從混合掃描模型看中國(guó)國(guó)內(nèi)航線票價(jià)管制政策

劉 彤

（上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

中國(guó)民航產(chǎn)業(yè)50多年的發(fā)展歷程中經(jīng)歷了幾次重大改革，經(jīng)歷了不斷探索發(fā)展、創(chuàng)新超越的過程。民航經(jīng)濟(jì)性與國(guó)民經(jīng)濟(jì)及國(guó)民生活息息相關(guān)，票價(jià)的改革往往是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，任何一次票價(jià)管理政策的改革不單單是價(jià)格改革，更會(huì)影響價(jià)格背后民航業(yè)的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從票價(jià)管制政策的發(fā)展改革歷程來看，政策改革是改革的縱深發(fā)展，那么在市場(chǎng)化快速發(fā)展的趨勢(shì)下，中國(guó)國(guó)內(nèi)票價(jià)管制政策如何在政府管制和市場(chǎng)管制下找到最佳平衡點(diǎn)，筆者擬從混合掃描模式的視角出發(fā)，對(duì)這一問題進(jìn)行研究分析。

1 中國(guó)國(guó)內(nèi)航線票價(jià)管理發(fā)展變革

中國(guó)民航國(guó)內(nèi)票價(jià)管理體制是伴隨著中國(guó)民航的發(fā)展而發(fā)展的。

（1）第一階段：建國(guó)初期到1980年，民航業(yè)主要是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府管理，價(jià)格管理的形式還主要是國(guó)家定價(jià)。2012年，國(guó)務(wù)院召開關(guān)于研究民航運(yùn)價(jià)管理體制改革問題的會(huì)議，國(guó)家物價(jià)局和民航總局在國(guó)內(nèi)航線運(yùn)價(jià)管理上進(jìn)行了分工，公布票價(jià)及浮動(dòng)幅度、航空郵件價(jià)格由國(guó)家物價(jià)局管理，折扣票價(jià)和省、自治區(qū)內(nèi)航線公布票價(jià)以及貨運(yùn)價(jià)格由民航總局管理，允許航空公司票價(jià)可以上下浮動(dòng)10%①。票價(jià)管理的分工是市場(chǎng)推動(dòng)的結(jié)果，也民航業(yè)價(jià)格改革跨出的第一步，步子雖不大但意義重大。

（2）第二階段：1997年，民航價(jià)格改革跨出了重要一步，國(guó)內(nèi)航線折扣票價(jià)與公布票價(jià)并軌，并逐步探索“一種票價(jià)、多種折扣”的多級(jí)票價(jià)體系，拉開中國(guó)政府放松票價(jià)管制的改革序幕。1999年1月，國(guó)家計(jì)委和民航總局聯(lián)合發(fā)出“關(guān)于加強(qiáng)國(guó)內(nèi)航線票價(jià)管理，制止低價(jià)競(jìng)銷行為的通知”，規(guī)定從1999年2月1日起，各航空公司票價(jià)嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的票價(jià)執(zhí)行，不得擅自提高或降低國(guó)內(nèi)航線客票價(jià)格。同時(shí)，還加強(qiáng)了對(duì)特殊優(yōu)惠票價(jià)的管理，規(guī)范航空公司優(yōu)惠客票的銷售辦法，除特殊批準(zhǔn)的航線和特殊旅客外，一律按照全票價(jià)執(zhí)行。

2000年5月15日，國(guó)家民航總局決定先期以海南聯(lián)營(yíng)航線為試點(diǎn)，實(shí)行旅游團(tuán)隊(duì)優(yōu)惠票價(jià)的實(shí)驗(yàn)，在國(guó)內(nèi)航線上推行收入聯(lián)營(yíng)，國(guó)內(nèi)102條航線實(shí)行聯(lián)營(yíng)。自同年10月1日起，放松對(duì)支線票價(jià)的管理，實(shí)行最高限價(jià)管理。同年11月5日起，對(duì)國(guó)內(nèi)航線實(shí)施“燃油加價(jià)”政策，同時(shí)建立票價(jià)與油價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2001年3月6日起，民航總局決定在北京—廣州、北京—深圳等條多家經(jīng)營(yíng)航線上試行多級(jí)票價(jià)體系。同5月20日起，在海南聯(lián)營(yíng)航線試行多級(jí)票價(jià)體系②。

（3）第三階段：2002年11月，國(guó)家民航總局決定，取消航線聯(lián)營(yíng)，機(jī)票告別統(tǒng)一價(jià)格。政府開始實(shí)行新的運(yùn)價(jià)管理方式——宏觀的幅度管理方式。2002年6月10日起，民航總局決定對(duì)國(guó)內(nèi)航線（港、澳航線除外）團(tuán)體票價(jià)試行幅度管理，團(tuán)體票價(jià)最低折扣率根據(jù)購(gòu)票時(shí)限、航程性質(zhì)、人數(shù)不同而有所區(qū)別，最大優(yōu)惠幅度為30%，政府逐步推出“明折明扣”政策。

2004年4月20日，“民航國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸價(jià)格改革方案”正式實(shí)施。根據(jù)方案規(guī)定，對(duì)國(guó)內(nèi)機(jī)票價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，即以現(xiàn)行航空運(yùn)輸企業(yè)在境內(nèi)執(zhí)行的國(guó)內(nèi)航線票價(jià)水平 （0.75元每客公里，不含燃油加價(jià)）作為基準(zhǔn)價(jià)，允許航空運(yùn)輸企業(yè)在上浮不超過基準(zhǔn)價(jià)的25%、下浮不超過基準(zhǔn)價(jià)的45%范圍內(nèi)，自行制訂具體票價(jià)種類、水平、適用條件，提前報(bào)民航總局、國(guó)家發(fā)改委備案，并向社會(huì)公布后執(zhí)行。

（4）第四階段：近10年，進(jìn)入放松管制階段。2014年，中國(guó)民用航空局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)共同發(fā)布“關(guān)于進(jìn)一步完善民航國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸價(jià)格政策有關(guān)問題的通知”，對(duì)繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的國(guó)內(nèi)航線旅客運(yùn)輸票價(jià)，由政府審批航線基準(zhǔn)票價(jià)，改為由航空公司按照本通知附件2“民航國(guó)內(nèi)航線旅客運(yùn)輸基準(zhǔn)票價(jià)定價(jià)規(guī)則”規(guī)定自行制訂、調(diào)整基準(zhǔn)票價(jià)。航空公司可繼續(xù)以基準(zhǔn)票價(jià)為基礎(chǔ)，在上浮不超過25%、下浮不限的浮動(dòng)范圍內(nèi)自主確定票價(jià)水平?！巴ㄖ本∠眱r(jià)下浮幅度的限制，無疑是將機(jī)票價(jià)格幅度從政府定價(jià)轉(zhuǎn)為由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定，是將競(jìng)爭(zhēng)引入航空運(yùn)輸領(lǐng)域的最好見證。機(jī)票價(jià)格管制從自然壟斷走向競(jìng)爭(zhēng)壟斷。

2 國(guó)內(nèi)航線票價(jià)管制政策混合掃描模型的引進(jìn)

混合掃描模型是由埃齊奧尼提出來的一種試圖將理性主義模型和漸進(jìn)主義模型整合起來的綜合模型。混合掃描模型在概念上截取理性主義模型的政策視野，以充分考慮政策選擇、激發(fā)政策創(chuàng)意并深入政策核心問題。同時(shí)，截取漸進(jìn)主義模型的政策落點(diǎn)，把政策的關(guān)注點(diǎn)集中在經(jīng)過選擇的政策方案及其評(píng)估上，形成政策焦點(diǎn)，以有效地解決政策問題。無論是理性決策模式還是漸進(jìn)決策模式都不盡完善，混合掃描決策則因運(yùn)用了兩種攝像機(jī)而包括了上述兩種方法的基本內(nèi)容，“第一種是多角度攝像機(jī)，它能觀察全部空間，只是觀察不了細(xì)節(jié)；第二種攝像機(jī)對(duì)空間做深入、細(xì)微地觀察，但不觀察已經(jīng)為多角度攝像機(jī)所觀察了的地區(qū)。”③混合掃描決策模式既考慮了決策中的理性因素，即強(qiáng)調(diào)決策過程中的科學(xué)分析，也看到了決策分析限于時(shí)間和資源帶來的局限，所以又吸收了漸進(jìn)決策的合理內(nèi)容，不排斥漸進(jìn)變遷和逐步調(diào)整。

3 混合掃描模型：理性決策及漸進(jìn)決策的比較分析

3.1 航線票價(jià)管制政策的初衷是基于理性決策

我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了很多變革，機(jī)票價(jià)格是聯(lián)系民航運(yùn)輸業(yè)供求雙方的重要紐帶。一方面，機(jī)票價(jià)格具有配置民航資源的基礎(chǔ)性作用，是民航運(yùn)輸業(yè)市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵；另一方面，機(jī)票價(jià)格直接影響著民航運(yùn)輸業(yè)的利潤(rùn)和消費(fèi)者福利，如何在兩個(gè)利益集團(tuán)之間實(shí)現(xiàn)平衡，是民航運(yùn)輸業(yè)市場(chǎng)化改革的最終目標(biāo)。所以，價(jià)格管制政策是政府支持發(fā)展民航運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的重要政策之一。

我國(guó)國(guó)內(nèi)航空票價(jià)進(jìn)行了多次調(diào)整，但仍不能與成本變化和市場(chǎng)供需相適應(yīng)，其主要根源就是在于過分集中的管理體制，靠指令性計(jì)劃管理，票價(jià)調(diào)整從提出到批準(zhǔn)過程時(shí)間長(zhǎng)，不能及時(shí)反映市場(chǎng)情況的變化。從建國(guó)初期到政策實(shí)施，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的國(guó)家定價(jià)政策的探索，體現(xiàn)了政府在制訂航線票價(jià)管制政策時(shí)，充分考慮了當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境、法制環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境，更加結(jié)合了國(guó)際上民航運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展規(guī)律，以及中國(guó)民航發(fā)展的成本、國(guó)民收入水平及航空運(yùn)輸市場(chǎng)供求關(guān)系等，經(jīng)歷了全面的方案設(shè)計(jì)、調(diào)查測(cè)算及成本評(píng)估，部分航空公司進(jìn)行了試點(diǎn)運(yùn)行。從1992年開始，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的提出，地方航空公司開始興起，中國(guó)民航市場(chǎng)進(jìn)入到“模擬競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”時(shí)期。政府管制放松的幅度較大，但價(jià)格管制政策基本維持。政府部門對(duì)于政策目標(biāo)的前瞻性、明確性、規(guī)范性、幅度性和可調(diào)整性進(jìn)行了全面地研究分析，召開聽證會(huì)，吸取航空運(yùn)輸業(yè)實(shí)際運(yùn)作分析的結(jié)果，兼顧民航運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展和效益輸出，使得建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及成本核算基礎(chǔ)上的價(jià)格管制政策呈現(xiàn)出理性特征。

3.2 航線票價(jià)管制政策呈現(xiàn)漸進(jìn)趨勢(shì)

隨著我國(guó)的價(jià)格管理體制的改革，中國(guó)民航票價(jià)管制政策經(jīng)歷了由計(jì)劃價(jià)格轉(zhuǎn)為雙軌價(jià)格，進(jìn)而走向市場(chǎng)價(jià)格，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的政策完善過程，政策的改革一直延續(xù)至今，政策改革過程具有明晰的漸變現(xiàn)象。票價(jià)管制政策始終遵循了市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，遵循了穩(wěn)中求變的思路，任何政策改革都是在

①鄧戩：《論民航國(guó)內(nèi)票價(jià)管理體制改革的有關(guān)問題》，價(jià)格理論與實(shí)踐，2003，第一期，第 42頁.

②鄧戩：《論民航國(guó)內(nèi)票價(jià)管理體制改革的有關(guān)問題》，價(jià)格理論與實(shí)踐，2003，第一期，第 42頁.

③應(yīng)捷：《我國(guó)增值稅政策的發(fā)展路徑研究——基于混合掃描模型視角》，管理觀察，2013（21），第 127 頁.客觀環(huán)境發(fā)展，即民航運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的大環(huán)境下，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度條件下，漸進(jìn)地進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈⒎{(diào)整，以適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境，避免引起民航運(yùn)輸業(yè)經(jīng)濟(jì)性的損失及民航運(yùn)輸企業(yè)發(fā)展遇到成本高、收入低的風(fēng)險(xiǎn)。

政策的局部調(diào)整是建立在不斷試錯(cuò)的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)上。例如，1997年“一種票價(jià)，多種折扣”的政策出臺(tái)，本意是提高航空票價(jià)的靈活度，然而受亞洲金融危機(jī)的影響，致使民航運(yùn)量增長(zhǎng)緩慢，各航空公司為了爭(zhēng)奪客源，紛紛降價(jià)競(jìng)銷，引起航空客運(yùn)市場(chǎng)上的惡性競(jìng)爭(zhēng)，并導(dǎo)致1998年全行業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。為此，在1999年1月，國(guó)家計(jì)委和民航總局聯(lián)合發(fā)出“關(guān)于加強(qiáng)國(guó)內(nèi)航線票價(jià)管理，制止低價(jià)競(jìng)銷行為的通知”，這一價(jià)格管控政策的調(diào)整就是建立在理性分析原因的基礎(chǔ)上，政府發(fā)揮宏觀調(diào)控和價(jià)格管制職能，對(duì)政策做出的局部調(diào)整。

4 結(jié)論

由于全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)，中國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)發(fā)展具有前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和價(jià)格改革的深入，民航票價(jià)應(yīng)與公路和水運(yùn)一樣逐步放開，政府政策應(yīng)加大宏觀調(diào)控和政策指導(dǎo)，在價(jià)格管制方面加強(qiáng)制度和標(biāo)準(zhǔn)的制定，在長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃中形成規(guī)范有效、適應(yīng)市場(chǎng)調(diào)整的制度體系。同時(shí)，從微觀上講，應(yīng)充分運(yùn)用漸進(jìn)完善模式，瞻前顧后地基于環(huán)境變化做出修正改進(jìn)，放低管制約束，加強(qiáng)管理維度，從航線安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各個(gè)維度加強(qiáng)政策修訂，推動(dòng)票價(jià)管制政策整體完善?；诨旌蠏呙枘Ｐ偷姆治稣撟C，發(fā)現(xiàn)在中國(guó)國(guó)內(nèi)航線票價(jià)管制政策不斷優(yōu)化改革的過程中，合理運(yùn)用理性和漸進(jìn)兩種決策模式進(jìn)行互補(bǔ)，并結(jié)合行業(yè)特征創(chuàng)造性地加以運(yùn)用，這一研究將對(duì)未來政府對(duì)民航航線票價(jià)管理奠定非常有借鑒意義的決策基礎(chǔ)。

[1]盧曉梅.試論我國(guó)高教收費(fèi)政策模型的優(yōu)化——基于混合掃描模型的視角[J].青島科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010，26（1）.

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