基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)形式

王 裊

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025）

基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)形式

王 裊

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025）

平等地享受基本公共服務(wù)是社會(huì)成員的基本權(quán)利，這已成為現(xiàn)代社會(huì)共識(shí)。改革開放30年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，社會(huì)對(duì)基本公共服務(wù)的需求呈全面增長趨勢。然而，由于我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致我國基本公共服務(wù)的非均等化態(tài)勢不斷擴(kuò)大，這已成為全面建設(shè)小康社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制約因素。本文論述了基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)——福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共財(cái)政，之后介紹了基本公共服務(wù)均等化的主要實(shí)現(xiàn)形式——轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)內(nèi)容。

基本公共服務(wù)；均等化；轉(zhuǎn)移支付；財(cái)政政策

1　福利經(jīng)濟(jì)學(xué)：基本公共服務(wù)均等化的理論依據(jù)

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)秉承邊際學(xué)說傳統(tǒng)，以研究如何使社會(huì)福利達(dá)于最大化為宗旨，在發(fā)展中又有舊派與新派之分。

英國改良主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍布森早在1902年出版的《帝國主義》一書中就提出了經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該以社會(huì)福利為研究中心的觀點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該是發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行社會(huì)制度下財(cái)富分配所依據(jù)的原則，提出改進(jìn)財(cái)富分配以消除現(xiàn)行制度下分配不均等的辦法。受其影響，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古于1920年出版了《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書，并由此開創(chuàng)了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的完整體系。以庇古為主要代表的舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派以基數(shù)效用論為基礎(chǔ)，運(yùn)用邊際分析法，提出了一整套理論和主張。為了區(qū)分一定增量（邊際）投資對(duì)私人和社會(huì)的不同后果，庇古以外溢性概念為中心提出了“邊際私人純產(chǎn)值”和“邊際社會(huì)純產(chǎn)值”這兩個(gè)概念，他指出有的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)對(duì)私人有利而對(duì)社會(huì)卻無益甚至有害，有些活動(dòng)的效果則恰恰相反。

庇古主張收入均等化，并以邊際效用遞減規(guī)律為根據(jù)論證了通過稅收和補(bǔ)貼等措施將富人的部分收入轉(zhuǎn)入窮人手中將增加社會(huì)福利。他還把戈森第Ⅱ定理擴(kuò)及生產(chǎn)資源的配置，認(rèn)為只有當(dāng)各種生產(chǎn)資源在各種用途中的社會(huì)邊際純產(chǎn)值相等時(shí)，便可從中得到最大化的福利。換言之，為實(shí)現(xiàn)福利最大化的目標(biāo)，庇古考慮到兩個(gè)問題：一是個(gè)人實(shí)際收入的增加會(huì)使其滿足程度增大，二是轉(zhuǎn)移富人的貨幣收入給窮人會(huì)使社會(huì)總體滿足程度增大。據(jù)此，他提出了兩個(gè)重要的福利概念：首先是國民收入極大化命題，即國民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；其次是收入分配均等化命題，即國民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。將這兩個(gè)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)命題結(jié)合可得出這樣的結(jié)論：增進(jìn)全社會(huì)的福利不僅需要增加國民收入，同時(shí)還需要消除國民收入分配不均等狀況。庇古的這一觀點(diǎn)首次將社會(huì)福利問題與國家干預(yù)分配問題結(jié)合起來作為一個(gè)重要的專門領(lǐng)域加以研究，從而對(duì)基本公共服務(wù)均等化起到了基礎(chǔ)性的影響。公共服務(wù)由國民收入形成，伴隨政府財(cái)政收入占GDP比例的提高，公共服務(wù)的分配對(duì)國民收入的分配起到重要作用，從而增進(jìn)社會(huì)福利，提高全社會(huì)的幸福指數(shù)。公共服務(wù)資源一般由政府掌握，主要由政府通過財(cái)政支出等手段予以配置，如果出現(xiàn)配置失當(dāng)?shù)那闆r仍然要由政府自身來糾正。庇古的國民收入均等化思想具有的啟示性意義在于，揭示政府應(yīng)當(dāng)通過公共服務(wù)均等化來實(shí)現(xiàn)全社會(huì)福利最大化。

新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)則以序數(shù)效用論為基礎(chǔ)，并以“帕累托最適度原理”為出發(fā)點(diǎn)。勒納認(rèn)為，按照“帕累托最適度原理”，社會(huì)最適宜狀態(tài)應(yīng)是這樣一種狀態(tài)，在該狀態(tài)下沒有一個(gè)人能夠改善其福利，除非別人境況變壞。米香還將上述最適度的實(shí)現(xiàn)條件加以具體化，分別說明了交換的、生產(chǎn)的和最高水平適度的條件，這些條件都是以往已經(jīng)出現(xiàn)的生產(chǎn)和消費(fèi)邊際分析的運(yùn)用。新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)者在修正帕累托最適度條件過程中還分別提出過“補(bǔ)償原理”和社會(huì)福利函數(shù)，力圖使其福利標(biāo)準(zhǔn)的選擇更加切合實(shí)際。所有這些論述都是在邊際主義的基本原則范圍內(nèi)進(jìn)行的。

2　公共財(cái)政：基本公共服務(wù)均等化的制度保障

從公共財(cái)政理論的視角，基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政“一視同仁”服務(wù)特征的延伸。公共財(cái)政理論的奠基人亞當(dāng)·斯密在其經(jīng)濟(jì)學(xué)著作《國富論》中，將政府財(cái)政的管理范圍和職能限定在公共安全、公共收入、公共服務(wù)、公共工程、公共機(jī)構(gòu)、公債等范圍，基本確立了公共財(cái)政理論的框架。

公共財(cái)政的基本理論是以市場經(jīng)濟(jì)為出發(fā)點(diǎn)，把市場失靈作為財(cái)政存在的根本理由，把提供公共產(chǎn)品和滿足公共需要作為財(cái)政活動(dòng)的目的，把公共選擇作為公共決策的政治過程，把公共財(cái)政作為財(cái)政運(yùn)行的模式，從而建立起一套關(guān)于財(cái)政理論的基本分析框架。

其實(shí)，早于1950年布坎南就采用了“財(cái)政公平”這一概念來表達(dá)他對(duì)聯(lián)邦內(nèi)橫向公平的要求。按照他的說法，在同一聯(lián)邦體制內(nèi)，任何兩個(gè)擁有相同福利水平的人，不論其居住在聯(lián)邦內(nèi)的什么地區(qū)，都應(yīng)享受到聯(lián)邦公共部門的同樣待遇。布坎南實(shí)際上闡釋了這樣的一種觀點(diǎn)，公共部門應(yīng)該給國內(nèi)居民提供同樣的包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)的基本公共服務(wù)，這是一種基本的國民待遇。而且，考慮到地方政府互不聯(lián)系的財(cái)政活動(dòng)同樣會(huì)使福利水平相同的兩個(gè)居民因居住地區(qū)不同而得到的待遇不同，特別需要中央政府采取措施實(shí)現(xiàn)均等化的公共服務(wù)待遇。

財(cái)政聯(lián)邦主義施行所仰賴的基本原則之一即“基本公共服務(wù)的最低供應(yīng)原則”（也稱最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)原則，The principle of minimum standards of services），就是政府讓每個(gè)公民都確信，無論他住在哪個(gè)州，他都會(huì)得到某些基本公共服務(wù)的最低水平保證，如安全、健康、福利和教育，這實(shí)際上便包含了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)核。另一個(gè)財(cái)政聯(lián)邦主義原則——“財(cái)政地位的平等性原則”，則是基本公共服務(wù)能夠得到最低供應(yīng)的保障。這項(xiàng)原則強(qiáng)調(diào)，盡管再分配主要是人與人之間的事，但是財(cái)政需要與財(cái)政可能之間的平衡在不同的地方政府間存在著尖銳的地區(qū)差異，中央政府不能忽視不管，地區(qū)政府間非常有必要保持一定程度的財(cái)政公平。這樣通過或多或少的稅收上的努力，才能保證最低水準(zhǔn)的服務(wù)。

關(guān)于公共財(cái)政的定義和特征，盡管國內(nèi)學(xué)者的看法尚不一致，但主流的思想是把它與社會(huì)公共需要聯(lián)系在一起的。公共財(cái)政的所有特征都離不開公共性，即滿足社會(huì)公共需要。這是因?yàn)椋钦麄€(gè)社會(huì)的代表，政府的財(cái)政收入來自于全體社會(huì)成員，因而，公共財(cái)政支出也必須用于全體社會(huì)成員，即要求政府必須對(duì)所有經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)成員提供“一視同仁”的服務(wù)。在“一視同仁”的政策下，政府及其公共財(cái)政在為社會(huì)提供服務(wù)的過程中，對(duì)所有的社會(huì)成員應(yīng)該是公平對(duì)待的。而在“區(qū)別對(duì)待”的政策下，政府及其公共財(cái)政實(shí)際上只著眼于和偏重某些經(jīng)濟(jì)成分、某些社會(huì)集團(tuán)和少數(shù)乃至個(gè)別社會(huì)成員的利益。政府為社會(huì)提供服務(wù)時(shí)的“一視同仁”，是具體通過公共收入、公共支出和轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)的。

3　均等化轉(zhuǎn)移支付：基本公共服務(wù)均等化的主要實(shí)現(xiàn)手段

3.1均等化轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵

均等化轉(zhuǎn)移支付是指以客觀、科學(xué)地評(píng)估收入能力和支出需求為基礎(chǔ)，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務(wù)為目標(biāo)而實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付。

在分稅制的框架下，由于政府之間既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分，在上下級(jí)政府、同級(jí)政府之間普遍存在著財(cái)政收入能力與支出責(zé)任不對(duì)稱的情況。這樣，為平衡各級(jí)政府之間的財(cái)政能力差異，實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化，就必須實(shí)行均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。這種轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上是財(cái)政資金在各級(jí)政府間、特別是中央政府與地方政府間的一種收入再分配形式，體現(xiàn)為各級(jí)政府間在財(cái)政資金再分配中所形成的一種內(nèi)在的財(cái)政分配關(guān)系。

從總體上看，均等化轉(zhuǎn)移支付包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付制度是指中央政府對(duì)地方政府，以及上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付制度指同一級(jí)地方政府間的轉(zhuǎn)移支付。從各國轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐來看，實(shí)行均等化轉(zhuǎn)移支付制度的國家大都以縱向轉(zhuǎn)移支付為主。

3.2均等化轉(zhuǎn)移支付的形式和作用

在分稅制框架下，由于政府之間既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分，在上下級(jí)政府、同級(jí)政府之間普遍存在著財(cái)政收入能力與支出責(zé)任不對(duì)稱的情況。這種財(cái)力差異所導(dǎo)致的公共服務(wù)的不公平性是無法通過市場調(diào)節(jié)的，這是因?yàn)檎g分級(jí)后，每一級(jí)政府間追求的目標(biāo)并不相同，而且由于地方政府作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，總是追求預(yù)算的最大化，這就使得無法通過市場調(diào)節(jié)達(dá)到自動(dòng)在政府間調(diào)配財(cái)力的目的。

按照國際通行的分類方式，依據(jù)是否指定資金用途，一般將均等化轉(zhuǎn)移支付分成不指定用途的無條件轉(zhuǎn)移支付和指定用途的有條件轉(zhuǎn)移支付兩類。

3.2.1無條件轉(zhuǎn)移支付

無條件轉(zhuǎn)移支付又稱一般性補(bǔ)助或無條件撥款。即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移的財(cái)政資金，不附帶任何條件，不要求地方財(cái)政拿出一定數(shù)量或比例的相應(yīng)配套資金，不規(guī)定具體的使用方向和使用范圍，撥款接受者可按自己的意愿使用撥款。一方面，無條件轉(zhuǎn)移支付可以用于彌補(bǔ)中央和地方之間的財(cái)政缺口以實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性預(yù)算平衡，從而糾正縱向不平衡。另一方面，無條件轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體的資金使用范圍和方向，因而地方政府對(duì)資金的使用有較大的自主權(quán)，這有助于地方政府根據(jù)實(shí)際情況因地制宜地安排財(cái)政支出，有利于實(shí)現(xiàn)地方政府比較廣泛的政策目標(biāo)和普遍改善地方居民的福利水平。

3.2.2有條件轉(zhuǎn)移支付

有條件轉(zhuǎn)移支付又稱有條件撥款或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助，指上一級(jí)政府在把一定數(shù)額的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給下一級(jí)政府的同時(shí)，提出該款項(xiàng)的特定用途與使用要求，撥款接受者必須按規(guī)定的方向使用撥款資金。有條件轉(zhuǎn)移支付的目的是鼓勵(lì)下級(jí)政府對(duì)一些特殊項(xiàng)目的支出，以體現(xiàn)上級(jí)政府的某些政策意圖。其資金的使用必須接受中央政府的監(jiān)督和檢查。

有條件轉(zhuǎn)移支付，按其是否有配套資金的要求，又可分為有條件非配套性轉(zhuǎn)移支付和有條件配套性轉(zhuǎn)移支付兩種。

有條件非配套性轉(zhuǎn)移支付。指進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的上一級(jí)政府指定了特殊用途的、無須下級(jí)政府財(cái)政資金配套的專項(xiàng)補(bǔ)助。非配套性轉(zhuǎn)移支付是糾正橫向不平衡的重要手段，一般用于促進(jìn)教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、社區(qū)發(fā)展等重要事業(yè)的發(fā)展，其目標(biāo)是平衡各個(gè)地區(qū)的財(cái)力，帶有明顯的社會(huì)公平性質(zhì)，對(duì)于促進(jìn)各地達(dá)到最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行社會(huì)財(cái)富再分配，提高資源配置優(yōu)化程度具有重大意義。因此，非配套性轉(zhuǎn)移支付發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)是各地區(qū)公共產(chǎn)品需求與稅基之間的差異，對(duì)稅基小、收入少的地區(qū)提供較多的非配套性轉(zhuǎn)移支付以使其有能力提供最低限度的公共產(chǎn)品。

有條件配套性轉(zhuǎn)移支付。指上級(jí)政府在向下一級(jí)政府撥款時(shí)，要求接受轉(zhuǎn)移資金的下一級(jí)政府，必須自主籌集一定比例的款項(xiàng)才能獲得上一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移資金。有條件配套性轉(zhuǎn)移支付又可分為無限額配套補(bǔ)助和有限額配套補(bǔ)助。無限額配套補(bǔ)助指只要地方政府有自有資金，可以提供配套資金，就可以一直按一定的比例從中央政府得到補(bǔ)助，沒有數(shù)量上限。地方政府獲得的無限額配套補(bǔ)助將用于某一方面，這樣會(huì)引發(fā)兩種效應(yīng)：一是使地方政府擁有更多的可支配資源，從而有可能增加對(duì)某一方面的支出，形成收入效應(yīng)；二是補(bǔ)助相對(duì)降低了地方政府在這一方面的支出活動(dòng)的單位成本，這樣即使地方政府財(cái)力沒有增加，地方政府也會(huì)選擇在這方面安排更多的支出，形成替代效應(yīng)。因此無限額配套補(bǔ)助可以用于矯正地方公共產(chǎn)品提供過程中因效應(yīng)外溢而造成的低效率。但對(duì)接受轉(zhuǎn)移支付的下級(jí)政府來說，這種轉(zhuǎn)移資金使用的靈活性較小。

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2015-07-27