存款保險(xiǎn)制度塵埃落定

文／孫武軍 薛蘇婭

201 5年3月31日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《存款保險(xiǎn)條例》，并宣布此《條例》將從5月1日起正式施行。自1993年國(guó)務(wù)院首次提出建立適合我國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，在中國(guó)醞釀了二十多年的存款保險(xiǎn)制度終于塵埃落定，標(biāo)志著我國(guó)金融改革進(jìn)入新階段，我國(guó)利率市場(chǎng)化進(jìn)程將進(jìn)一步加快。

一、存保制度建立的歷史必然。存款保險(xiǎn)制度，是指由符合規(guī)定的各類存款性金融機(jī)構(gòu)以其所吸納的存款額為基數(shù)，按一定比例向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)，形成存款保險(xiǎn)基金，當(dāng)投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善或面臨破產(chǎn)威脅時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)幫助或直接償付部分或全部存款，依法保護(hù)存款人權(quán)益，維護(hù)銀行信用，維持金融穩(wěn)定的一種金融保障制度。

美國(guó)是世界上首個(gè)設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家，截至目前，全世界已有113個(gè)國(guó)家或地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度。該制度在防范、預(yù)防和處置金融風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用，維護(hù)了金融體系的穩(wěn)定運(yùn)行。20世紀(jì)90年代以來，許多國(guó)家都降低或取消了存款準(zhǔn)備金，這正成為一種大趨勢(shì)，而我國(guó)央行征收了相對(duì)較高的存款準(zhǔn)備金率，此舉正是為了降低銀行道德風(fēng)險(xiǎn)，避免銀行信貸過度擴(kuò)張，限制存貸比，以此作為隱性的存款保險(xiǎn)措施。隱性的存款保險(xiǎn)制度增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致央行貨幣供應(yīng)量超出預(yù)定目標(biāo)，不利于資源優(yōu)化配置，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。當(dāng)顯性的存款保險(xiǎn)制度實(shí)施以后，高準(zhǔn)備金率與其職能相重疊，準(zhǔn)備金率或?qū)⑾抡{(diào)。2014年10月29日，國(guó)務(wù)院第67次常務(wù)會(huì)議正式通過《存款保險(xiǎn)條例》，存款保險(xiǎn)制度呼之欲出，這是改革的需要，歷史的必然。這為我國(guó)的利率市場(chǎng)化改革掃清了制度障礙。

二、存保制度的主要特征與職能。黨的十八屆三中全會(huì)提出建立存款保險(xiǎn)制度，并將其作為全面深化改革的重要一環(huán)，以加強(qiáng)金融監(jiān)管，完善金融市場(chǎng)退出機(jī)制。存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施為逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)展多層次資本市場(chǎng)、利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化以及人民幣資本項(xiàng)目可兌換提供了可能。

（一） 存保制度的主要特征。存款保險(xiǎn)制度所規(guī)定的投保機(jī)構(gòu)主要為在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，其他有規(guī)定的除外。存款保險(xiǎn)的保費(fèi)由投保機(jī)構(gòu)承擔(dān)。被保險(xiǎn)存款包括投保機(jī)構(gòu)吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機(jī)構(gòu)同業(yè)存款、投保機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員在本投保機(jī)構(gòu)的存款以及一些規(guī)定不予保險(xiǎn)的其他存款除外。

存款保險(xiǎn)制度所規(guī)定的最高償付限額為人民幣50萬(wàn)元，但此限額并不是固定不變的，會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、金融風(fēng)險(xiǎn)狀況、通貨膨脹、存款結(jié)構(gòu)變化、存款保險(xiǎn)基金積累水平等因素調(diào)整，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。最高償付限額針對(duì)的是同一存款人在同一銀行的所有存款賬戶的本金與利息之和，但最高償付限額的設(shè)定并不意味著超過此限額的資金完全不受保護(hù)，限額內(nèi)的存款可以獲得全額償付，超出限額的部分，依法由投保機(jī)構(gòu)資產(chǎn)清償。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度償付限額設(shè)定為人均GDP的12倍，而國(guó)際上一般設(shè)定為2倍到5倍。我國(guó)50萬(wàn)元的最高償付限額遠(yuǎn)高于國(guó)際一般水平，能夠覆蓋99.5%以上的存款人的所有存款。

（二） 存保制度的主要職能。增強(qiáng)銀行信用，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)大多數(shù)銀行都是國(guó)有銀行，政府信用的保障讓公眾認(rèn)為銀行是低風(fēng)險(xiǎn)的。其實(shí)并不然，由于銀行經(jīng)營(yíng)的特殊性，其大部分資金是以存款形式從個(gè)人或機(jī)構(gòu)吸收的，自有資金只有很少的一部分，高杠桿必然伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度的建立依法保障了存款人的利益，提升了消費(fèi)者對(duì)銀行的信心，維護(hù)了銀行的信用，降低了金融危機(jī)下公眾對(duì)銀行系統(tǒng)擠兌的可能性。在目前隱性擔(dān)保的情況下，如果銀行發(fā)生破產(chǎn)，雖然政府充當(dāng)最后貸款人的角色，存款人的存款能夠得到保障，但獲得償付的周期可能很長(zhǎng)，存款保險(xiǎn)制度實(shí)行按期提取的概念，使存款人能第一時(shí)間獲得償付。存款保險(xiǎn)制度的建立，加固了現(xiàn)已存在的金融安全網(wǎng)。

促進(jìn)銀行業(yè)適度競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)銀行業(yè)表面發(fā)展良好，但實(shí)質(zhì)上存在著很多弊端，國(guó)有銀行不良貸款率相當(dāng)高，效率低下，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力較差，資源配置不合理，再加上我國(guó)金融市場(chǎng)與金融監(jiān)管并不完善，我國(guó)銀行業(yè)潛藏著很大風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)即是對(duì)銀行業(yè)發(fā)展的一種強(qiáng)制性保護(hù)。隱性的存款保險(xiǎn)制度缺乏法律規(guī)范，當(dāng)整個(gè)銀行體系出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，政府總是傾向于先保護(hù)規(guī)模較大的銀行，因此公眾也更愿意把資金存入大銀行中。我國(guó)五大國(guó)有銀行的市場(chǎng)份額遙遙領(lǐng)先，形成了寡頭壟斷的局面。再加上大銀行存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)力更強(qiáng)，在吸收存款方面存在優(yōu)勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)更容易分散，隱性存款保險(xiǎn)機(jī)制不利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，不利于中小銀行的發(fā)展。公平競(jìng)爭(zhēng)的缺失損害了消費(fèi)者的權(quán)益，不利于消費(fèi)者獲得更優(yōu)質(zhì)更廉價(jià)的服務(wù)。存款保險(xiǎn)制度的建立，實(shí)際上規(guī)定了銀行出現(xiàn)問題該怎么辦，如何進(jìn)行破產(chǎn)清算。這將提升中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，提升其信用等級(jí)，讓大銀行與中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)趨同，使消費(fèi)者更加關(guān)注銀行所提供的服務(wù)，以此作為選擇的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)銀行業(yè)的適度競(jìng)爭(zhēng)。這有助于銀行業(yè)的資源優(yōu)化配置，促使銀行提高效率，降低不良貸款率，銀行業(yè)將加速分化，銀行業(yè)整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力將明顯提高。

減輕政府負(fù)擔(dān)。一方面由于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著償付存款的責(zé)任，因此它必定會(huì)對(duì)投保機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，關(guān)注其財(cái)務(wù)狀況，在必要的時(shí)候?qū)ζ涮岢鼋ㄗh或風(fēng)險(xiǎn)警示，這減輕了央行的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。另一方面，在隱性存款保險(xiǎn)制度下，由于存款人的存款是以國(guó)家和政府的信用為擔(dān)保的，銀行一旦破產(chǎn)，必然是政府買單，而建立存款保險(xiǎn)制度后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)償付責(zé)任，這減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，我國(guó)存款保險(xiǎn)條例將絕大部分銀行納入體系之中，且實(shí)施強(qiáng)制性繳費(fèi)，有效地分散了非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，可以保證存款保險(xiǎn)基金管理公司的償付能力。

三、存保制度仍有待完善。存款保險(xiǎn)制度雖然明確了保險(xiǎn)人、投保人和保險(xiǎn)標(biāo)的，但在費(fèi)率厘定以及制度管理上存在著不足，需要不斷完善，同時(shí)，其自身也存在著一些缺陷。

逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施有利于促進(jìn)銀行業(yè)適度競(jìng)爭(zhēng)，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，優(yōu)化資源配置，但也有可能引發(fā)逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于存款保險(xiǎn)制度保證了銀行破產(chǎn)后存款人的存款可以獲得償付，存款人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)下降，在利率市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)之后，銀行業(yè)的利率差異將會(huì)增大，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較為偏好的存款人會(huì)將存款利率高低作為選擇銀行的首選標(biāo)準(zhǔn)，而不考慮銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，有了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)作為保險(xiǎn)人，商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制也會(huì)弱化，銀行傾向于承擔(dān)更高的風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)方式更激進(jìn)的銀行會(huì)選擇提供更高的利率以吸收存款。

尚未實(shí)現(xiàn)費(fèi)率差異化。在存款保險(xiǎn)制度實(shí)行的初期，我國(guó)使用的是相當(dāng)?shù)偷慕y(tǒng)一費(fèi)率，低于絕大多數(shù)國(guó)家存款保險(xiǎn)制度的初期費(fèi)率以及現(xiàn)行費(fèi)率。在存款保險(xiǎn)制度逐步成熟的過程中，我國(guó)將逐步實(shí)施差別化費(fèi)率。實(shí)行基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率相結(jié)合的費(fèi)率制度，有利于構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，形成對(duì)銀行的約束，促使其穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，防止其為了短期利益設(shè)定過高的存款利率以吸引儲(chǔ)戶從而增加自身的風(fēng)險(xiǎn)。但差別化費(fèi)率的確定存在著不小的難度，評(píng)估銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較為困難，需要綜合考慮系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、金融機(jī)構(gòu)承受能力、銀行負(fù)債特征、存貸結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)處置需要等諸多因素。

救助作用不如預(yù)期。存款保險(xiǎn)作為保險(xiǎn)的一種，應(yīng)當(dāng)遵循大數(shù)定律，具有同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)的單位數(shù)量越多，所發(fā)生的實(shí)際損失就會(huì)越接近從無限單位數(shù)量得出的預(yù)期損失。根據(jù)大數(shù)定律，保險(xiǎn)人就可以比較精確地預(yù)測(cè)未來將發(fā)生的損失數(shù)額并制定保費(fèi)。我國(guó)銀行數(shù)量很多，但市場(chǎng)集中度較高，五大行占了半壁江山，并不符合大數(shù)定律的同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)要求，一旦大銀行出現(xiàn)問題，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)僅憑有限的保費(fèi)，可能并不足以對(duì)其實(shí)行有效的救援或者償付所有限額內(nèi)的存款。中小銀行風(fēng)險(xiǎn)增加。存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)在給中小銀行帶來公平競(jìng)爭(zhēng)的利好消息的同時(shí)，也會(huì)對(duì)其造成一定沖擊，中小銀行將面臨客戶和業(yè)務(wù)分流風(fēng)險(xiǎn)。