我國銀行結算賬戶管理實踐與制度改革初探

■ 王 欣

銀行賬戶是經濟活動資金往來的基礎，是銀行提供金融服務的載體，在我國市場經濟發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的金融服務作用。銀行賬戶管理作為支付體系監(jiān)管的重要組成部分，是中央銀行履行支付結算管理的重要職責之一。自20世紀90年代我國確立市場經濟體制以來，銀行賬戶管理體系得以建立健全，在我國市場經濟的發(fā)展進程中發(fā)揮了重要的作用。隨著社會經濟發(fā)展水平的提高和支付結算非現(xiàn)金化程度的加深，銀行賬戶的管理責任越來越重，任務越來越艱巨；同時,在經濟格局和市場環(huán)境不斷變化的今天，經濟社會也對銀行賬戶管理工作不斷提出新的要求。

而從另一角度看，我國法治建設進程的加快、金融業(yè)對經濟社會其他領域的滲透、銀行經營方式和央行職能的轉變等，都使得現(xiàn)行銀行賬戶制度的局限性逐漸暴露，難以適應社會經濟金融發(fā)展的需要。

因此，如何構建更加適應市場經濟發(fā)展需要的新型銀行賬戶管理體系，成為當前值得認真思索和深入探討的重要課題。

一、我國賬戶管理體系的發(fā)展歷程

我國的賬戶管理體系經歷了從無到有、不斷發(fā)展的過程。尤其是在確立市場經濟體制以來，賬戶管理體系在實踐中前進，從初步建立到逐步健全，不斷反思，不斷探索。

（一）改革開放初期的賬戶管理（1977年至1994年）

1977年，中國人民銀行制定印發(fā)了《銀行賬戶管理辦法》，這是中國人民銀行以部門規(guī)章的形式制定的第一個有關賬戶管理的規(guī)章制度。該辦法的實施標志著我國的銀行賬戶管理步入制度化軌道。在這一階段，賬戶體系較為單一，側重于流動資金的集中統(tǒng)一管理和財經紀律的監(jiān)督，適應了改革開放初期的資金管理需要。

（二）市場經濟體制建立時期的賬戶管理（1994年至2003年）

20世紀90年代初，企事業(yè)單位多頭開戶逃廢銀行債務，私設小金庫等一些擾亂經濟、金融秩序的問題開始出現(xiàn)并且日益嚴重。為了進一步加強銀行賬戶的管理，維護經濟金融秩序，中國人民銀行對1977年的《銀行賬戶管理辦法》進行修訂，并于1994年發(fā)布實施了新的《銀行賬戶管理辦法》，對原辦法中不適應社會經濟形勢發(fā)展的相關內容進行了重大調整。之后，又有一系列規(guī)范賬戶管理的政策相繼出臺，如糧棉油收購資金、預算單位賬戶等都有了專門的管理制度，規(guī)范細化了銀行賬戶管理工作的各項手續(xù)。2000年國務院以中華人民共和國國務院令的形式頒布了 《個人存款賬戶實名制規(guī)定》，旨在健全社會信用、保障社會經濟健康發(fā)展。通過上述措施，初步建立了具有中國特色的銀行賬戶管理制度框架。

（三）市場經濟體系完善時期的賬戶管理（2003年至今）

這一時期，我國基本形成了以落實銀行賬戶實名制為基礎、制度框架完整、管理模式規(guī)范的賬戶管理體系，賬戶管理工作取得了顯著的成效，在市場經濟的發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的金融服務作用。

1.制度框架逐步健全

中國人民銀行于2003年以中國人民銀行令的形式發(fā)布了《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》，該辦法更大程度地滿足了各類存款人的結算需求和資金管理需要。本著既有利于搞活市場經濟、促進商業(yè)銀行改革和業(yè)務創(chuàng)新，又有利于規(guī)范銀行結算賬戶管理的原則，人民銀行又陸續(xù)制定發(fā)布了一系列加強銀行結算賬戶管理的規(guī)章及規(guī)范性文件。逐步形成了以《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》為主體，《人民幣銀行結算賬戶管理辦法實施細則》、《人民幣銀行結算賬戶管理系統(tǒng)業(yè)務處理辦法》等規(guī)范性文件為重要組成部分，預算單位、軍隊、武警、國家安全機關等特殊單位銀行賬戶管理辦法為補充的制度框架，由行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件共同構建的層次清晰的制度框架。

2.管理模式不斷規(guī)范

目前，我國已形成了以人民銀行為監(jiān)管主體、行政管理為主要方式、非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管相結合的賬戶管理模式。

銀行賬戶開戶許可證核發(fā)是人民銀行的行政許可項目，人民銀行依法對核準類銀行結算賬戶的開立實施核準制，較為有效地控制了不規(guī)范開戶行為可能導致的金融風險。2005年，人民銀行建成運行人民幣銀行結算賬戶管理系統(tǒng)，為保障賬戶管理制度的有效落實提供了有效的技術手段，截至2014年底，賬戶管理系統(tǒng)存儲全國單位銀行結算賬戶3976.91萬戶，全國個人銀行結算賬戶64.73億戶，人民銀行通過賬戶管理系統(tǒng)對銀行結算賬戶的開立、使用等行為實施有效的非現(xiàn)場監(jiān)管?，F(xiàn)場檢查是人民銀行依法行政、加強賬戶管理工作的一個重要手段，通過現(xiàn)場檢查，人民銀行對非現(xiàn)場監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的重要問題進行深入調查，督促銀行機構嚴格遵守相關法律法規(guī)，切實保障相關制度的執(zhí)行，為維護經濟金融秩序穩(wěn)定夯實了基礎。

3.賬戶實名制初步落實

加強客戶身份識別、落實銀行賬戶實名制，對于促進社會經濟穩(wěn)健發(fā)展、健全社會誠信體系發(fā)揮了重要的保障作用。近年來，人民銀行不斷加強對銀行機構落實賬戶實名制的監(jiān)督管理，積極協(xié)商相關部門探索建立落實賬戶實名制的有效機制。自2000年國務院頒布《個人存款賬戶實名制規(guī)定》、2003年中國人民銀行發(fā)布 《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》提出賬戶實名制要求后，2006年，國家頒布《反洗錢法》，再次明確規(guī)定銀行機構應當按照規(guī)定建立客戶身份識別制度，不得為身份不明的客戶提供服務或者與其進行交易，不得為客戶開立匿名賬戶或者假名賬戶，以國家法律形式確立了銀行賬戶實名制。2007年，人民銀行和公安部建成運行聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)，為銀行機構切實落實銀行賬戶實名制提供便捷的技術手段，標志著我國在落實銀行賬戶實名制方面取得突破性進展。

二、現(xiàn)行賬戶管理體系與快速發(fā)展的市場經濟的不適應性

在經濟社會日新月異變化的大背景下，我國現(xiàn)行賬戶管理體系仍是在以2003年發(fā)布的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》為核心內容的基礎上發(fā)展而來的，其與快速發(fā)展的市場經濟的不適應性正逐步顯現(xiàn)出來。

（一）制度立法不高、規(guī)范性文件過多

當前人民幣銀行賬戶制度的立法形式制約了銀行賬戶管理。現(xiàn)行的銀行賬戶管理制度由一些分散的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件構成，制度之間缺乏統(tǒng)籌考慮。

現(xiàn)行賬戶管理制度中除《個人存款賬戶實名制規(guī)定》為行政法規(guī)、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》為部門規(guī)章外，其他均為人民銀行及相關管理部門制定的規(guī)范性文件，制度立法不高。各類制度時間跨度近二十年，每個制度的產生都有特定的歷史背景，制定的目的和遵循的原則不盡相同，賬戶管理的要求也存在差異，缺乏統(tǒng)籌考慮，沒有體現(xiàn)銀行賬戶管理的一致性和協(xié)調性，很大程度上影響了其執(zhí)行力和執(zhí)行效果。

隨著市場經濟的發(fā)展，賬戶的開立、使用和管理越來越表現(xiàn)為銀行與存款人之間的民事法律關系，以部門規(guī)章規(guī)范賬戶管理的不適應性逐漸凸現(xiàn)出來，既存在法律上的障礙，也越來越難以為銀行賬戶服務的創(chuàng)新提供有效的法律制度依據(jù)。

（二）管理方式以行政管理為主、管理理念未與國際接軌

當前，我國的國際地位和國際影響力穩(wěn)步提升，人民幣國際化進程正在不斷推進，相應的，我國的銀行賬戶管理也要適應國際化的需要，而目前我國現(xiàn)行的賬戶管理理念與發(fā)達國家的做法卻存在較大差異。

發(fā)達國家普遍利用市場機制實施監(jiān)管，管理重點放在客戶身份識別、加強開戶申報和監(jiān)控賬戶使用上，如美國、日本、澳大利亞以及英國、德國、法國等歐洲國家，賬戶開立環(huán)節(jié)以法律形式規(guī)定商業(yè)銀行有確認客戶身份的義務，中央銀行對銀行賬戶管理側重于對商業(yè)銀行的監(jiān)管，重點對賬戶的使用情況進行全面而動態(tài)的監(jiān)管，目的在于防止和打擊洗錢等各類違法犯罪活動。

我國銀行賬戶管理重點放在銀行結算賬戶開戶審批上，銀行結算賬戶開戶行政許可的設定，在規(guī)范存款人銀行結算賬戶開立，防范銀行審查不嚴、違規(guī)開戶等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國市場經濟的快速發(fā)展，這種以行政管理為主的管理體制與市場的不適應性亦逐漸顯現(xiàn)，如銀行機構在賬戶行政許可業(yè)務中的法律定位問題、現(xiàn)行賬戶管理審批流程與行政許可的要求存在差異使人民銀行面臨的制度和操作風險、賬戶開立時效性與滿足市場經濟需求的關系問題等。與開立賬戶的嚴格審批形成鮮明對比的是，我國對于已開立銀行結算賬戶的使用監(jiān)督和管理卻較為寬松，除了在各類賬戶的用途、現(xiàn)金使用、生效日制度、單位戶與個人戶之間的款項劃轉等方面進行了相應的制度規(guī)定外，缺乏其他有效的監(jiān)管手段對賬戶的使用情況實行監(jiān)管。這種管理方式，導致監(jiān)管部門難以全面、動態(tài)地對賬戶的使用情況進行有效監(jiān)管。

（三）銀行客戶身份識別工作有待提高、賬戶實名制的落實偏重于形式審查

銀行對落實實名制與履行客戶身份識別的本質與內涵認識不足，未能在實質上做到“了解你的客戶”，造成賬戶實名制審查流于形式?！度嗣駧陪y行結算賬戶管理辦法》對每一類銀行結算賬戶的開戶證明文件通過列舉的方式進行了詳盡的規(guī)定，如企業(yè)法人應出具營業(yè)執(zhí)照、事業(yè)法人應出具事業(yè)法人登記證等，在實踐中，銀行往往按照制度規(guī)定要求客戶提供相應的證明文件，對客戶提供的證明文件的真實性、完整性、合規(guī)性審查后即開戶，一般不再采取其他措施進一步了解存款人的真實情況。這種制度設計存在兩大弊端：一是賬戶制度無法窮舉所有情況下的開戶證明文件要求；二是導致實名制審查偏重于對形式要件的審查，而非實質審查，銀行機構缺乏積極探索落實賬戶實名制有效手段的主動性。

（四）賬戶種類劃分復雜、賬戶數(shù)量龐大

我國將銀行賬戶根據(jù)不同的分類標準進行分類。根據(jù)銀行賬戶幣種的不同，可以分為人民幣銀行賬戶和外幣銀行賬戶；根據(jù)銀行賬戶存款期限不同，可以分為活期賬戶與定期賬戶；根據(jù)銀行賬戶面向客戶的不同，可以分為個人銀行賬戶與單位銀行賬戶；根據(jù)銀行賬戶提供服務功能的不同，可以分為儲蓄（存款）賬戶、結算賬戶等。

復雜的賬戶種類劃分導致我國賬戶數(shù)量龐大，以單位銀行結算賬戶為例，同一單位存款人為滿足不同的需要而開立多個不同類型的銀行結算賬戶，截至2014年末，全國共有3976.91萬戶單位銀行結算賬戶，如此龐大的數(shù)量不僅增加了銀行機構的管理成本、人民銀行的監(jiān)管難度，同時也與市場經濟實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的要求產生矛盾。

三、立足中國國情，構建新型賬戶管理體系

市場經濟環(huán)境下，我們應根據(jù)市場經濟體制特征及發(fā)展的需要，立足中國國情，合理借鑒經濟發(fā)達國家的賬戶管理理念，構建市場經濟條件下新型的賬戶管理體系。

（一）加強制度建設，提高立法層次

銀行賬戶制度調整的既有銀行和存款人之間平等的契約關系，也有銀行之間的競爭關系；既有人民銀行與銀行之間的監(jiān)管和被監(jiān)管關系，也有銀行與其他行政管理部門之間的協(xié)助關系。目前，大多數(shù)國家，包括成熟經濟體和新興經濟體，都沒有單獨的銀行賬戶管理制度，而是由相關法規(guī)制度來構建一個完整的銀行賬戶管理制度體系。但以成熟經濟體的情況來看，其法律體系較健全，市場經濟的大環(huán)境亦較成熟穩(wěn)定，金融活動的參與者有相對較高的法制意識，社會各方面的管理機制（如征信管理、納稅管理、社會管理等）能夠相輔相成、環(huán)環(huán)相扣。從而能夠適應這種制度框架?？紤]到我國的國情較為復雜，社會、經濟、法律等各體系的發(fā)展尚未成熟，賬戶管理所涉及的復雜的關系難以由部門規(guī)章和與之相配套的規(guī)范性文件來調整。因此，有必要對現(xiàn)有的銀行賬戶管理制度和規(guī)范性文件進行梳理和整合，制定單一的、完整的、具有更高立法層次的法律規(guī)范，在更高的法律層面上明確各方的權利、義務和責任，確保銀行賬戶管理的目的和要求得到更好的貫徹落實。同時，人民銀行以部門規(guī)章、規(guī)范性文件等形式明確較為具體的、具有操作性的制度規(guī)范，構建完整的、多層級的銀行賬戶法律體系。

（二）改革管理方式，充分利用市場機制實施監(jiān)管

隨著經濟的發(fā)展，在日益成熟的市場環(huán)境下，存款人和銀行作為獨立經濟主體的地位日益顯現(xiàn)，未來的賬戶管理應回歸銀行賬戶的本質，銀行賬戶可以被認為是存款人與銀行簽訂的資金管理合同，在合法合規(guī)的前提下，存款人和商業(yè)銀行可以本著平等、自愿的原則從事銀行賬戶活動，通過契約方式明確權責。按照《中華人民共和國行政許可法》關于“市場競爭機制能夠有效調節(jié)”、“行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”事項可以不設行政許可的規(guī)定，對銀行賬戶采取行政許可方式進行管理的必要性已逐步下降。

應考慮改變以行政管理為主的賬戶管理方式，充分利用市場機制對賬戶業(yè)務實施監(jiān)管，取消銀行賬戶開戶許可證核發(fā)行政許可制度，采取備案制，由商業(yè)銀行根據(jù)法律規(guī)范自律管理賬戶開立行為，并依法向人民銀行辦理登記備案。人民銀行不再進行開戶行政許可，管理的重點在于通過加強對依法采集的賬戶信息進行監(jiān)測分析，對賬戶的開立、使用情況實施全面、動態(tài)、科學的監(jiān)管，集中力量履行負責協(xié)調、仲裁銀行賬戶開立和使用方面的爭議，使人民銀行成為完全的、真正意義上的賬戶業(yè)務監(jiān)督管理部門，充分履行市場經濟體制下行政機關的管理調控職能。

（三）強調賬戶實名制，改進客戶身份識別方式

通過相應的制度安排，引導銀行將實名制審查由形式要件審查轉變?yōu)閷嵸|審查，將對開戶證明文件的形式要求，調整為對落實銀行賬戶實名制的本質要求。改變現(xiàn)行在制度中羅列各類存款人開戶證明文件的做法，而是提出原則性要求及身份識別關鍵要素（如姓名、地址、身份識別號碼等），并在有關操作指引中對關鍵要素進行定義和解釋，避免產生歧義和誤解，著重強調商業(yè)銀行在客戶身份識別和盡職調查中的必盡事宜，以此作為實施監(jiān)管檢查的主要依據(jù)。進一步改進客戶身份識別的手段與方式，推動公安、法院、稅務、海關、工商、電信、郵政等有關部門實現(xiàn)信息共享，提高客戶身份識別的科技化水平，為落實賬戶實名制提供有效的技術支撐。

（四）改進制度設計，符合市場經濟發(fā)展需要

針對現(xiàn)行賬戶制度在實踐中表現(xiàn)出的與市場經濟的不適應性，應結合市場經濟發(fā)展對賬戶管理提出的新要求，改進制度設計，充分滿足市場經濟的發(fā)展需要。

1.簡化銀行賬戶分類

國際上，對銀行賬戶進行分類是普遍的做法，但大多國家，如美國、法國等，僅進行基礎分類，且各賬戶之間不區(qū)分主次關系，賦予銀行更多的創(chuàng)新賬戶產品的空間，而在我國，目前有些賬戶類型之間的界限在實際使用中已逐漸模糊，如單位基本存款賬戶，其主辦地位已逐漸弱化，甚至結算量被一般存款賬戶超越。因此，可考慮簡化對賬戶的復雜分類，不再細分各類賬戶用途，取消對賬戶主次關系的限定，對新型賬戶產品提出原則性要求，鼓勵銀行在區(qū)分結算與儲蓄、單位與個人的基本分類基礎上創(chuàng)新銀行賬戶產品。

2.減少對銀行賬戶的使用限制

我國的賬戶制度對單位及個人銀行結算賬戶的使用限制主要是基于反洗錢要求、納稅管理等風險控制的考慮，但存款人擁有對其賬戶資金的支配權，在合法使用的前提下，銀行應按存款人的指令進行操作。因此，應在賬戶制度中放開對賬戶使用的限制，反洗錢、稅務管理等各類風險控制應由相應的專業(yè)法律法規(guī)來進行規(guī)范。除國家法規(guī)制度有規(guī)定的外，存款人可以根據(jù)其資金管理需要自行確定銀行賬戶的用途，充分發(fā)揮銀行賬戶對市場經濟發(fā)展的基礎作用。

3.加強對賬戶活動情況的監(jiān)管

與賬戶開立、使用的適度放開相對應，人民銀行應進一步加強對銀行賬戶活動情況的監(jiān)督和管理，并在制度上明確違規(guī)應承擔的經濟責任、行政責任和法律責任,加重對違規(guī)行為的處罰，引導存款人和銀行機構自覺遵守市場規(guī)則、規(guī)范賬戶開立和使用行為，培養(yǎng)健康的市場環(huán)境。