地方政府推行權(quán)力清單制度面臨的問(wèn)題及完善思路

張曉輝

（中共商丘市委黨校，河南 商丘 476000）

地方政府推行權(quán)力清單制度面臨的問(wèn)題及完善思路

張曉輝

（中共商丘市委黨校，河南 商丘 476000）

自黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，全國(guó)各級(jí)地方政府及其工作部門(mén)加快了梳理、出臺(tái)權(quán)力清單的步伐。權(quán)力清單的統(tǒng)計(jì)、制作、審核、公布等工作已經(jīng)全面展開(kāi)。但是，作為一項(xiàng)新生事物，推行權(quán)力清單制度仍面臨著許多問(wèn)題，這些問(wèn)題影響了權(quán)力清單的質(zhì)量和定性，最終也會(huì)影響到權(quán)力清單制度的落實(shí)。本文擬從職權(quán)法定化的角度對(duì)權(quán)力清單制度面臨的問(wèn)題及解決對(duì)策進(jìn)行探討，以期為完善權(quán)力清單制度提供參考。

權(quán)力清單；地方政府；電子政務(wù)；審核監(jiān)督

權(quán)力清單制度是把政府及政府工作部門(mén)的行政職能、行政權(quán)限、辦理方式公布在陽(yáng)光下，以清單方式進(jìn)行列舉。各級(jí)行政機(jī)關(guān)履行職能、行使權(quán)力都應(yīng)依法律法規(guī)對(duì)應(yīng)的權(quán)力清單運(yùn)行，沒(méi)有列入清單的職能權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不能恣意行使。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定中提出：推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。隨后在十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定中又一次提出：推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯論壇發(fā)言時(shí)也指出：要拿出完整的“權(quán)力清單”，政府應(yīng)該干什么，“法無(wú)授權(quán)不可為”，這樣才能防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為人民、為大眾服務(wù)的職責(zé)。可以說(shuō)權(quán)力清單制度制度是對(duì)于公權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)管，把權(quán)力放進(jìn)制度籠子的重要措施。

權(quán)力清單制度需要把行政權(quán)力的類(lèi)別、名稱(chēng)、時(shí)限、辦理地點(diǎn)、行使部門(mén)等權(quán)力要素列成清單，明晰各級(jí)政府、各職能部門(mén)以及各崗位的職權(quán)。作為公權(quán)力制約的新形式，它具有“清權(quán)”“確權(quán)”“曬權(quán)”“配權(quán)”“限權(quán)”等功能。推行權(quán)力清單制度的根本目的，是廓清政府機(jī)關(guān)行使公權(quán)力、干預(yù)私權(quán)利的邊界，建構(gòu)符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)代法治發(fā)展要求的政企、政民關(guān)系，約束行政權(quán)力、保障公民權(quán)利、服務(wù)社會(huì)大眾、建設(shè)法治政府。當(dāng)前地方政府在權(quán)力清單推行工作中存在一些共性問(wèn)題，這些問(wèn)題影響了權(quán)力清單工作能否真正做到“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無(wú)權(quán)力”。

1　地方政府推行權(quán)力清單制度面臨的問(wèn)題

1.1行政機(jī)關(guān)存在態(tài)度消極、走形式的問(wèn)題

權(quán)力清單制度工作是圍繞政府行政權(quán)力的“自我限制”，意在簡(jiǎn)政放權(quán)，是要將掌握大權(quán)的行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力以清單的形式公之于眾，依清單行政，讓人民監(jiān)督。這必然對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力造成不便，面臨來(lái)自各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)的阻力也就成為必然。

目前，部分地方已經(jīng)開(kāi)始或正在制作權(quán)力清單，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和控制。但各地進(jìn)展情況有很大差異，有的地方自十八屆三中全會(huì)以來(lái)就已經(jīng)有較為完善的清單出臺(tái)，有的地方正在推行，而有的地方至今沒(méi)有任何行動(dòng)表示。是否曬出清單，何時(shí)曬出清單，目前取決于政府的自覺(jué)，沒(méi)有強(qiáng)制要求。如果沒(méi)有外在的壓力和監(jiān)督，權(quán)力清單制度很難良好運(yùn)轉(zhuǎn)。甚至在各地權(quán)力清單審查機(jī)構(gòu)對(duì)各職能部門(mén)權(quán)力進(jìn)行清理時(shí)，為了逃避權(quán)力帶來(lái)的責(zé)任，有些部門(mén)就以“清水衙門(mén)”為由，拒絕配合，該列入的權(quán)力不上報(bào)，導(dǎo)致權(quán)力清單制度難以得到有效推開(kāi)。而有的地方為了迎合黨中央和國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，不顧法律法規(guī)的規(guī)定，想方設(shè)法為權(quán)力清單“瘦身”，盲目合并權(quán)力事項(xiàng)、下放下級(jí)政府及其工作部門(mén)等。這已經(jīng)與梳理行政職權(quán)的初衷相背離，減少行政審批，改革行政許可制度是國(guó)家的要求，但是行政處罰、行政強(qiáng)制等權(quán)力與行政審批不同，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定在清單中逐項(xiàng)列明，并且不適宜下放，也不能因?yàn)槁殭?quán)數(shù)量過(guò)多就拋開(kāi)法律規(guī)定合并職權(quán)項(xiàng)目。

1.2地方政府權(quán)力清單的內(nèi)容和格式缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

對(duì)比目前已經(jīng)公布權(quán)力清單的地方，無(wú)論是進(jìn)展速度、清單內(nèi)容、清單格式均差異很大。如浙江省，省、市、縣三級(jí)權(quán)力清單都已經(jīng)公布，并且均有統(tǒng)一的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布，同時(shí)統(tǒng)一格式，但由于起步較早，所以清單格式本身較為簡(jiǎn)單，只有職權(quán)類(lèi)別、實(shí)施主體、行使層級(jí)、實(shí)施依據(jù)等幾項(xiàng)內(nèi)容。而有的地方則只有部分公布，如河南省，省級(jí)權(quán)力清單已公布，但是市級(jí)權(quán)力清單只有部分城市如鄭州市完成并公布，雖然起步較晚，但是權(quán)力清單內(nèi)容和格式較為完整和規(guī)范，如在清單中列明了權(quán)力所屬單位、職權(quán)類(lèi)別、法律依據(jù)、承辦部門(mén)、部門(mén)負(fù)責(zé)人、辦理時(shí)限、具體實(shí)施機(jī)構(gòu)、執(zhí)法投訴機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)系方式等，并在清單下附帶流程圖，清單較為清晰。但是綜合對(duì)比會(huì)發(fā)現(xiàn)，各地權(quán)力清單差別較大，除了法律依據(jù)比較接近之外，其他各項(xiàng)可以說(shuō)各有特色。如前述浙江和河南的清單區(qū)別，又如山東煙臺(tái)市，在清單中又列出了實(shí)施對(duì)象、實(shí)施主體等，而且在開(kāi)列職權(quán)項(xiàng)目的時(shí)候設(shè)置了子項(xiàng)，如有些職權(quán)在法律法規(guī)同一條款中規(guī)定了若干項(xiàng)，如果一一列舉的話(huà)不僅導(dǎo)致清單項(xiàng)目過(guò)多，而且不利于查找，如果綜合給予一個(gè)總的職權(quán)名稱(chēng)更為方便。

同時(shí)，各地對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)也未能統(tǒng)一，有些權(quán)力認(rèn)識(shí)是一致的，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等，基本各個(gè)地方清單中都有所體現(xiàn)。但是對(duì)于行政裁決、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政檢查等權(quán)力認(rèn)識(shí)差別較大，有的認(rèn)為不屬于行政職權(quán)，而屬于行政日常職責(zé)或行政責(zé)任，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)列入權(quán)力清單。

1.3權(quán)力清單制度缺乏貫穿始終的審查和監(jiān)督

當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)還僅僅停留在把行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法以及政府信息公開(kāi)條例等法律法規(guī)作為權(quán)力清單中行政權(quán)力事項(xiàng)的設(shè)立、規(guī)范的法律依據(jù)的層面，還沒(méi)有從立法上明確權(quán)力清單編制和公開(kāi)的主體、主體的權(quán)限以及清單的效力等這些對(duì)全面科學(xué)推進(jìn)權(quán)力清單制度最為核心的內(nèi)容。具體來(lái)講，一是負(fù)責(zé)編制和公布權(quán)力清單的主體混亂。目前各地政府負(fù)責(zé)編制和公開(kāi)權(quán)力清單的主體各不相同，有的交給機(jī)構(gòu)編制工作委員會(huì)辦公室，有的由政府法制辦公室負(fù)責(zé)。二是權(quán)力主體權(quán)限模糊。在編制和公布權(quán)力清單的過(guò)程中，相關(guān)主體的權(quán)限到底多大，能做到什么程度，沒(méi)有法律加以規(guī)定，行政自由裁量權(quán)過(guò)大體現(xiàn)的非常明顯，而各級(jí)政府及其工作部門(mén)的權(quán)限劃分也是難以把握，如依照法律法規(guī)規(guī)定，絕大多數(shù)行政處罰都是地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)部門(mén)行使，但是現(xiàn)實(shí)中基本上都是縣級(jí)政府相關(guān)部門(mén)行使，在這種情況下如何明晰各級(jí)部門(mén)權(quán)力的界限顯得尤為重要。三是權(quán)力清單效力定性不明。由于長(zhǎng)期以來(lái)行政職權(quán)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)大規(guī)模的梳理，所以在目前的權(quán)力清單梳理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多，各地清單不統(tǒng)一，與法律法規(guī)的統(tǒng)一發(fā)布和適用形成了鮮明對(duì)比。同時(shí)在梳理過(guò)程中如果有漏掉或增加的情況該如何對(duì)待，是否真的能做到“清單之外無(wú)權(quán)力”，而清單能否具有法律效力也是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

2　地方政府推行權(quán)力清單制度的完善思路

2.1以法律或行政法規(guī)形式對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范

為了解決各地政府權(quán)力清單制度差別過(guò)大的問(wèn)題，需要國(guó)家用立法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，在權(quán)力清單制度推行初期，可先由國(guó)務(wù)院出臺(tái)規(guī)范權(quán)力清單制度的行政法規(guī)，如《權(quán)力清單制度規(guī)范條例》。法規(guī)的內(nèi)容具體應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。一是明確政府制作、公布權(quán)力清單的法定職責(zé)。各級(jí)政府及其工作部門(mén)必須依法對(duì)其行政職權(quán)進(jìn)行清理并公布權(quán)力清單，凡不涉及國(guó)家機(jī)密的行政權(quán)力事項(xiàng)，都必須向全社會(huì)公開(kāi)。對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由不公布的，要追究主管領(lǐng)導(dǎo)和主要責(zé)任人的法律責(zé)任。二是統(tǒng)一權(quán)力清單應(yīng)包含的格式和基本內(nèi)容。即對(duì)各地方政府在權(quán)力清單中應(yīng)包含的事項(xiàng)作出規(guī)定，如職權(quán)編號(hào)、職權(quán)類(lèi)別、實(shí)施主體或受理機(jī)構(gòu)、辦理時(shí)限、法定依據(jù)、實(shí)施對(duì)象等，使得各地政府清單在內(nèi)容上具有相對(duì)統(tǒng)一性，也方便群眾對(duì)權(quán)力清單的理解。同時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院各部委還要加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)規(guī)章的疏理工作，統(tǒng)一列舉行政職權(quán)的數(shù)量和名稱(chēng)并向各地發(fā)布作為權(quán)力清單的參考依據(jù)。三是規(guī)定各地定期對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行修訂，實(shí)時(shí)更新，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。隨著法律法規(guī)的修改，權(quán)力清單也應(yīng)對(duì)照更新，而不是一勞永逸。要把法律修改的成果體現(xiàn)在權(quán)力清單中，以確保權(quán)力清單的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。四是明確權(quán)力清單的定性，即權(quán)力清單公布后要作為行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的依據(jù)，不在權(quán)力清單范圍內(nèi)的，不得實(shí)施。

2.2以地方性法規(guī)形式對(duì)權(quán)力清單予以細(xì)化

權(quán)力清單是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行的控制和監(jiān)督，而對(duì)行政權(quán)監(jiān)督比較好的方式就是發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)作用，以地方性法規(guī)的形式對(duì)權(quán)力清單內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范，可以有效發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。在國(guó)家制定權(quán)力清單制度的統(tǒng)一規(guī)范之后，考慮到各地情況不同，應(yīng)當(dāng)由有立法權(quán)的地方人大出臺(tái)地方性法規(guī)，對(duì)行政權(quán)力的自由裁量權(quán)、本地實(shí)施機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容作出規(guī)范。尤其是市縣兩級(jí)政府，作為行政執(zhí)法的主力，處在和人民群眾打交道的第一線(xiàn)，界定清楚兩級(jí)政府及其工作部門(mén)的權(quán)限劃分更能體現(xiàn)便民原則和法治原則。對(duì)于市縣兩級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法界限，在地方性法規(guī)出臺(tái)之前，可由地方政府出臺(tái)規(guī)范性文件，明確只有跨縣區(qū)或影響較大的事項(xiàng)由市級(jí)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。

2.3加快電子政務(wù)的推廣普及

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)日益發(fā)展成為制約公共權(quán)力的強(qiáng)大力量。作為地方政府而言，就要善于利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向公眾傳達(dá)信息和接受監(jiān)督。在權(quán)力清單制度的推行過(guò)程中，電子信息技術(shù)對(duì)其監(jiān)督功能的發(fā)揮有著關(guān)鍵作用。權(quán)力清單制作完成后要在網(wǎng)上公布，有條件的可以在具體實(shí)施機(jī)關(guān)的網(wǎng)站公布，沒(méi)有條件的至少也要在當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站上公布。在公布權(quán)力清單的同時(shí)要附帶有權(quán)力清單流程圖，達(dá)到真正的便民效果。各級(jí)各地政府還要加快電子政務(wù)的建設(shè)，盡早讓行政職權(quán)辦理進(jìn)程和結(jié)果也能夠上網(wǎng)查詢(xún)。

2.4加快權(quán)力清單制度的審查工作和監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新

政府的權(quán)力本身就錯(cuò)綜復(fù)雜，難免在設(shè)置清單的過(guò)程中會(huì)有所疏漏，而且法律法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章繁多，在梳理中難免有所疏漏，當(dāng)然也不排除個(gè)別政府部門(mén)借清單之名行擴(kuò)權(quán)之實(shí)，將法律中規(guī)定模糊難以界定實(shí)施主體的權(quán)力納入自己部門(mén)的清單或?qū)⒁恍┓彪y職責(zé)事項(xiàng)剔除出清單。但是權(quán)力清單渡過(guò)目前的摸清行政機(jī)關(guān)“家底”的階段之后，必然要貫徹依清單行政。權(quán)力清單一經(jīng)制定，便應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)穩(wěn)定的法律效力，并在實(shí)踐工作中被廣泛遵守，如何確保清單和法律的一致性就成為重要問(wèn)題。通過(guò)設(shè)置清單的審查和監(jiān)督機(jī)制能夠在一定程度上解決這一問(wèn)題，審查監(jiān)督制度能夠確保清單制定或運(yùn)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)糾正。一方面權(quán)力清單應(yīng)具有穩(wěn)定性，所以要加強(qiáng)事前審查，力爭(zhēng)做到出臺(tái)的權(quán)力清單與法律法規(guī)相一致。另一方面，當(dāng)在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有疏漏和沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)審查，決定如何處理遺漏、超出或不當(dāng)?shù)那鍐温殭?quán)，而不能簡(jiǎn)單認(rèn)為只要依法行政，清單是否列舉并不重要。

3　結(jié) 語(yǔ)

作為一項(xiàng)新事物，對(duì)權(quán)力清單制度在運(yùn)行初期難免存在一些認(rèn)識(shí)上的誤解，但通過(guò)深入分析和研究消除誤解對(duì)于規(guī)范權(quán)力清單制度具有重要意義。而如何在制度的運(yùn)行中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并逐步完善是今后一段時(shí)期內(nèi)學(xué)界和實(shí)踐部門(mén)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。總之，推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，對(duì)于深化政治體制改革意義重大。從本質(zhì)上說(shuō)，權(quán)力清單制度不僅是公開(kāi)權(quán)力內(nèi)容，同時(shí)更是是公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程和運(yùn)行結(jié)果，把行政權(quán)力放在人民群眾的監(jiān)督之下。因此，建立權(quán)力制度是地方政府及政府部門(mén)行使權(quán)力應(yīng)遵循的基本原則，體現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的基本要求，有益于推進(jìn)政府部門(mén)的改革和轉(zhuǎn)變政府職能。

主要參考文獻(xiàn)

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A

1673-0194（2015）20-0202-02

2015-09-10