對高等學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)問題的思考

周淑芬

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

高校是以培養(yǎng)人才為目的非營利組織，具有管理“傳授知識、開展科研、服務(wù)社會”三大特征，根據(jù)高校獨特的業(yè)務(wù)活動，將其內(nèi)部控制定義為：高校管理層及全體員工要嚴格遵循國家的法律法規(guī)，保障高校業(yè)務(wù)活動正常有序進行、保證財務(wù)會計信息真實可靠、財產(chǎn)資金安全完整、提高資金使用效益、降低財務(wù)風險和經(jīng)營風險。在高校內(nèi)部管理體系中建立一套自我協(xié)調(diào)、自我約束的控制系統(tǒng)。目前，各高校的改革已經(jīng)進入深化階段，高校資本運作規(guī)模不斷擴大，經(jīng)營活動呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化趨勢，原有的內(nèi)部控制制度已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要，如何建立一套完善的高校內(nèi)部控制制度成為目前高校急需解決的問題?，F(xiàn)從高校內(nèi)部控制特點及構(gòu)成要素入手，分析問題并提出建議。由于各高校自身性質(zhì)與基本情況不同，收益來源很多，一些高校動輒資金上億元，可以說是花錢大戶，如何適應(yīng)高校改革，促進高等教育健康發(fā)展，避免各種經(jīng)營風險，提高辦學(xué)效率，實現(xiàn)高校發(fā)展目標，把上億元的資金運行好是個關(guān)鍵問題。要實現(xiàn)這樣的目標，就必須加強高校內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高財務(wù)管理水平。所以，研究高校內(nèi)部控制制度具有積極而深遠的意義。

一、高校內(nèi)部控制特點及構(gòu)成要素

（一）高校內(nèi)部控制的特點

1.高校是學(xué)術(shù)和行政雙向并行管理。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，學(xué)校的發(fā)展方向等宏觀問題是由學(xué)校黨委決定，高校日常的經(jīng)營活動由校長負責管理。高校的核心和重點是教學(xué)和科研，學(xué)術(shù)管理和行政管理一樣，在高校管理中非常重要，所以，對學(xué)術(shù)管理和行政管理的發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以實現(xiàn)二者的平衡發(fā)展。高校采取一定控制措施來鞏固提高學(xué)術(shù)委員會組織地位，將學(xué)術(shù)與行政權(quán)力分離開來構(gòu)建的考核評價機制應(yīng)該以學(xué)術(shù)為中心。

2.高校資金來源多元化。隨著教育體制的深化改革，高校擁有自主辦學(xué)權(quán)，高校的資金來源逐漸多樣化，這也給資金監(jiān)管帶來更大的挑戰(zhàn)，其他資金來源還包括從銀行貸款、校辦企業(yè)收入、接受的各種培訓(xùn)費、捐款等。高校內(nèi)部控制針對每項資金活動都要設(shè)置相應(yīng)的控制流程，高校資金來源的多元化以及支出的多用途化必然導(dǎo)致其內(nèi)部控制的復(fù)雜化。

3.高校業(yè)務(wù)活動多元化。高校業(yè)務(wù)活動的中心是教學(xué)和科研，除了為教學(xué)科研活動提供經(jīng)濟支持外，與此同時也產(chǎn)生了許多相關(guān)經(jīng)濟活動，如基礎(chǔ)建設(shè)、后勤采購、創(chuàng)辦企業(yè)等經(jīng)濟活動都涉及到資金的籌集和使用。高校內(nèi)部控制在保證其業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)的前提下，最大限度使得資產(chǎn)安全，確保財務(wù)信息真實外，還需要保證教學(xué)科研質(zhì)量，高校業(yè)務(wù)活動的多元化必然導(dǎo)致其控制目標的多元化。

4.高校內(nèi)部控制是相互監(jiān)督、制約、彼此聯(lián)結(jié)的控制體系。高校內(nèi)部控制能夠適時地幫助高校識別和處理所遭遇風險，鞭策高校戰(zhàn)略目標的達成，使高校內(nèi)部控制能夠保障管理者實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展目標。

（二）高校內(nèi)部控制構(gòu)成要素

1.內(nèi)部控制環(huán)境。內(nèi)部控制環(huán)境一般包括治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責分配、內(nèi)部審計、校園文化等。

2.風險評估。風險評估是高校系統(tǒng)分析、及時識別學(xué)校在運行過程中與實現(xiàn)內(nèi)部控制目標相關(guān)的風險，制定合理的風險應(yīng)對策略。

3.控制活動。控制活動是高校依據(jù)風險評估結(jié)論，采取相應(yīng)的對策，將風險控制在可承受范圍內(nèi)。

4.信息與溝通。信息與溝通是高校準確、及時地收集、傳輸與內(nèi)部控制有關(guān)的信息，以確保此信息在高校內(nèi)部、外部間的有效溝通與協(xié)調(diào)。

5.監(jiān)督。監(jiān)督是高校對內(nèi)部控制的建設(shè)及實施情況進行監(jiān)督檢查，評價其有效性，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的不足并及時整改。

二、高校內(nèi)部控制存在的問題

（一）高校缺乏風險防范意識

伴隨著高校業(yè)務(wù)活動中出現(xiàn)的各種風險，其中最大的風險就是財務(wù)風險，即資金籌集和使用過程中面臨的風險。我國高校在過去都是公辦性質(zhì)的大學(xué)，公辦大學(xué)的建造都是依靠國家財政撥款的，高校嚴格按照政府要求，計劃進行招生、教育教學(xué)、科研各項活動。高校在此模式發(fā)展下，基本上沒有風險可言。但隨著教育教學(xué)改革的推進，高校體制逐漸轉(zhuǎn)換，財政撥款不再是高校資金唯一來源，所以各高校在擴張過程中，不斷擴大投資規(guī)模從而出現(xiàn)資金缺口，開始大量的舉債，但貸款是需要還本付息的，這樣就增大了高校出現(xiàn)債務(wù)危機的可能性。過度負債而不顧學(xué)校財力和風險承受能力，正是高校中風險防范機制缺失的體現(xiàn)。主要表現(xiàn)在風險意識淡薄，缺乏合理的預(yù)算管理控制上。預(yù)算是財務(wù)工作的指揮棒，合理科學(xué)的預(yù)算貫穿于整個高校財務(wù)內(nèi)控制度體系，對高校內(nèi)部財務(wù)控制有效實施有非常大的意義?？梢姡L險防范機制的缺失，缺乏科學(xué)的預(yù)算，使得高校財務(wù)風險大大增加。

（二）內(nèi)控意識不強

就高校管理層而言，受傳統(tǒng)教育思想和專業(yè)背景的影響，他們更關(guān)心學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模和層次，工作重心主要放在如何提高教學(xué)、科研和學(xué)科建設(shè)的水平上面，對學(xué)校財務(wù)管理內(nèi)部控制的重要性存在認識上的偏差，沒有把高校內(nèi)部控制制度的重要性提到一個應(yīng)有的認識高度，在實際的高校財務(wù)管理過程中存在架空有關(guān)管理人員的管理職能和管理權(quán)限的現(xiàn)象，更有甚者讓財務(wù)和有關(guān)部門人員弄虛作假，使會計人員和有關(guān)管理人員在管理工作中左右為難。因內(nèi)部控制失效，引發(fā)了不少經(jīng)濟和財務(wù)問題，甚至造成了直接經(jīng)濟犯罪，致使國家和單位蒙受重大經(jīng)濟損失。

（三）高校內(nèi)部控制中經(jīng)費審批權(quán)限的困境

在現(xiàn)行財務(wù)管理體制下“一支筆”審批是加強高校財務(wù)管理的一種手段，有利于明確簽字責任，對單位的財務(wù)管理有一定的積極作用。但是這“一支筆”基本上就是行政負責人手中的“一支筆”。因此，其審批往往伴隨著相應(yīng)的行政權(quán)利。正常審批程序，應(yīng)從最低一層依次向上一級報批，但某些領(lǐng)導(dǎo)可能會濫用職權(quán)，越級審批或顛倒審批程序，最高一級先審批，然后再一層一層壓下來，將行政權(quán)力凌駕于內(nèi)部控制制度之上，出現(xiàn)了一些怪現(xiàn)象。如在部門領(lǐng)導(dǎo)不知情的情況下，主管的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)就審批同意從其他部門經(jīng)費中報銷他人的費用。授意將行政經(jīng)費變換成學(xué)生方面的業(yè)務(wù)支出。如何走出內(nèi)部控制失效的困境，是高校財務(wù)管理的難點。

（四）高校管理過程中相關(guān)規(guī)章制度不健全，不系統(tǒng)

要做好內(nèi)部控制管理工作，就要不斷完善高校管理各項相關(guān)的規(guī)章制度。各高校應(yīng)當在遵守國家財經(jīng)制度的前提下，制定一系列本單位的規(guī)章制度，如部門預(yù)算、資產(chǎn)管理、人員進修培訓(xùn)、物資采購、支出審批權(quán)限及有關(guān)費用報銷等方面的制度。有些單位在這些制度的制定方面還存在缺陷，或者說還不夠具體、不夠公開。有些制度只有本部門人員知道，其他部門的人員并不清楚，有關(guān)部門對政策和制度無法解釋到位，由于內(nèi)部控制相關(guān)制度建設(shè)不健全，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制制度失效。

（五）沒有建立完善的內(nèi)部審計體系

內(nèi)部控制分為事前、事中、事后控制，無論是哪個環(huán)節(jié)，均需要一個相對獨立的第三方介入，有效的內(nèi)部審計監(jiān)督可以推動內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。但高校內(nèi)部審計監(jiān)督方面缺位。主要體現(xiàn)在這幾個方面：首先，高校內(nèi)審制度的獨立性不強。內(nèi)部審計部門是隸屬于高校的一個內(nèi)部機構(gòu)，難免受到上層領(lǐng)導(dǎo)的壓力影響，缺乏獨立性，使得內(nèi)審制度不能發(fā)揮應(yīng)有的作用；其次，內(nèi)部審計沒有得到管理者重視，沒有賦予審計人員足夠的權(quán)利且不注重內(nèi)審人員專業(yè)水平的培養(yǎng)。現(xiàn)在一些高校內(nèi)部審計部門成了一種應(yīng)付檢查的擺設(shè)，再者高校不愿意花費成本去提高審計人員的業(yè)務(wù)水平，審計機構(gòu)的人員根本無法勝任審計工作。傳統(tǒng)、落后的審計意識、手段在信息技術(shù)高速發(fā)展的環(huán)境下，逐漸顯現(xiàn)出不足；第三，缺乏外部監(jiān)督。財政與教育部門對高校的評價往往側(cè)重于教學(xué)、科研方面，而忽視財務(wù)上的監(jiān)督管理，缺乏對高校的資金預(yù)算管理的及時監(jiān)督與糾正。

三、完善高校內(nèi)部控制制度建議

（一）建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1.重視內(nèi)部控制，增強教職工對內(nèi)部控制的學(xué)習。高校內(nèi)部控制制度不健全，甚至存在部門間對內(nèi)部控制的認識不夠全面，對目前高校所面臨的環(huán)境形勢不夠了解，所以在高校中要定期組織教職工統(tǒng)一培訓(xùn)，加強理論知識的學(xué)習，提高各級人員在復(fù)雜經(jīng)濟社會環(huán)境下的風險辨別能力。為此，內(nèi)部控制從設(shè)計到實施的環(huán)節(jié)都應(yīng)當被管理者重視起來。在從建章建制向整體框架的構(gòu)建與具體實施的轉(zhuǎn)變中，注重內(nèi)部控制的整體性建設(shè)，從而確保各崗各業(yè)各環(huán)節(jié)都按規(guī)章制度合理、高效、有序辦理。

2.建立有效的各級人員經(jīng)濟責任制。在我國《高等教育法》指導(dǎo)下，經(jīng)濟責任的建立可以提高高校管理水平。保障各級人員在工作中正確理解本人享有的權(quán)利和承擔的責任，將每個級別權(quán)責劃分，實現(xiàn)一級帶動、管好一級，各司其職，各盡其責。在高校持續(xù)發(fā)展中統(tǒng)一聽從領(lǐng)導(dǎo)指揮，實施多層次管理原則。健全高校管理體制和多層次的經(jīng)濟責任制，在校長、中層管理人員、基層員工等各個崗位的人員都各司其職，使得各級人員都能正確履職。

3.完善高校組織機構(gòu)設(shè)置。在國外特別是美國高校機構(gòu)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是并重的，又兩權(quán)分離且相互滲透的，各司其責的特點不同，我國高校行政管理機構(gòu)繁多，崗位職責不清晰，職責劃分不得當、各個部門缺少溝通配合導(dǎo)致效率低下。因此，為了提高運作效率，高校組織機構(gòu)的設(shè)置必須得以優(yōu)化。具體而言，嚴格從高校辦學(xué)目標出發(fā)，合理設(shè)置各個部門管理機制需求。在高校各個部門配置中，應(yīng)該重點加強協(xié)調(diào)與控制，更好滿足各個組織機構(gòu)需求，便于部門間的協(xié)調(diào)與控制，提高辦事效率。借鑒國外高校發(fā)展經(jīng)驗，構(gòu)建權(quán)責分明，學(xué)政并重且相互分離組織機構(gòu)，提升部門之間的協(xié)調(diào)配合能力。

（二）建立健全高校風險防范機制

1.要優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)模式，確定合理的負債規(guī)模。高校應(yīng)在合理分析、科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，本著量入為出，收支平衡的原則，維持適度的負債水平來解決運營不足的矛盾，使貸款發(fā)揮出最大的效益，降低財務(wù)風險，進而提升學(xué)校的辦學(xué)實力。

2.適時調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，突出專業(yè)特色和優(yōu)勢，降低經(jīng)營風險。學(xué)校應(yīng)嚴格遵循市場需求的辦學(xué)理念，從實際出發(fā)，及時調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，增設(shè)新的兼具市場需求優(yōu)勢和特色的專業(yè)，這不但有助于學(xué)?；饨?jīng)營風險，而且還能夠在激烈的校際竟爭中不斷壯大自身。

3.制定財務(wù)管理內(nèi)部制度，充分利用現(xiàn)有的財務(wù)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)地分析學(xué)?，F(xiàn)有的財力水平，設(shè)立風險控制點，建立風險控制系統(tǒng)，通過風險預(yù)警、風險識別、風險評估、風險分析、風險報告等措施，加強風險防范、規(guī)避和監(jiān)控力度，建立重大決策集體審議或聯(lián)簽制度，有效控制財務(wù)風險。建立投資可行性分析報告制度，根據(jù)項目、金額的大小和重要性確定審批權(quán)限，建立完善的投資分析制度。

（三）建立有效的信息溝通機制

1.建立科學(xué)的信息溝通方式。信息溝通必須建立在制度化基礎(chǔ)上，以人性化、組織化為前提，建立信息溝通制度，將內(nèi)部控制的相關(guān)信息在高校內(nèi)部各層級之間上下、平級傳遞，將內(nèi)部控制的結(jié)果及時反饋，加大相互溝通力度，對于信息溝通過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)該公開接受其他部門人員的批評建議，避免各自為政，共同協(xié)力解決問題。信息溝通系統(tǒng)是否有效，需要建立相關(guān)的標準對其進行評估，有效的內(nèi)部溝通應(yīng)是高校員工，包括管理層熟悉之間在控制活動中的角色和職責，知道哪些行為是組織不能接受的，能夠認識到工作中存在的問題并加以改正，幫助高校達到管理目標；能夠及時有效的識別信息，為控制活動提供決策支持；有開放的溝通渠道，確保內(nèi)外部信息溝通暢通；高校內(nèi)部具備有效的舉報流程，敢于接受內(nèi)外部的監(jiān)督與評價。

2.加強信息系統(tǒng)制度建設(shè)。高校信息化平臺可以實現(xiàn)資產(chǎn)、財務(wù)、人事、后勤等信息資源整合，傳達各類信息，增進了上下級各個部門之間相關(guān)業(yè)務(wù)活動的交流、合作和監(jiān)督。在如何推進高校信息化平臺建設(shè)中，要不斷地總結(jié)和探討信息系統(tǒng)制度建設(shè)方法。如在平臺自身的控制中，怎樣將理論聯(lián)系實際，巧妙運用在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中。在高校信息平臺建設(shè)中充分利用高科技信息技術(shù)手段，及時維護高校內(nèi)外網(wǎng)安全，建立健全控制系統(tǒng)。這樣內(nèi)部人為控制的機會概率就會減少，很大程度上確保了高校內(nèi)部控制的有效實施。各級管理者通過先進、及時的信息溝通渠道，在第一時間內(nèi)能夠掌握自己工作進度，并在言語態(tài)度、行為進行監(jiān)督管理和督促，了解這些是否與高校具體控制目標相脫離，以便及時審視這些環(huán)節(jié)是否產(chǎn)生偏差和誤差。確保職責范圍的控制和考核，更重要的是每位高校員工要明確定位，以便在崗位中承擔責任和發(fā)揮作用，并對內(nèi)部控制制度實施中容易出現(xiàn)問題，及時匯報上級領(lǐng)導(dǎo)，并對其進行分析和研究、總結(jié)，以便采取相應(yīng)預(yù)防措施。

（四）強化內(nèi)部控制制度的執(zhí)行與監(jiān)控

1.廣泛、深入、持久地宣傳內(nèi)部控制制度與高校管理及個人切身利益的關(guān)系，使全體管理人員與教職工理解貫徹與執(zhí)行制度的意義，清楚最高管理層的決心、意向與要求，明確本職工作的地位與影響力。

2.制定貫徹執(zhí)行的切實措施，除宣傳教育工作外，還要進行短期培訓(xùn)和模擬實驗，使各個崗位的工作人員（包括普通職工）都清楚自己所應(yīng)遵循的制度和規(guī)定，明白遵守與違反的界限，提高他們自我監(jiān)督和監(jiān)督他人的意識，克服制度執(zhí)行的隨意性。

3.高校各階層管理人員，特別是最高層管理者要自覺遵守與自己有關(guān)的各項控制制度，違反制度后自覺接受相應(yīng)的懲罰，任何辯解、推托或大事化小、小事化了的行為都會破壞制度的嚴肅性和權(quán)威性。

4.注意制度執(zhí)行中的檢查和調(diào)整工作，一旦發(fā)現(xiàn)違反制度的行為，應(yīng)按規(guī)定進行嚴肅處理，不能姑息遷就或拖延，否則將一發(fā)而不可收拾。執(zhí)行中如果發(fā)現(xiàn)不協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)，應(yīng)及時調(diào)整，保證整個調(diào)度暢通無阻。

（五）加強高校內(nèi)部審計力度，為高校建設(shè)保駕護航

1.通過效益審計提高資金使用效率，是評價考核經(jīng)濟活動效益的直接有效手段，包括考察活動的真實性和合法性、科學(xué)合理性、投入與產(chǎn)出比例關(guān)系，盡可能地減少資金的損失和浪費，最大限度地提高資金的使用效益，其考察對象通常包括基建工程和校辦產(chǎn)業(yè)。

2.經(jīng)濟責任審計作為考察經(jīng)濟責任人任職期間在本部門、本單位經(jīng)濟活動中的責任，可為相關(guān)部門考核提供參考依據(jù)，其工作內(nèi)容包括任職期間各項業(yè)務(wù)活動的管理和使用監(jiān)督，對中層干部或者校級領(lǐng)導(dǎo)干部，主要是從財務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行情況、公務(wù)招待費和有無小金庫等行為進行內(nèi)部審計，并將審計結(jié)果形成報告且存檔。

3.在大力建設(shè)各項內(nèi)部控制制度發(fā)展中，加強內(nèi)控制度評審工作，以科學(xué)管理為導(dǎo)向，以專項審計為各類活動審計的手段，提出建設(shè)性意見，使得各項經(jīng)濟活動正常有序進行。

綜上所述，內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)該被我國高校高度重視，以確保高校的各類經(jīng)濟規(guī)范行為，會計資料的真實完整。在內(nèi)部控制制度建設(shè)中，它為高校資產(chǎn)安全保駕護航，為高校發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題指引方向，促進我國高校內(nèi)部控制制度質(zhì)的飛躍，使得教學(xué)、科研、管理事業(yè)并駕齊驅(qū)且健康持續(xù)發(fā)展。

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