèi)閣總理大臣任命會(huì)議委員。隨著《消費(fèi)者教育法》的頒布，作為消費(fèi)者教育一環(huán)的金融教育從法律層面獲得了堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定的支持。

（四）歐盟

歐盟也非常重視對(duì)國(guó)民的金融教育，并采取了一系列政策措施積極推進(jìn)。在2007年12月發(fā)布的《歐盟委員會(huì)金融教育通訊》中表明歐盟委員會(huì)支持通過(guò)成員國(guó)和地區(qū)政府、非政府機(jī)構(gòu)以及金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，向有需要的公民提供金融教育。該文件解釋了金融教育在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)政策中的作用，對(duì)個(gè)人、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)整體的益處，并提出了推行金融教育規(guī)劃的八項(xiàng)原則，同時(shí)宣布了4項(xiàng)措施：（1）創(chuàng)立實(shí)踐者的網(wǎng)絡(luò)；（2）建立歐盟金融教育數(shù)據(jù)庫(kù)；（3）在歐盟委員會(huì)開(kāi)發(fā)的消費(fèi)者在線教育網(wǎng)絡(luò)（DOLCETA）項(xiàng)目中擴(kuò)展針對(duì)教師的在線工具以幫助教師將金融事務(wù)融入學(xué)校課程；（4）資助成員國(guó)采取新措施促進(jìn)金融教育。[6]2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，許多分析指出低下的金融教育水平加劇了金融危機(jī)的影響，進(jìn)而歐盟要求各國(guó)政府應(yīng)更加重視金融教育。歐盟理事會(huì)和歐盟議會(huì)增強(qiáng)了對(duì)金融教育的關(guān)注度，促進(jìn)成員國(guó)努力實(shí)施2007年文件的原則，特別強(qiáng)調(diào)建立交流合作國(guó)家平臺(tái)、將金融教育納入學(xué)校課程以及針對(duì)不同目標(biāo)群體實(shí)行不同的金融教育。[7]歐盟委員會(huì)還順應(yīng)需要建立了金融教育專(zhuān)家組。專(zhuān)家組由金融教育實(shí)踐者組成，旨在推進(jìn)觀念的轉(zhuǎn)變和經(jīng)驗(yàn)更好的推廣，同時(shí)就金融教育領(lǐng)域的政策制定向委員會(huì)提出具體建議。

三、推進(jìn)我國(guó)國(guó)民金融教育、發(fā)展普惠金融的建議

近年來(lái)，我國(guó)政府也積極推動(dòng)金融的包容性發(fā)展和對(duì)國(guó)民的金融教育，并積極參與國(guó)際組織的有關(guān)活動(dòng)。2011年8月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)加入了普惠金融聯(lián)盟，積極參與20國(guó)集團(tuán)推動(dòng)普惠金融的活動(dòng)，并響應(yīng)20國(guó)集團(tuán)的呼吁，2013年向其提交了由中國(guó)人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)研究制定的《中國(guó)金融教育國(guó)家戰(zhàn)略》[8]。中國(guó)人民銀行還確認(rèn)每年9月為“金融知識(shí)普及月”，并在網(wǎng)上發(fā)布了《金融知識(shí)普及讀本》等資料，重點(diǎn)普及金融消費(fèi)者日常生活中必要的金融基礎(chǔ)知識(shí)、金融風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與防范知識(shí)。但是，筆者認(rèn)為我國(guó)全民金融教育還剛剛起步，應(yīng)參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)大力推進(jìn)。

1.應(yīng)擴(kuò)大金融教育受眾范圍和受教時(shí)間。作為國(guó)家戰(zhàn)略的國(guó)民金融教育與金融消費(fèi)者教育并不等同，前者至少在受眾對(duì)象上遠(yuǎn)大于后者，即接受金融教育者包括但不限于金融消費(fèi)者。而且，正如研究者指出的“致力于金融消費(fèi)者權(quán)益保障的問(wèn)題能迅速消除其不良影響，但提高金融能力需要長(zhǎng)時(shí)間的投資”。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，建議我國(guó)參考英、日等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，將金融教育納入各級(jí)教育大綱，從小開(kāi)始培養(yǎng)國(guó)民的金融素質(zhì)，逐步提高全民接受和利用金融服務(wù)的能力，以及維護(hù)自身金融消費(fèi)權(quán)益的能力。

2.應(yīng)由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施國(guó)民金融教育。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，金融消費(fèi)者保護(hù)得到前所未有的重視，我國(guó)“一行三會(huì)”也成立了相應(yīng)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，目前，中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者保護(hù)局開(kāi)展了一些金融教育，但該局與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系尚不明確。建議將發(fā)展普惠金融、金融消費(fèi)者保護(hù)與國(guó)民金融教育有機(jī)結(jié)合，由某一專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)（如中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者保護(hù)局）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織相應(yīng)的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)以及教育部等部門(mén)，更好地實(shí)施金融教育。

3.應(yīng)從法律層面提升（金融）消費(fèi)者教育的地位。雖然我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第13條規(guī)定消費(fèi)者享有獲得有關(guān)消費(fèi)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面知識(shí)的權(quán)利，但無(wú)論是消費(fèi)者教育，還是國(guó)民金融教育，均未獲得足夠的重視。建議參考美、日做法，制定專(zhuān)門(mén)的《金融教育法》或《消費(fèi)者教育法》，提高國(guó)民金融教育的法律地位。

4.積極探索實(shí)施國(guó)民金融教育的具體、有效方法。我國(guó)幅員遼闊，國(guó)民的知識(shí)水平和金融需求差異甚大，建議在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出區(qū)分農(nóng)村和城市居民、不同年齡階段人群、內(nèi)容各異的金融知識(shí)普及計(jì)劃，同時(shí)，宜參考?xì)W盟經(jīng)驗(yàn)，大力推廣網(wǎng)絡(luò)金融教育，積極發(fā)展社區(qū)金融教育。

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［3］英國(guó)政府（白皮書(shū)）.21世紀(jì)的英國(guó)消費(fèi)信貸市場(chǎng)［M］.陳鐘譯.北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2007：66-68.

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［8］周小川.踐行黨的群眾路線，推進(jìn)包容性金融發(fā)展［J］.求是，2013（18）.

（責(zé)任編輯：盧艷茹；校對(duì)：郄彥平）

F830.2

A

1006－3544（2015）01－0015－04

2014-11-25

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（13YJA820014）

胡文濤（1968－），湖南長(zhǎng)沙人，法學(xué)博士，上海海事大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯谭?、金融法?/p>