城鎮(zhèn)化發(fā)展問題研究

包 曉

（中共南陽市委黨校，河南 南陽 473000）

城鎮(zhèn)化發(fā)展問題研究

包 曉

（中共南陽市委黨校，河南 南陽 473000）

當前，我國經濟社會發(fā)展的主要的動力是城鎮(zhèn)化發(fā)展，并且在市場配置過程中逐步形成以都市圈、城市群為主體、大中小城市協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇，黨的十八大指出，加快城鎮(zhèn)化建設是當務之急，因此，城鎮(zhèn)化建設需要重點推進。城鎮(zhèn)化發(fā)展作為現(xiàn)代化建設和全面小康社會建設的重要途徑在取得巨大的發(fā)展成就時，也帶來不少問題。文章就城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢進行分析，探究新型城鎮(zhèn)化道路中所面臨的新問題，提出科學發(fā)展的戰(zhàn)略思想，以推進我國城鎮(zhèn)化建設持續(xù)健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化；發(fā)展趨勢；集約化

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標志，也是經濟社會發(fā)展的必然趨勢。改革開放以來，城鎮(zhèn)化在推動經濟快速增長中扮演著重要角色。黨的十八大指出，加快城鎮(zhèn)化建設是當務之急，城鎮(zhèn)化作為小康社會建設和現(xiàn)代化社會建設的重要途徑，需要重點推進和實施?，F(xiàn)今，我國城鎮(zhèn)化化率已經從1978年的17.9%提高到2015年的58.6%。但城鎮(zhèn)化在取得成績時出現(xiàn)了不少問題，如二元結構對立、城鄉(xiāng)差距大、環(huán)境惡化等問題，造成這些問題的原因較多，其中最為重要的是傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。試想如果繼續(xù)按照傳統(tǒng)方式進行，城鎮(zhèn)化的發(fā)展將難以為繼。鑒于此，新時代下，城鎮(zhèn)化發(fā)展道路需要制定科學化的發(fā)展戰(zhàn)略和合理化的政策措施。

1　城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢

1.1集約化發(fā)展

發(fā)展方式作為生產要素分配、投入、組合及使用方式，決定發(fā)展模式和發(fā)展路徑。在過去很長的一段時間內，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展方式是“粗放型”，這一方式在過去取得過較為明顯的成就，但按照粗放型的發(fā)展方式繼續(xù)發(fā)展會加大資源環(huán)境問題，經濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日漸突出，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展將不能繼續(xù)進行。城鎮(zhèn)化“粗放型”的發(fā)展是高消耗、高投入、高污染、低收益，主要的內容是數(shù)量擴張、外延擴張。這一“粗放型”的發(fā)展方式過分重視規(guī)模與速度，忽視城鎮(zhèn)化的質量及收益，導致利用效率低，造成資源浪費，加劇了我國資源消耗，對我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展及可持續(xù)發(fā)展產生影響。鑒于此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式已成為我國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，需要在資源節(jié)約上下功夫，積極探索資源節(jié)約的利用制度，形成資源節(jié)約，切實做好城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、能源利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)范等相關規(guī)劃。在城鎮(zhèn)化建設的過程中加強土地資源的集約化利用，大力實施節(jié)能減排，提高資源利用效率，打造一批低碳城鎮(zhèn)。

1.2城市群和都市圈推進城鎮(zhèn)化發(fā)展

就國內而言，我國大城市大部分分布在東南沿海地區(qū)，東南沿海地區(qū)不僅產業(yè)密集且人口密集，超級城市核心是北京、天津、上海、廣州。它們對周邊的小城市、小城鎮(zhèn)具有輻射帶動作用。城市綜合承載能力進一步提高，城市群、都市圈內將成為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，大中城市構成經濟活動的重心，縣級以上城市GDP在全國城市中所占比重提升，特大城市的人口規(guī)模受到合理疏導，中小城市隨著基礎設施的進一步完善將會吸納更多城鎮(zhèn)化新增人口。

1.3多元化發(fā)展

我國國土面積遼闊，各個地區(qū)的自然條件、發(fā)展水平、產業(yè)機構及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不同，區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平及發(fā)展階段不同?，F(xiàn)今，我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，城鎮(zhèn)化發(fā)展較為成熟，大城市多，城鎮(zhèn)化體系較為完善，呈現(xiàn)網絡化發(fā)展的區(qū)域性特征。中部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與東部相比較為落后，多以重工業(yè)為主，城鎮(zhèn)化及服務體系不太完善，農村人口的轉移壓力較大，特大城市少，中等城市的規(guī)模小，小城鎮(zhèn)發(fā)展不足?，F(xiàn)今，東部地區(qū)呈現(xiàn)出“點軸”發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化處于發(fā)展上升階段。我國西部地區(qū)地域遼闊，生態(tài)環(huán)境脆弱，城鎮(zhèn)化化發(fā)展受區(qū)域環(huán)境、地形地貌等條件影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展較為滯后。

面對我國當前城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，我國要結合實際的現(xiàn)狀制定出符合各地實際的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，因此，多元化的發(fā)展模式是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經之路。具體而言，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，其發(fā)展目標以完善城鎮(zhèn)化功能，提高質量和效益為目標，以發(fā)展城市群和城市帶為中心，力求形成網絡型的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系；中部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，但是中部地區(qū)不同城市的發(fā)展水平仍舊有較大差距，因此，也需采用多元化的發(fā)展模式。具體來講，中部地區(qū)可依托中部城市的“點軸”作用，積極推動城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展。此外，中部地區(qū)農村人口占多數(shù)，其中較為突出的問題是“二元結構”的城鄉(xiāng)問題和“三農問題”，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展重點，應促進大中城市、小城市、新型農村協(xié)調發(fā)展，新農村建設工程中，借助城市功能提高完善新農村的承載能力，積極推進農村人口向城鎮(zhèn)轉移；西部地區(qū)因受自然條件制約，城鎮(zhèn)化發(fā)展較為落后，在今后的發(fā)展過程中應當采取大城市和小城鎮(zhèn)結合的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，采用“據(jù)點式”的發(fā)展模式，培育潛力較大城市的大城市群，帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，在據(jù)點式發(fā)展到一定規(guī)模時積極轉變?yōu)椤包c軸”式的發(fā)展模式。

2　我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的新問題

2.1城鎮(zhèn)化建設融資方式加大財政金融風險

城鎮(zhèn)化建設的加速發(fā)展離不開資金的投入，而且城鎮(zhèn)化建設耗資巨大，當前，我國城鎮(zhèn)化建設所需資金以政府財政為主，多元化的資金投入機制并沒有形成。城鎮(zhèn)化基礎設施建設中解決資金缺口的辦法是外部融資，主要是銀行借貸、發(fā)行債券，無論選擇哪種方式都會形成相應的地方債務。此融資方式主要依靠土地租用買賣和財政補貼來還本付息?？梢哉f，該方式的償還資金本就不具備相應的穩(wěn)定性，并且，短期內大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設會給地方政府帶來金融和財政風險。

2.2城鄉(xiāng)二元制度不利于城鎮(zhèn)化建設

土地是城鎮(zhèn)化建設過程中最重要的資本，決定了城市的發(fā)展空間及成本。我國現(xiàn)行的土地管理制度對城鄉(xiāng)土地實行的是不同的政策。而且，城市和農村所享有的市場條件及補償政策不同，因此，這會在一定程度上對土地的無序擴張造成一定的影響。城鄉(xiāng)結合部出現(xiàn)了泛濫的“小產權房”，農村土地在征用過程中，成本的征地不僅不能使農民享受到城市化成果，也不能夠獲得土地利益，最終造成農民利益受損。隨著城市化進程加快，農民工進入城市后開始游離于城市體制之外，他們享受不了城鎮(zhèn)人口的待遇，看病難、買房難、上學難等問題阻礙農民成為新市民。

2.3城鎮(zhèn)化缺乏協(xié)調發(fā)展的政策

我們城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的政策調控方面存在的問題是地方分割化及行政化。城鎮(zhèn)化建設行為主體結構的推進中，政府起主導作用，代替了市場機制，這一過程中，城市居民和企業(yè)參與度不足，而且，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，各個地區(qū)缺乏有效地協(xié)調機制，不少地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設過程中，實際上是不同層次、不同規(guī)模間以政府為主體分散進行的，而行政體制和財政體制并沒有發(fā)揮用處。針對大區(qū)域范圍內，各個區(qū)域城鎮(zhèn)化政策的制定的出發(fā)點都是基于自身利益的最大化，區(qū)域間城鎮(zhèn)化政策缺乏協(xié)調性，導致城鎮(zhèn)化體系建設過程中，城鎮(zhèn)定位模糊、功能大同小異，很難形成分工協(xié)作的關系，難以提高城鎮(zhèn)體系的綜合收益，最終阻礙城市大都市的形成。

2.4城鎮(zhèn)建設規(guī)劃設計滯后

我國各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃基本于21世紀初編制完成，但與現(xiàn)如今相比，形勢和環(huán)境發(fā)生了較大變化，原有的規(guī)劃已不適應發(fā)展的需要，規(guī)劃滯后和質量不高的問題比較突出，普遍缺乏控制性詳規(guī)和專項規(guī)劃，城鎮(zhèn)建設散亂現(xiàn)象沒有得到根本遏制。

3　促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的建議

3.1建立和完善城鎮(zhèn)建設投資和融資體系

建立由政府引導、社會資金參與、多元化籌資的小城鎮(zhèn)建設投資和融資體系，突破城鎮(zhèn)化資金匱乏的瓶頸。一是完善國土資源局的各項職能，發(fā)揮政府對土地資源的配置和管理職能，搭建平臺，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境，招商引資，擴大開放，吸引社會資金投入到城鎮(zhèn)建設中。二是集中財政資金投入小城鎮(zhèn)建設，發(fā)揮財政資金在城鎮(zhèn)化建設中的撬動作用。每年集中財政資金加強和完善城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務設施建設，使其取得明顯成效，形成示范帶動效應。三是繼續(xù)加大涉農扶持項目資金整合捆綁使用，提高資金綜合使用效率。四是認真研究中央、地方相關政策及發(fā)展規(guī)劃文件，加強項目建設前期工作，積極爭取中央、地方項目資金支持，緩解當?shù)刎斦度氲膲毫Α?/p>

3.2完善城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃

黨的十八屆三中全會提出“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標準的制定和實施”。圍繞新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標和任務，著力解決標準和規(guī)范建設滯后于現(xiàn)實需要等問題，不斷完善標準體系，支撐保障有關戰(zhàn)略規(guī)劃落實，服務于經濟社會發(fā)展。規(guī)劃是城鎮(zhèn)化建設的龍頭，現(xiàn)今，我國不少地區(qū)城鎮(zhèn)化建設總體規(guī)劃跟不上時代發(fā)展需要，缺乏控制性詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，導致小城鎮(zhèn)建設散亂差。因此，要加大規(guī)劃的修編力度，優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，根據(jù)自身特點和發(fā)展條件，充分考慮資源環(huán)境承載能力，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃相關控制指標，合理確定城市規(guī)模和城鄉(xiāng)居民點布局。積極探索推進“多規(guī)合一”，認真做好各專業(yè)各層級規(guī)劃標準的銜接與協(xié)調，研究編制相關綜合性規(guī)劃標準。統(tǒng)籌地上地下空間規(guī)劃，抓緊編制城市地下空間規(guī)劃、豎向規(guī)劃等標準，開發(fā)利用地下空間資源，切實解決重地上、輕地下的問題。此外，城市化建設的過程中不斷完善開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)及各類基層設施、公共服務設施的規(guī)劃標準。

3.3積極完善土地流轉政策

在城鎮(zhèn)化建設過程中，農民更多地分享農業(yè)用地轉為非農業(yè)用地過程中形成的土地增值收益，需要改革和完善土地制度。首先，應當創(chuàng)立新的土地供給方式，縮小土地征地范圍。其次，積極穩(wěn)妥開展土地流轉試點，在土地規(guī)劃范圍內，允許農村經濟組織直接轉讓，出讓土地的使用權。最后，城鎮(zhèn)化過程中興辦企業(yè)，允許土地使用合作方式進行項目開發(fā)，各個地區(qū)結合本地實際，因地制宜進行土地流轉，使土地能發(fā)揮最大效益。

3.4多元化協(xié)調發(fā)展大中小城鎮(zhèn)

縱觀發(fā)達國家城市化建設經驗得出，城鎮(zhèn)化建設在各個方面都占有優(yōu)勢。在經濟發(fā)展過程中，大城市扮演著最為重要的角色。鑒于此，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展重點用大城市帶動周邊小城市的發(fā)展，發(fā)揮輻射作用。我們國土面積遼闊，地域寬廣，但南部、中部、西部經濟發(fā)展不平衡，單一的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路在我國是行不通的。因此，今后我國加快城鎮(zhèn)化進程的過程中需要走大中小城市協(xié)同發(fā)展道路，各個地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設的過程中應當立足于本地實際，做好合理分工，使得各個地區(qū)能夠相互配合，最終形成具有本地特色的、多元化的城鎮(zhèn)化進程道路。

4　結 語

十八大報告中提出：“加快城鎮(zhèn)化建設是當務之急”。因此，新型城鎮(zhèn)化建設是我國經濟社會發(fā)展的必然發(fā)展趨勢，同時還是現(xiàn)代化的重要標志。近些年來，我國城鎮(zhèn)化建設取得了不少成就，但是不可避免的出現(xiàn)了許多問題，因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展應當立足當下的社會背景，結合實際情況進行建設，最終才能夠促進我國城鎮(zhèn)化建設健康發(fā)展。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.150

F299.2

A

1673-0194（2015）20-0196-02

2015-08-20