強(qiáng)化土地稅收調(diào)控作用探析

胡 梅

（廣東金融學(xué)院工商管理系，廣州 510521）

土地稅收作為調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)收益公平分配的工具，是當(dāng)前宏觀調(diào)控的迫切需要，并且在其中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，無(wú)論從土地稅制結(jié)構(gòu)本身，還是從稅種設(shè)計(jì)及稅收法治環(huán)境上看，仍存在著一些制約土地稅收調(diào)控作用發(fā)揮的不利因素。本文擬就強(qiáng)化土地稅收調(diào)控作用進(jìn)行探討。

一、制約土地稅收調(diào)控作用發(fā)揮的因素分析

（一）土地稅制結(jié)構(gòu)的失衡，使土地稅收調(diào)控明顯乏力

我國(guó)的土地稅收中涉及土地、房地產(chǎn)的稅種已擴(kuò)大到14種，包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、印花稅、企業(yè)所得稅等。由于目前國(guó)家征收的所得稅是以企業(yè)的全部利潤(rùn)為基礎(chǔ)的，而大部分企業(yè)的利潤(rùn)都包含地租，因此，所得稅中也包含有地租的成分。應(yīng)該說，我國(guó)基本構(gòu)建了以土地、房地產(chǎn)的取得、持有（保有）、交易（流轉(zhuǎn)）為征稅環(huán)節(jié)的土地稅收體系。目前在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中征收的土地稅偏重，而在土地取得、持有環(huán)節(jié)中卻偏輕。如在土地轉(zhuǎn)讓中需交納的主要稅費(fèi)項(xiàng)目就有：契稅、印花稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、固定資產(chǎn)調(diào)節(jié)稅，以及能源交通基金費(fèi)等。[1]轉(zhuǎn)讓中的總體稅負(fù)水平高達(dá)15%左右。而在土地使用權(quán)持有環(huán)節(jié)，根據(jù)新修訂的《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，不同規(guī)模城市土地使用稅為0.9～30元／m2不等。即使是大城市的稅收負(fù)擔(dān)也只有1.5～30元／m2。況且由于城鎮(zhèn)土地使用稅作為一種地方稅，不少地方至今尚未開征，即使開征，所占份額較少。同時(shí)，房產(chǎn)稅在稅收總額中的份額也很小。在土地使用權(quán)取得環(huán)節(jié)，耕地占用稅，稅負(fù)過輕，每平方米最多只有10～20元，多數(shù)地區(qū)在10元左右，同時(shí)減免稅也存在著許多不合理的地方。這就是說，土地稅收主要是針對(duì)一小部分流轉(zhuǎn)的增量或存量土地展開的。[2]這種過分依重土地流轉(zhuǎn)稅的稅制結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了我國(guó)土地稅收缺乏彈性，龐大的土地流轉(zhuǎn)稅體系擠占了土地取得和持有中的城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占有稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)空間，削弱了其調(diào)節(jié)力度，使城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占有稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能未能有效發(fā)揮。一般認(rèn)為城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占有稅在整個(gè)土地稅收中的比重越大，土地稅制彈性越大，越表明土地稅收收入越能以大于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度變動(dòng)，從而更具有調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力。相反，土地流轉(zhuǎn)稅比重越大，土地稅制彈性越小，其對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的調(diào)控能力越弱。

（二）主體稅種的設(shè)計(jì)不完善，使土地稅收調(diào)控作用的發(fā)揮受到很大限制

在我國(guó)現(xiàn)有土地稅種體系中，土地增值稅是第一大稅種，但實(shí)際運(yùn)行中不能體現(xiàn)按能負(fù)擔(dān)的土地稅收公平原則，也并不完全具有土地稅收“中性”特征，而且受現(xiàn)有征管水平的限制，其財(cái)政功能也沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。[3]土地增值稅作為一種行為稅，它具有間接稅的性質(zhì)，因而稅負(fù)較易轉(zhuǎn)嫁，只是不太明顯而已。房地產(chǎn)的有償轉(zhuǎn)讓受購(gòu)房消費(fèi)傾向遞減規(guī)律的影響，隨著個(gè)人收入的增加，低收入購(gòu)房者因用于購(gòu)房消費(fèi)占其收入的比例比高收入者高，其負(fù)擔(dān)的土地稅收占收入的比例，即稅負(fù)率相應(yīng)較高，而高收入者因其購(gòu)房消費(fèi)占其收入的比例相對(duì)較少，其負(fù)擔(dān)的土地增值稅負(fù)也較少，這樣土地增值稅稅負(fù)的累退性也就違背了高收入者多納稅的公平原則。即使人們把所有收入都用于購(gòu)房消費(fèi)，不同收入的人負(fù)擔(dān)的土地稅收占其收入的比例相等，征土地增值稅即相當(dāng)于征比例所得稅，納稅人稅負(fù)水平始終相同，這也不符合土地稅收的公平原則。[4]

從表面上看，房地產(chǎn)持有人可以把稅負(fù)全部轉(zhuǎn)移給取得人，最終在購(gòu)房消費(fèi)領(lǐng)域由購(gòu)房消費(fèi)者承擔(dān)全部土地增值稅。但實(shí)際上稅負(fù)全部轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房消費(fèi)者的前提條件是不含稅價(jià)在課稅前后不會(huì)發(fā)生變化，而現(xiàn)在許多房地產(chǎn)開發(fā)商為了達(dá)到多銷售商品房，擺脫滯銷困境，往往降低價(jià)格，增加購(gòu)房者的需求，這樣房地產(chǎn)開發(fā)商便負(fù)擔(dān)了一部分土地增值稅。房地產(chǎn)供求彈性的差異也導(dǎo)致了土地增值稅負(fù)擔(dān)的不確定性，即房地產(chǎn)持有人與取得人各自負(fù)擔(dān)多少稅款因房地產(chǎn)商品而異?？梢?，土地增值稅對(duì)所有房地產(chǎn)價(jià)格的影響不可能是等比例的，而現(xiàn)在對(duì)所有房地產(chǎn)商品統(tǒng)一按標(biāo)準(zhǔn)稅率征稅，將導(dǎo)致供給彈性大、需求彈性小的房地產(chǎn)商品實(shí)際稅負(fù)下降，供給彈性小、需求彈性大的房地產(chǎn)商品實(shí)際稅負(fù)上升，課征土地增值稅便使資源在各個(gè)部門、行業(yè)之間的配置較課稅前發(fā)生了變化，其“中性”原則大打折扣。更重要的是土地增值稅專用發(fā)票的抵扣制度對(duì)征收管理提出了較高的要求，而目前征管手段與制度設(shè)計(jì)之間存在較大差距，導(dǎo)致了土地增值稅成為偷稅數(shù)額最多、惡性偷稅案件發(fā)案率最高的一個(gè)稅種，高額征收成本使土地增值稅聚財(cái)功能大受影響，也不利于對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的有效配置。[5]由此看來，我國(guó)目前過分依賴土地流轉(zhuǎn)稅，尤其是土地增值稅的稅制體系已不能適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（三）土地稅權(quán)劃分的不科學(xué)，嚴(yán)重阻礙了地方土地稅收調(diào)控作用的發(fā)揮

分稅制的改革雖然通過土地稅權(quán)劃分初步構(gòu)建了中央與地方兩大土地稅系，但中央并沒有將相應(yīng)的土地稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)賦予地方。這種分稅體制無(wú)論對(duì)地方土地稅系的完善，還是對(duì)地方挖掘土地稅源都是不利的，對(duì)地方政府利用土地稅收手段進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控更是不利。[6]從實(shí)質(zhì)上看，實(shí)行分稅制就是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)利益的獨(dú)立性的承認(rèn)，地方政府對(duì)一定的土地稅收權(quán)(包括土地稅收立法權(quán))的擁有，這不僅是分稅制的內(nèi)在要求，而且是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。[7]在地方政府擁有一定的土地稅收權(quán) (包括土地稅收立法權(quán))的情況下，通過自身的行使，既可以創(chuàng)造出更多的土地稅源，也可以發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面的積極作用。而土地稅權(quán)劃分的不科學(xué)，極大地阻礙了地方土地稅收經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能的發(fā)揮。[8]

（四）整個(gè)土地稅收體系不盡科學(xué)，使土地稅收調(diào)控能力削弱

從表面上看，我國(guó)土地稅收體系比較完整，但實(shí)質(zhì)上缺乏清晰的總體設(shè)計(jì)思路，主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：一是稅種設(shè)計(jì)的目的性不盡明確，使已開征的稅種難以充分發(fā)揮其調(diào)控作用。如城鎮(zhèn)土地使用稅屬于資源稅，目的在于調(diào)節(jié)因土地的資源結(jié)構(gòu)、開發(fā)條件和地理位置的不同而產(chǎn)生的級(jí)差收入的懸殊，促進(jìn)國(guó)有資源的合理利用。它是作為土地有償使用的一項(xiàng)措施而存在的。盡管城鎮(zhèn)土地使用稅作為稅收是國(guó)家以管理者的身份強(qiáng)制對(duì)納稅人無(wú)償收取的固定稅金，反映了不平等主體之間的稅收法律關(guān)系。地租是國(guó)家以土地所有者的身份依平等互利的原則將土地有償有期限地批租給土地使用者，而收取一定租金，反映了平等主體之間的民事法律關(guān)系。但在實(shí)際征收時(shí)，總與地租相混淆，甚至出現(xiàn)了以租代稅的現(xiàn)象。目前城鎮(zhèn)土地使用稅只針對(duì)以劃撥方式取得的城鎮(zhèn)土地使用權(quán)者征稅，而對(duì)出讓方式取得土地的企業(yè)收取土地出讓金，顯然均是設(shè)計(jì)的目的性不盡明確所致。二是稅種設(shè)置重疊，稅基交叉，存在稅種關(guān)系不協(xié)調(diào)和重復(fù)征稅的問題。如土地增值稅與所得稅（含土地收益的成分）存在雙重征收問題。按照我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制，對(duì)轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的增值額是先征收土地增值稅，再征收所得稅，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)者均是如此，都是對(duì)增值額計(jì)征，同屬于收益稅，的確存在著重復(fù)征稅的現(xiàn)象。顯然不利于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)發(fā)揮土地增值稅“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用，熨平經(jīng)濟(jì)周期。三是一些應(yīng)征的稅沒有開征。如土地閑置稅，它是針對(duì)可利用而逾期尚未利用，或作低度使用的建筑基地所課征的賦稅，其征收目的是為了促進(jìn)城市土地的利用，而不是為了增加稅收。換言之，其政策目的重于財(cái)政目的。[9]

（五）依法治稅環(huán)境不適，應(yīng)土地稅收調(diào)控的需要

依法治稅不僅是土地稅收工作的出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)，而且是土地稅收工作應(yīng)遵循的根本準(zhǔn)則。通過依法治稅的推行，不僅控制了土地稅收減免，而且使土地稅收?qǐng)?zhí)法的隨意性減少，同時(shí)，有效地打擊了土地稅收的犯罪活動(dòng)。從總體上看，隨著我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展，依法治稅的環(huán)境在不斷改善。但在土地稅收實(shí)踐中，仍然存在著諸多不依法治稅的行為，如在土地稅收?qǐng)?zhí)法中，“以權(quán)代法”、“以言代法”、“以權(quán)謀私、以稅謀私”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)正常的土地稅收?qǐng)?zhí)法秩序產(chǎn)生了嚴(yán)重的干擾，大大削弱了土地稅收調(diào)控功能的發(fā)揮。

二、強(qiáng)化土地稅收調(diào)控作用的基本思路

（一）優(yōu)化土地稅制結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)土地稅收調(diào)控力度

我國(guó)土地稅制偏重于土地流轉(zhuǎn)的征收，而對(duì)存量無(wú)流動(dòng)的行政劃撥土地卻幾乎不征稅。現(xiàn)今我國(guó)對(duì)存量土地使用者征收的城鎮(zhèn)土地使用稅稅率太低，稅收總量非常有限，根本形不成征稅壓力，很難促進(jìn)土地使用者節(jié)約、高效利用土地。這一方面助長(zhǎng)了建設(shè)用地外延擴(kuò)張，同時(shí)，單位或個(gè)人持有的土地利用率低下，導(dǎo)致大量土地閑置，浪費(fèi)嚴(yán)重，不利于土地集約利用。另一方面，由于這些土地進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)稅費(fèi)繁多，稅負(fù)較重，使劃撥土地很難進(jìn)入土地市場(chǎng)流動(dòng)，使市場(chǎng)上土地供不應(yīng)求，導(dǎo)致土地投機(jī)的發(fā)生。這兩方面共同作用造成土地市場(chǎng)發(fā)育緩慢，土地資源得不到充分利用。因此，要適當(dāng)降低土地流轉(zhuǎn)稅尤其是土地增值稅在土地稅收收入中的比重，強(qiáng)化城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占有稅尤其是城鎮(zhèn)土地使用稅的收入功能，使稅制結(jié)構(gòu)逐步趨向合理。土地稅收要盡量避免對(duì)市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生扭曲，但土地增值稅不能滿足這一要求，它仍然對(duì)市場(chǎng)配置資源的機(jī)制產(chǎn)生扭曲，而且這種扭曲是制定土地稅收時(shí)所難以預(yù)料的，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了一定影響，而且稅負(fù)越重，影響越大。而城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占有稅的課征只能減少人們的凈收入，不會(huì)產(chǎn)生資源配置的負(fù)效應(yīng)，所以，降低過重的土地增值稅負(fù)，適當(dāng)提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占有稅的收入比重，是優(yōu)化我國(guó)土地稅制結(jié)構(gòu)的必然選擇。[10]

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)土地稅收體系，全面提升土地稅收調(diào)控能力

我國(guó)土地稅收體系的設(shè)計(jì)，既要考慮土地稅收的調(diào)節(jié)作用，也要考慮其能夠成為地方財(cái)政收入重要來源，增強(qiáng)其調(diào)控能力，兩者不可偏廢。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)土地市場(chǎng)的運(yùn)行過程和市場(chǎng)行為設(shè)置稅種，構(gòu)建以耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，土地增值稅為主要稅種的土地稅收體系。第一，土地取得階段，目前我國(guó)取得土地使用權(quán)的途徑有行政劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓、繼承和出租等。對(duì)于這五種取得土地使用權(quán)的方式應(yīng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于行政劃撥的土地，應(yīng)繳納城鎮(zhèn)土地使用稅。這既可以控制土地利用結(jié)構(gòu)，又可以控制土地使用規(guī)模。對(duì)于以出讓方式取得土地使用權(quán)應(yīng)分兩種情況對(duì)待，其一，以直接出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，不應(yīng)課稅。因?yàn)橥恋爻鲎屖菄?guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)按一定年限，依據(jù)法律規(guī)定及約定條件，讓渡給受讓者的一種民事法律行為。土地受讓者為取得土地使用權(quán)已交納了土地出讓金，如再對(duì)其課稅，將會(huì)影響其對(duì)土地的正常需求，從而導(dǎo)致土地價(jià)格上漲和供求的失衡，引起經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。但可以考慮改革目前的土地出讓金制度，開征土地使用權(quán)保有稅，使土地出讓金的部分以稅收形式收入國(guó)庫(kù)，避免這部分國(guó)有資產(chǎn)變?yōu)榈胤筋A(yù)算外資金；其二，先通過征用集體所有的土地，然后將其出讓時(shí)，應(yīng)繳納耕地占有稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。這是因?yàn)閲?guó)家征用集體土地時(shí)，對(duì)土地所有者實(shí)行的是行政性補(bǔ)償，而不是市場(chǎng)性補(bǔ)償，因此補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用很低。在這種情況下，政府以較低的成本，通過行使“征用權(quán)”，把大批農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)地而出讓，獲得大量經(jīng)濟(jì)利益，致使耕地面積銳減。為了控制政府“征用權(quán)”的濫用、維護(hù)耕地總量的平衡和農(nóng)村生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)秩序，必須對(duì)其課稅。[11]對(duì)于以轉(zhuǎn)讓方式取得土地使用權(quán)的，除買賣和互易而取得的，應(yīng)不課稅外，贈(zèng)與取得應(yīng)繳納贈(zèng)與稅。因?yàn)橘I賣和互易雙方均給予了對(duì)價(jià)，如果再行課稅，將會(huì)影響土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，引起土地市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)；而贈(zèng)與是指當(dāng)事人一方將自己的土地使用權(quán)無(wú)償贈(zèng)送另一方的民事法律行為。受贈(zèng)方取得土地使用權(quán)時(shí)，沒有給付地價(jià)。為了調(diào)整利益的公平分配，增加財(cái)政收入，征收贈(zèng)與稅是必要的。對(duì)于租賃方式取得土地使用權(quán)的，不應(yīng)課稅。因?yàn)槌凶馊藢儆袃斎〉谩Ｈ绻傩姓鞫?，?shì)必加重承租人負(fù)擔(dān)，造成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢。對(duì)于繼承方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)征收繼承稅。這既可縮小貧富懸殊，增加財(cái)政收入，又符合國(guó)際慣例。第二在土地持有階段，土地使用權(quán)持有者應(yīng)繳納城鎮(zhèn)土地使用稅和定期土地增值稅。這樣可以調(diào)節(jié)政府與土地實(shí)際使用者之間的收益分配，促使土地使用者有效合理利用土地。此外，為防止隨意批租、圈占、濫用土地現(xiàn)象，應(yīng)以獲得土地使用權(quán)而長(zhǎng)期閑置不按規(guī)定使用者為納稅人，開征土地閑置稅，以保障土地資源的充分利用。第三土地移轉(zhuǎn)階段，是土地價(jià)值得以充分實(shí)現(xiàn)的過程，也是設(shè)置土地稅種的主要領(lǐng)域。這一階段可設(shè)置土地增值稅、營(yíng)業(yè)稅、契稅、印花稅、所得稅等，但必須體現(xiàn)出稅收的公平和效率原則，實(shí)現(xiàn)土地利用的最大化。提高土地稅收收入，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。[12]

（三）合理劃分土地稅權(quán)，加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)

應(yīng)建立中央與地方兩級(jí)土地稅收立法體系，調(diào)整中央與地方土地稅收征管權(quán)限。在土地稅收征管權(quán)限的劃分上，必須遵循有利于中央貫徹其宏觀調(diào)控意圖的原則和有利于地方政府增加財(cái)政收入，加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的原則。在這兩大原則的指導(dǎo)下，凡承擔(dān)調(diào)控功能的土地稅，如城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地閑置稅、土地增值稅等土地稅收立法權(quán)、稅種開征與停征權(quán)、土地稅收減免權(quán)都劃歸中央，以此協(xié)調(diào)全國(guó)的土地利用，控制土地的投機(jī)，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，公平土地資源分配；必要時(shí)賦予地方政府調(diào)整部分土地稅率和規(guī)定地方減免項(xiàng)目的權(quán)限。凡受益性土地稅，如土地轉(zhuǎn)讓收益稅、契稅、印花稅等列入財(cái)產(chǎn)稅范疇，屬地方稅，由地方負(fù)責(zé)立法與征管，收入歸地方財(cái)政，以此增加地方財(cái)政收入。土地流轉(zhuǎn)中的共享稅，如企業(yè)所得稅及個(gè)人所得稅的所有權(quán)限都劃歸中央。這樣不僅有利于調(diào)動(dòng)地方政府挖掘土地稅源的積極性，而且有利于發(fā)揮地方土地稅收在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面的作用。

（四）堅(jiān)持從嚴(yán)治稅，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)前土地稅收征管工作中最突出的問題是“有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)”，既給偷逃稅者以可乘之機(jī)，也給國(guó)家稅收造成損失。因此，一方面，必須建立健全土地稅收征管制度，對(duì)土地稅收中的漏洞進(jìn)行填補(bǔ)；另一方面，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定征稅，對(duì)偷、騙、抗稅犯罪行為予以堅(jiān)決的打擊，杜絕隨意減免和變相減免行為的發(fā)生，以確保國(guó)家土地稅收規(guī)定的執(zhí)行。同時(shí)，在土地稅收征管中，要重視土地稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響和它的調(diào)控作用的發(fā)揮，處理好土地稅收任務(wù)與土地稅收調(diào)控的關(guān)系。當(dāng)土地稅收調(diào)控與土地稅收任務(wù)的完成發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，把貫徹政府調(diào)控意圖放在土地稅收工作的首位。土地稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，既有利于保持土地稅收總量的增長(zhǎng)，又有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。為此，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)和不斷完善土地稅收調(diào)控作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。[13]

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