我國(guó)城市公共危機(jī)管理的預(yù)警機(jī)制研究

胡振華

（湖南城市學(xué)院，湖南 益陽(yáng) 413000）

我國(guó)城市公共危機(jī)管理的預(yù)警機(jī)制研究

胡振華

（湖南城市學(xué)院，湖南 益陽(yáng) 413000）

近年來(lái)隨著城市現(xiàn)代化的飛速發(fā)展，城市規(guī)模擴(kuò)大，功能增強(qiáng)，很大程度上提高了城市居民的生活質(zhì)量。但高速發(fā)展的背后也帶來(lái)了日益增多的各種危機(jī)，單一的災(zāi)害很容易引起嚴(yán)重的次生災(zāi)害，進(jìn)而演變成一系列的災(zāi)害，如“天津港爆炸”事件、“SARS”事件、“9 11”事件、“汶川”地震等各種災(zāi)難。災(zāi)害的嚴(yán)重性讓各國(guó)政府都深刻意識(shí)到城市危機(jī)管理的緊迫性和重要性，城市危機(jī)管理現(xiàn)已成為全球熱切關(guān)注的難題。本文界定了公共危機(jī)和公共危機(jī)管理的概念，分析了我國(guó)城市公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制存在的困境與問(wèn)題，并提出了完善我國(guó)城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的三條途徑。

城市公共危機(jī)；危機(jī)管理；預(yù)警機(jī)制

1　相關(guān)概念

1.1公共危機(jī)界定

公共危機(jī)主要是指一個(gè)突發(fā)型的事件對(duì)大范圍的民眾的工作生活、生命財(cái)產(chǎn)以及社會(huì)秩序造成威脅的狀態(tài)。公關(guān)危機(jī)的內(nèi)涵主要是3個(gè)要點(diǎn)：一是公共性，這是說(shuō)危機(jī)要影響到公共的領(lǐng)域；二是突發(fā)性以及緊迫性，這是指如果危機(jī)得不到及時(shí)處理就會(huì)擴(kuò)散和升級(jí)；三是公共危機(jī)具有嚴(yán)重的破壞性和危害性，處置不得當(dāng)將會(huì)對(duì)社會(huì)造成巨大的恐慌和損失。

1.2公共危機(jī)管理的內(nèi)涵

公共危機(jī)管理，它是一種全程的危機(jī)管理體系，要求每一個(gè)相應(yīng)的階段都有對(duì)應(yīng)的公共危機(jī)管理機(jī)制，準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)危機(jī)的形勢(shì)，盡量把公共危機(jī)的事態(tài)可以控制在某一個(gè)特定的區(qū)間，避免情況進(jìn)一步惡化；全方位的公共危機(jī)管理不但需要在危機(jī)管理周期的每個(gè)階段建立對(duì)應(yīng)的管理機(jī)制，更主要的是怎樣實(shí)現(xiàn)機(jī)制相互之間的有效運(yùn)行。公共危機(jī)管理需要宏觀層面和微觀層面的有機(jī)結(jié)合，在制度、組織、資源等框架內(nèi)建立一種全過(guò)程、整體化的危機(jī)管理有機(jī)體系。本文主要是闡述危機(jī)預(yù)警機(jī)制對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的城市公共危機(jī)管理的重要性。

2　我國(guó)城市公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制面臨的困境與問(wèn)題

2.1我們國(guó)家的城市公共危機(jī)管理預(yù)警決策機(jī)制面臨一定程度的困境

由于我們國(guó)家目前對(duì)城市公共危機(jī)的處理是單災(zāi)種的、孤立的，沒(méi)有形成一個(gè)多部門相互聯(lián)系的有機(jī)系統(tǒng)，這將很難應(yīng)對(duì)目前多發(fā)性的城市公共危機(jī)。在應(yīng)對(duì)城市公共危機(jī)時(shí)應(yīng)盡最大可能高效調(diào)動(dòng)各種資源進(jìn)行全方位、多層次、多部門的協(xié)調(diào)，把危機(jī)的危害降到最低。目前我們國(guó)家的地市級(jí)政府部門雖然都在其政府辦公廳下設(shè)成立了相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)急管理辦公室，但從職能分工以及職責(zé)的角度看，主要還是本級(jí)政府的總值班工作室替本級(jí)政府進(jìn)行危機(jī)信息的傳達(dá)、督促、會(huì)務(wù)、協(xié)調(diào)等工作但是由于缺乏全政府、全社會(huì)、綜合的協(xié)調(diào)和管理這必將導(dǎo)致公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制中資源配置的不協(xié)調(diào)，政府很難形成危機(jī)管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)危機(jī)資源整合和協(xié)同決策的保障。

2.2我國(guó)城市公共危機(jī)管理社會(huì)力量參與不足，預(yù)警責(zé)任制度不健全

目前國(guó)際盛行的公共危機(jī)管理理念是強(qiáng)調(diào)“全政府、全社會(huì)”的公共危機(jī)管理。在城市公共危機(jī)管理中實(shí)現(xiàn)公民有序的參與是充分發(fā)揮公民主體作用，最終戰(zhàn)勝危機(jī)的保證。但是當(dāng)前我們國(guó)家的公民大都不具有在危機(jī)狀態(tài)下積極參與的意識(shí)，也不懂怎樣參與到危機(jī)處理中。所以，當(dāng)面對(duì)危機(jī)的時(shí)候，處于危機(jī)中的公民就很難做出應(yīng)對(duì)措施，很容易陷于被動(dòng)和驚慌之中，這將導(dǎo)致危機(jī)事態(tài)進(jìn)一惡化。在整個(gè)危機(jī)的處理過(guò)程中，城市居民和各種社會(huì)組織、工商企業(yè)，是公共危機(jī)管理的直接受眾，同時(shí)也是至關(guān)重要的管理主體，他們理所當(dāng)然的參與到公共危機(jī)處理的全過(guò)程中，與政府一同化解危機(jī)。如果危機(jī)的處理中能夠有廣泛的社會(huì)力量參與其中，這不但可以塑造這些個(gè)人和組織的應(yīng)急管理文化，而且在危機(jī)的預(yù)警、應(yīng)對(duì)、以及恢復(fù)的整個(gè)過(guò)程中能夠提高政府公共危機(jī)管理的能力。

當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)各級(jí)干部在公共危機(jī)預(yù)警中的責(zé)任規(guī)定還存在不足，一方面預(yù)警的責(zé)任一般在一些政府文件當(dāng)中并且數(shù)量較少；另一方面是責(zé)任規(guī)定相對(duì)模糊，只規(guī)定了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部因過(guò)錯(cuò)或?yàn)^職而出現(xiàn)重大事故的必須引咎辭職，并沒(méi)有明確相關(guān)責(zé)任主體在不同類型的公共危機(jī)事件中或預(yù)警過(guò)程中應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任；三是忽視了建立保證責(zé)任內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的制度。首先，問(wèn)責(zé)主題上隨意性較大，相關(guān)媒體、社會(huì)大眾以及其他組織的積極性沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起來(lái)；其次，責(zé)任承擔(dān)的方式上相對(duì)單一，引咎辭職是普遍采取的方式，不同級(jí)別危機(jī)的責(zé)任處理方式?jīng)]有明確規(guī)定；最后，在追責(zé)的對(duì)象上，大多數(shù)都是追究各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，忽視了追究當(dāng)事人、相關(guān)媒體以及專家組等人的責(zé)任。

2.3我國(guó)城市公共危機(jī)管理預(yù)警信息機(jī)制中的困境

城市危機(jī)管理是一個(gè)涉及多行業(yè)、多地區(qū)、跨時(shí)段的綜合性系統(tǒng)管理工程，要求各方面的積極配合和團(tuán)結(jié)合作。但是我國(guó)目前的行政組織結(jié)構(gòu)是科層制這就決定了危機(jī)信息得層層上報(bào)，然后再層層傳達(dá)決策的信息，所以必將導(dǎo)致信息機(jī)制不暢。當(dāng)前，在我國(guó)的各級(jí)政府運(yùn)作體制之間，因?yàn)楦鞣N因素下級(jí)政府會(huì)采取虛假治理的行為，經(jīng)常發(fā)生隱報(bào)、瞞報(bào)。而由于地方政府的分權(quán)會(huì)造成局部利益與國(guó)家整體利益之間的矛盾沖突，地方政府會(huì)從局部利益考慮問(wèn)題，為了自身利益，實(shí)行地方保護(hù)主義，人為地把危機(jī)信息的傳輸渠道扭曲，抵制相關(guān)應(yīng)對(duì)措施，導(dǎo)致上級(jí)政府不能準(zhǔn)確把握危機(jī)信息，不能對(duì)危機(jī)做出有效的決策，從而不能把握控制危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。

3　完善我國(guó)城市公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的途徑

3.1完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制的法律體系

因?yàn)檎诮⒐彩聞?wù)預(yù)警機(jī)制過(guò)程中掌控著具有強(qiáng)制約束力的公共權(quán)力，而社會(huì)組織則沒(méi)有強(qiáng)制性權(quán)力做后盾。因此，社會(huì)組織要想在公共事務(wù)治理領(lǐng)域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體系和制度設(shè)計(jì)明晰雙方在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)，即明確各自的治理權(quán)限。應(yīng)該在國(guó)家層面上頒布相應(yīng)的法律、法規(guī)，將危機(jī)管理預(yù)警法制化、制度化和常態(tài)化。改變過(guò)去立法層次低、側(cè)重登記管理等傾向，逐步向注重依法監(jiān)督和管理的長(zhǎng)效機(jī)制過(guò)渡，在法律上對(duì)社會(huì)組織公共危機(jī)治理的行為加以規(guī)范和保障。

3.2建立危機(jī)預(yù)警多元主體協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

危機(jī)預(yù)警管理在發(fā)達(dá)國(guó)家大多建立了比較全面的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)合各種力量應(yīng)對(duì)危機(jī)除了政府之外，營(yíng)利組織、非政府組織、公民和媒體都是公共危機(jī)預(yù)警和治理的參與者。所以我們國(guó)家的危機(jī)預(yù)警和治理應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的模式把危機(jī)治理體系看作一個(gè)整合的系統(tǒng)，包括政府、營(yíng)利組織、非政府組織、公眾和媒體等子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)，相互協(xié)作，共同處于社會(huì)大環(huán)境中，而且受周圍環(huán)境的影響。危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，以多元主體相互間的信任與合作為基礎(chǔ)，通過(guò)建立一系列正式和非正式制度，進(jìn)行溝通合作和資源共享，實(shí)現(xiàn)危機(jī)的協(xié)同治理和公共利益的最大化。

3.3加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警和應(yīng)急教育，提高公民的應(yīng)急能力

危機(jī)培養(yǎng)教育是公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)和前提。國(guó)民危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱是危機(jī)治理效率高低的關(guān)鍵因素。首先，政府部門要通過(guò)對(duì)危機(jī)信息收集、分析、傳達(dá)，提高公民應(yīng)對(duì)危機(jī)的警覺(jué)性和靈敏度。其次，要盡快改變目前只局限于紀(jì)念日或活動(dòng)日的“點(diǎn)綴式”應(yīng)急知識(shí)宣傳，做到應(yīng)急教育的常態(tài)化，通過(guò)專題講座、媒體宣傳、課程培訓(xùn)等途徑，對(duì)公民進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)教育，使公眾了解應(yīng)對(duì)常見(jiàn)突發(fā)事件的自救和協(xié)防知識(shí)。同時(shí)要建立危機(jī)應(yīng)對(duì)情景仿真教育與演練體系，提高公民應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的綜合素質(zhì)、應(yīng)對(duì)技能和應(yīng)急處置能力。創(chuàng)建應(yīng)急知識(shí)“常態(tài)教育”模式，形成全方位、多層次、全過(guò)程的應(yīng)急教育體系，從而普及預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等防護(hù)知識(shí)，增強(qiáng)公民的公共安全意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提高公民危機(jī)治理的能力，最大限度地消減突發(fā)公共事件造成的危害。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.156

D630

A

1673-0194（2015）20-0209-02

2015-09-25

2014年湖南城市學(xué)院課題（2014xj12）。