空氣生態(tài)補償?shù)穆窂酵茝V研究

文|陳發(fā)明 杜清 潘敏 葉麗平 明琬俊

近年來，各地霧霾頻發(fā)，如何治理大氣污染成為各級政府亟待解決的問題。山東省在2014年2月26日頒布了《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），實施1年多以來，取得的效果非常顯著，給各地治理大氣污染問題提供了新思路。目前，國內(nèi)外學者對空氣生態(tài)補償?shù)难芯渴秩狈Α?/p>

空氣生態(tài)補償機制內(nèi)涵

在探討空氣生態(tài)補償之前，我們首先應明確生態(tài)補償?shù)母拍?。然而，目前國?nèi)外學者對于生態(tài)補償?shù)亩x沒有一個統(tǒng)一的標準，眾說紛紜。在國內(nèi)學者給出的定義中較具代表性的學者如武漢大學杜群教授，她認為生態(tài)補償是國家或社會主體之間約定對損害資源環(huán)境的行為向資源開發(fā)利用主體進行收費或向環(huán)境資源保護主體提供利益補償。

基于此，筆者認為，空氣生態(tài)補償機制可以定義如下：以改善和保護大氣環(huán)境質(zhì)量為目的，通過政府政策和市場等手段對大氣的相關利益主體的行為及其利益關系進行協(xié)調(diào)的一系列制度或者措施。它包括大氣環(huán)境的破壞者對其受害者的補償和改善大氣環(huán)境質(zhì)量的主體得到的相應補償。

空氣生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)

根據(jù)經(jīng)濟學的外部性理論，外部性分為外部正效應和外部負效應。另外，根據(jù)公共物品理論，公共物品具有非競爭性和非排他性，市場對于公共物品供給進行調(diào)節(jié)時常常出現(xiàn)“市場失靈”問題?？諝鈱τ谌祟悂碚f是必需品，具有公共物品的特性，但是大氣環(huán)境的破壞者沒有因為破壞環(huán)境而受到懲罰，而改善空氣質(zhì)量的主體也沒有得到補償，出現(xiàn)空氣環(huán)境領域的“外部性”問題。因此，需要政府的介入解決空氣的“外部性”問題。

大氣污染防治的最終成果體現(xiàn)在環(huán)境空氣質(zhì)量上，而建立空氣生態(tài)補償機制則可以將各地區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量改善或惡化的外部環(huán)境成本體現(xiàn)到其自身的經(jīng)濟社會發(fā)展成本中，能夠較好地解決大氣環(huán)境領域的“外部性”問題。

空氣生態(tài)補償現(xiàn)狀

國外較早就開始嘗試建立生態(tài)補償機制，目前公認的生態(tài)補償機制最早源于1976年德國實施的Engriffs regulung政策。到目前為止，國外在實踐中建立了較為完善的生態(tài)補償機制，形成了“政府直接補償、建立生態(tài)補償基金、征收生態(tài)補償稅”的生態(tài)補償模式。但是國外并未建立明確的空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制，而是將其并入整個的生態(tài)補償模式中。

而對于國內(nèi)來說，近些年來，我國陸續(xù)在流域、自然保護區(qū)、森林等方面建立并實施了生態(tài)補償制度。但是目前僅有山東省在2014年頒布了《暫行辦法》，開始嘗試建立空氣生態(tài)補償機制。因此，考慮到國內(nèi)外建立空氣生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀及結合我國的實際，筆者將重點分析山東省建立空氣生態(tài)補償?shù)木唧w辦法，借鑒其經(jīng)驗并發(fā)現(xiàn)其存在的問題，最后提出對策將其更好的推廣至全國。

可供借鑒方面據(jù)調(diào)查顯示，2014年初全國空氣質(zhì)量“十差”山東占了三個，且大范圍霧霾天氣籠罩山東。通過實施空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制，建立了獎懲機制，倒逼各市積極改善空氣質(zhì)量，各市空氣質(zhì)量普遍大幅度提高。其中，聊城市僅用一年多的時間，從保持13年的空氣質(zhì)量倒數(shù)第一，躍居到中等水平的空氣質(zhì)量。顯然，空氣質(zhì)量的改善幅度非常大。

從以上實施前后的效果對比，我們可以很清楚的看到，山東省空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制中有較多可供借鑒方面。

建立了資金獎懲機制。設立了專項“環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償資金”，并建立了資金獎懲機制，每季度根據(jù)考核結果下達補償資金額度，視考核結果而定有獎有罰，能借此倒逼各市積極改善空氣質(zhì)量。

考核計算公式較明確。山東省《暫行辦法》第8條規(guī)定了各市考核并計算補償資金的公式，在考核因子的設置上，把目前影響空氣質(zhì)量的四項因子全部納入，且指標考核權重設置符合山東省實際。盡管公式非常復雜，涉及到各種指標的變化計算和權重及各種系數(shù)等，但是公式操作性很強，計算方式非常清晰，能夠?qū)諝赓|(zhì)量改善或惡化情況進行明確量化的考核。

信息公開較好?？己瞬捎玫淖詣颖O(jiān)測數(shù)據(jù)每月通過市環(huán)保局官方網(wǎng)站發(fā)布，數(shù)據(jù)和計算方式公開透明，并且各市每季度上繳或市級下?lián)艿馁Y金額度公開透明。考核結果公開并進行排名，形成了各市相互進行競爭，能夠更好地促進各市積極提高空氣質(zhì)量。

這個月，沙莉的獎金比我高出了許多。雖然我有些不服，但也無可奈何，況且部門主管剛被調(diào)去分部任職，經(jīng)理正在物色業(yè)務部的新主管，從銷售業(yè)績來看，我與沙莉都在人選范圍之內(nèi)，我告誡自己一定不能因小失大，畢竟我的目標是主管這個位子。

結合實際設置調(diào)整系數(shù)，更加公平。根據(jù)自然條件對大氣污染物的稀釋擴散條件，將全省17個市分為兩類進行考核，即設置了稀釋擴散調(diào)整系數(shù)，在一定程度上消除了外在因素對生態(tài)補償考核帶來的影響，增加了公平性。

我國空氣生態(tài)補償機制存在的問題

盡管山東省建立的空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制有不少值得借鑒的方面，但是從我國目前的現(xiàn)狀及山東省的經(jīng)驗來分析，我國目前空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制仍存在不少問題，主要表現(xiàn)在：

考核內(nèi)容不全面。山東省空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制對各市的季度考核只單獨考核其空氣質(zhì)量改善情況，而缺少對其他相關重要工作的考核，如信息公開工作、宣傳教育工作等，單方面注重考核結果。從《暫行辦法》中我們可以看到，山東省只考核其空氣質(zhì)量改善情況。

獎懲措施單一。從《暫行辦法》中可知，對各市的考核結果的獎懲主要是生態(tài)補償資金的獎懲，而獲得的補償資金統(tǒng)籌用于行政區(qū)域內(nèi)改善大氣環(huán)境質(zhì)量的項目，這在一定程度上會倒逼各市積極提高空氣質(zhì)量，并且也有利于各市形成相互評比和競爭的形勢。但是，對于政府公務員個人來說，這一獎懲措施并沒有直接涉及到其年度績效考核。

沒有考慮生態(tài)存量，對某些地區(qū)不公平。根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095—2012)，環(huán)境空氣功能區(qū)分為兩類，即一類區(qū)和二類區(qū)。一類區(qū)生態(tài)存量大即一直空氣質(zhì)量好，其良好的空氣提高了全省或者全國的空氣質(zhì)量，并且也犧牲了一定的發(fā)展機會，但是在空氣生態(tài)補償中沒有對其進行補償或者予以側(cè)重。

生態(tài)補償資金巨大，來源單一，存在潛在危機。從《暫行辦法》中可以看出，生態(tài)補償資金實行省、市分級籌集，是地方財政。并且其支付方式是省市上下級財政資金轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付方式缺乏。而資金實行每季度計算清繳，從清算結果來看，生態(tài)補償資金巨大對地方財政來說是不小的壓力。橫向轉(zhuǎn)移支付方式的缺乏也限制了生態(tài)補償機制的進一步發(fā)展。

沒有考慮未來發(fā)展情況。目前空氣生態(tài)補償沒有考慮到，隨著未來的發(fā)展，政府治理空氣污染將促使環(huán)境空氣質(zhì)量不斷改善，而與此同時，空氣的生態(tài)補償功能也將逐漸削弱。跟此相對應的獎懲標準也應該降低，即資金補償系數(shù)應該逐漸遞減。從山東省《暫行辦法》可以看到，其資金補償系數(shù)是一個固定值，為20萬元/(微克/立方米)，所以說不盡合理。

空氣生態(tài)補償機制路徑推廣

考核方法和內(nèi)容上包括空氣質(zhì)量改善情況、信息公開工作和宣傳教育工作三方面的考核

空氣質(zhì)量改善情況考核。各省市結合本省的空氣污染具體情況，在相應的權重設置和資金補償系數(shù)等方面跟山東省有所區(qū)別，并且另外設置了生態(tài)存量系數(shù)和生態(tài)補償資金遞減系數(shù)。結合我國大多數(shù)省份空氣污染狀況，各省應對PM2.5、PM10、SO2、NO2這四類污染物季度平均濃度同比變化情況進行考核，P、M、S、N分別表示這四類污染物的季度平均濃度，I1、I2、I3、I4分別表示這四類污染物的考核權重，各省市結合本省具體情況確定。

考核計算公式：某一地區(qū)的考核得分K=【（Pt-1-Pt）×I1+（Mt-1-Mt）×I2+（St-1-St）×I3+（Nt-1-Nt）×I4】×C×T.（其中，t-1表示考核區(qū)縣上年同季度污染物平均濃度；B為生態(tài)補償資金系數(shù)，各省市結合本省空氣污染情況及財政狀況確定，參考值為25萬元/(微克/立方米)；B′生態(tài)補償資金遞減系數(shù)，當T＜2017年時，T=1，而2017年≤T≤2020年，T=0.8；C為生態(tài)存量系數(shù)，一類區(qū)為1.2，其他為1；T為稀釋擴散調(diào)整系數(shù)）因此，某地區(qū)補償資金額度=考核得分×生態(tài)補償資金系數(shù)×生態(tài)補償資金遞減系數(shù)=K×B×B′。

信息公開考核。為確?？諝赓|(zhì)量生態(tài)補償量化考核的全面性和可靠性，保證空氣生態(tài)補償工作的公平公開公正，故有必要將空氣質(zhì)量生態(tài)補償“信息公開工作”進行量化考核。信息公開量化考核總分I設置為3分，根據(jù)每項指標的權重計算出每項指標的具體子分數(shù)，在進行量化考核時相應的公開指標公開程度不合格或使用虛假的數(shù)據(jù)進行公開的則該項指標的子分數(shù)歸零，全部指標合格即滿分3分，加總合格指標子分數(shù)即為信息公開工作量化考核總分數(shù)。而這些具體的指標由各省市環(huán)保廳（局）根據(jù)環(huán)保工作績效考核的內(nèi)容并結合空氣生態(tài)補償來制定。

宣傳教育工作考核。為鞏固空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制實行的基礎，評價機制運行主體是否及時全面的開展宣傳教育活動成為空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制量化考核的一個不可忽視的部分。宣傳教育工作量化考核總分E設置為2分，根據(jù)每項指標的權重計算出每項指標的具體子分數(shù)，在進行量化考核時相應的宣傳教育指標不達標的，則該項指標的子分數(shù)歸零，全部指標合格即滿分2分，加總合格指標子分數(shù)即為宣傳教育工作量化考核總分數(shù)E。同樣，這些具體的指標由各省市環(huán)保廳（局）根據(jù)環(huán)保工作績效考核的內(nèi)容并結合空氣生態(tài)補償來制定。

最后，總體考核得分考核方法為將空氣質(zhì)量改善情況考核分數(shù)K、信息公開工作考核分數(shù)I、宣傳教育工作考核分數(shù)E加總，根據(jù)所得總分R對環(huán)保部門的工作績效進行考核評估，并采取相應的獎懲措施。

考核獎懲機制上包括生態(tài)補償資金獎懲機制和考核得分獎懲機制

生態(tài)補償資金獎懲機制是指根據(jù)上述相關計算公式計算出每一個地區(qū)的考核得分，并基于此計算出生態(tài)補償資金額度以進行獎懲。若某地區(qū)補償資金額度計算結果為負表示有關地區(qū)應向上級交納的資金，如果為正則表示各地區(qū)獲得的補償資金，補償資金統(tǒng)籌用于行政區(qū)域內(nèi)改善大氣環(huán)境質(zhì)量的項目。

而考核得分獎懲機制則包括“一票否決制”和“改善加分制”兩項?！耙黄狈駴Q制”是指在“空氣質(zhì)量改善情況考核”項中，如果某地區(qū)考核得分K為負數(shù)，則表明該地區(qū)治理大氣污染相關工作沒有做好。對此，不僅在生態(tài)補償資金上有上述中的懲罰措施，而且實行一票否決制。具體來看就是，K為負數(shù)的話，則對地區(qū)政府部門年終績效考核中關于大氣污染治理相關工作考核得分全部得分為零。

另外，“改善加分制”是指在上述具體考核方法中的總得分R（R=K+I+E），由一票否決制可知，否決完K為負數(shù)的地區(qū)之后，其他地區(qū)總得分一定是大于等于零的?？偟梅譃榇笥诘扔诹惚砻髟摰貐^(qū)做好了治理大氣污染的工作，因此制定了改善加分制這一獎勵措施。改善加分制具體是指將總得分R加入地區(qū)政府部門年終績效考核結果中去，以不超過相關大氣污染治理工作考核總分為上限，具體方法由省市環(huán)保廳（局）會同省市公務員人事主管部門制定，并報省市人民政府批準，國務院備案。

積極采取措施應對生態(tài)補償金潛在壓力

改進和調(diào)整現(xiàn)有的財政與金融措施。制定新的財政收入分配措施，將空氣生態(tài)補償資金列入本級地方財政預算，并作為一項重要內(nèi)容，統(tǒng)籌安排，逐年增長。另一方面，利用稅收政策促進可持續(xù)發(fā)展的實施。按照稅費改革總體部署，積極穩(wěn)妥地推進生態(tài)環(huán)境保護方面的稅費改革，逐步完善稅制，進一步增強稅收對節(jié)約資源和保護環(huán)境的宏觀調(diào)控功能。

擴大空氣生態(tài)補償?shù)闹黧w范圍

現(xiàn)行的空氣生態(tài)補償補償主體僅是省和各市政府，可將政府主體擴大至中央政府。例如，如果某省全省環(huán)境空氣質(zhì)量考核得分計算結果為負，則表示其空氣惡化，不僅該省各地區(qū)應向該省政府繳納一定的生態(tài)補償金罰款，而且還應按一定比例向中央財政上繳，作為中央政府對該省空氣污染惡化的一種懲罰，而這筆罰款將用于中央政府對空氣質(zhì)量改善的省份的一種獎勵。而另一方面，還應將企業(yè)和個人等微觀主體納入空氣生態(tài)補償?shù)闹黧w范圍。例如，各省市政府可將排污費的征收標準提高，并且擴大其征收范圍，而對于排放大戶的個人也需將其納入征收范圍。與此同時，企業(yè)和個人采用了節(jié)能環(huán)保技術間接有利于空氣質(zhì)量的提升，政府應對其進行補償。