軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

○李泳呈 龔 明 張海燕

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

○李泳呈 龔 明 張海燕

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出還處在傳統(tǒng)預(yù)算的規(guī)范和完善階段，預(yù)算法案尚不完備，預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏科學(xué)、規(guī)范、合理的方法指標(biāo)體系，預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)存在的問(wèn)題需要通過(guò)有效的方法加以解決。

預(yù)算經(jīng)費(fèi) 績(jī)效考評(píng) 問(wèn)題 對(duì)策

軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效考評(píng)方法，對(duì)照統(tǒng)一的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出的效率和效益進(jìn)行的考核衡量和綜合分析的活動(dòng)。從我軍預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)工作發(fā)展的現(xiàn)狀看，雖然已有初步基礎(chǔ)，但由于此項(xiàng)工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)新時(shí)期軍事變革與軍隊(duì)預(yù)算改革的客觀需要。

一、軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)存在的問(wèn)題

1、缺乏相應(yīng)的法律保障

我軍目前還處在傳統(tǒng)預(yù)算的規(guī)范和完善階段，預(yù)算法案尚不完備，預(yù)算執(zhí)行的隨意性還尚未杜絕，軍事資源配置和使用的外部控制和內(nèi)部控制系統(tǒng)尚不完善，對(duì)軍隊(duì)建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目要從立項(xiàng)決策、建設(shè)決策、效果檢驗(yàn)直到軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)實(shí)行全過(guò)程管控，尚未出臺(tái)有關(guān)績(jī)效考評(píng)工作的統(tǒng)一法律。

2、缺乏完整的考評(píng)內(nèi)容

由于我軍預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏科學(xué)、規(guī)范、合理的方法指標(biāo)體系和健全的組織工作體系，使得預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作內(nèi)容不完整。一是側(cè)重于合規(guī)性考評(píng)，忽視效益性考評(píng)。二是考評(píng)對(duì)象僅局限于軍事項(xiàng)目本身，而忽視項(xiàng)目?jī)?nèi)外因素的綜合分析。軍隊(duì)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作不僅涉及項(xiàng)目過(guò)程審核和投資與回報(bào)的考評(píng)，而且包括各種外界因素的考評(píng)，如國(guó)際環(huán)境和安全環(huán)境的影響，以及對(duì)軍隊(duì)建設(shè)當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響等，從而使軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)工作不能達(dá)到為軍委宏觀決策服務(wù)的目的。

3、缺乏規(guī)范的考評(píng)指標(biāo)

雖然我軍已經(jīng)初步確定了績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和應(yīng)用方法，但這些指標(biāo)主要側(cè)重于技術(shù)、工程及資金使用合規(guī)性的考評(píng)，而對(duì)資金使用效益性考評(píng)不足。同時(shí)，各部門(mén)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，并且缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完善的指標(biāo)體系，不能滿足從不同層面、不同部門(mén)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體考評(píng)的要求。從目前我軍的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，考評(píng)指標(biāo)要做到具體化、可衡量、可控制、可理解有相當(dāng)大的難度。例如，在衡量各部門(mén)的績(jī)效時(shí)，常以經(jīng)濟(jì)效益和軍事效益作為標(biāo)尺。在實(shí)際運(yùn)用中，經(jīng)濟(jì)效益這個(gè)標(biāo)尺常常缺乏相對(duì)精確合理的尺度和客觀全面的經(jīng)濟(jì)核算。

4、缺乏科學(xué)的考評(píng)方法

科學(xué)的考評(píng)方法是有效實(shí)施考評(píng)所必須的工具。從我軍預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的發(fā)展來(lái)看，首先，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，沒(méi)有充分利用現(xiàn)代化先進(jìn)的管理理論與方法，致使績(jī)效考評(píng)在實(shí)踐中有較大的盲目性。其次，雖然軍隊(duì)在探索過(guò)程中逐步形成了一套預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)辦法，但這些辦法存在指標(biāo)體系過(guò)于粗略、非量化指標(biāo)過(guò)多而可量化指標(biāo)過(guò)少的問(wèn)題；主觀考評(píng)因素舊體制積弊的承襲也使得考評(píng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)客觀、科學(xué)和公正。

二、軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)存在問(wèn)題的原因分析

1、績(jī)效觀念不強(qiáng)

軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出一直以規(guī)模而不是效益為基本目標(biāo)取向，其主要任務(wù)就是要最大限度地滿足各部門(mén)的資金需要，為軍隊(duì)建設(shè)籌集和投入更大規(guī)模的資金，以保證軍隊(duì)發(fā)展的速度，對(duì)軍隊(duì)支出的資金使用效率以及產(chǎn)出結(jié)果缺乏必要的監(jiān)督和考核觀念，這就導(dǎo)致重分配、輕管理的現(xiàn)象嚴(yán)重，軍隊(duì)資金的運(yùn)用存在權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明等弊端。在一些人的觀念中存在著誤區(qū)。一方面，對(duì)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)客體的認(rèn)識(shí)比較狹隘。認(rèn)為預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)的客體就是軍隊(duì)投資性支出或經(jīng)濟(jì)性支出的經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)的客體重點(diǎn)是所有軍隊(duì)部門(mén)、軍隊(duì)工程項(xiàng)目等認(rèn)識(shí)比較模糊。還有些人認(rèn)為預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)主要是對(duì)投資項(xiàng)目的資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行考評(píng)，而忽略了對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等部門(mén)資金使用績(jī)效的考評(píng)。另一方面，有人認(rèn)為在我軍還不具備開(kāi)展預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)的條件。

2、產(chǎn)出難于量化

軍隊(duì)的預(yù)算產(chǎn)出目標(biāo)與成果具有宏觀性和混合性，不利于預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)中的績(jī)效責(zé)任界定。與企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的單一目標(biāo)不同，軍隊(duì)活動(dòng)目標(biāo)具有多元化和彈性。其多元化表現(xiàn)為軍隊(duì)必須追求軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等不同性質(zhì)的目標(biāo)，這就決定了一個(gè)部門(mén)的產(chǎn)出可能涉及多個(gè)目標(biāo)種類。往往存在表述籠統(tǒng)、難以量化的硬性指標(biāo)。一般的，在績(jī)效考評(píng)中，越是具有直接成果的項(xiàng)目，越是容易確定績(jī)效指標(biāo)和進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，對(duì)于那些需要多個(gè)部門(mén)合作參與的目標(biāo)產(chǎn)出，預(yù)算績(jī)效考評(píng)時(shí)很難將責(zé)任與義務(wù)落實(shí)到某一個(gè)部門(mén)，因此也往往很難清楚判斷具體某一部門(mén)的績(jī)效如何；對(duì)于那些產(chǎn)出與成果都很難進(jìn)行觀察或計(jì)量的部門(mén)，則更加難于評(píng)價(jià)其績(jī)效。

3、技術(shù)基礎(chǔ)薄弱

績(jī)效考評(píng)所需信息量大，涉及部門(mén)多，信息來(lái)源渠道廣泛，需要多個(gè)部門(mén)協(xié)同進(jìn)行數(shù)據(jù)收集采集。目前，軍隊(duì)許

多部門(mén)信息技術(shù)還是較為落后，基本上沒(méi)有建立起有效地、覆蓋面廣的數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)許多單位也沒(méi)有足夠的財(cái)力來(lái)支持績(jī)效考評(píng)的推行。特別是有效地應(yīng)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，還存在相當(dāng)大的難度。由于缺乏數(shù)據(jù)共享體系，我軍財(cái)務(wù)系統(tǒng)要準(zhǔn)確把握軍事經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，準(zhǔn)確把握軍隊(duì)提供軍事產(chǎn)品、公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，難度極大。同時(shí)，實(shí)施預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)必須準(zhǔn)確衡量成本和產(chǎn)出，這需要一套合理的會(huì)計(jì)核算制度，軍隊(duì)會(huì)計(jì)核算方法與實(shí)施績(jī)效考評(píng)所必須的方法還有一定的差距。除此之外，我軍財(cái)務(wù)干部現(xiàn)有的知識(shí)結(jié)構(gòu)沒(méi)有足夠能力利用計(jì)量方法進(jìn)行定量管理，這些都制約著預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)在我軍的推廣。

4、利益沖突嚴(yán)重

預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)需要有軍隊(duì)各事業(yè)部門(mén)管理者來(lái)推動(dòng)，而可預(yù)見(jiàn)的利益沖突使一般管理者傾向于抵制績(jī)效考評(píng)或者采取不合作態(tài)度，因?yàn)檐婈?duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)的結(jié)果必然涉及到機(jī)構(gòu)調(diào)整、職位變動(dòng)、薪資變化和預(yù)算規(guī)模的增減等，這些都與部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)利益密切相關(guān)。即績(jī)效考評(píng)的實(shí)施將與部門(mén)管理者的既得利益相沖突。嚴(yán)格軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)將使軍隊(duì)管理者面臨被降職、被轉(zhuǎn)業(yè)、預(yù)算收支規(guī)模減小等懲罰和風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)有的激勵(lì)制度又沒(méi)有給積極推行預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)的管理者提供風(fēng)險(xiǎn)和成本的補(bǔ)償，績(jī)效考評(píng)只能使他們的處境變得更壞而不是更好。在這樣的情況下，理性的管理者將選擇對(duì)績(jī)效考評(píng)抵制而不是配合，就更使得績(jī)效考評(píng)在軍隊(duì)財(cái)務(wù)及事業(yè)部門(mén)中的推行舉步維艱。

三、推行預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)的正確思路與對(duì)策

1、明確績(jī)效考評(píng)主體

軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)工作覆蓋面廣，涉及所有參與軍費(fèi)支出預(yù)算編制和執(zhí)行的部門(mén)與單位，因此，依法明確各績(jī)效考評(píng)實(shí)施主體的責(zé)、權(quán)、利，建立健全職責(zé)明確、分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、管理有效的績(jī)效考評(píng)體系，采用統(tǒng)一組織、分級(jí)實(shí)施的管理方式是做好績(jī)效考評(píng)工作的關(guān)鍵。財(cái)務(wù)部門(mén)是軍費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)工作的主管部門(mén)，在績(jī)效考評(píng)工作中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃的主導(dǎo)作用；審計(jì)部門(mén)對(duì)本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）和下級(jí)單位預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，以及預(yù)算外資金的管理和使用情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；事業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)的績(jī)效考評(píng)工作，按照財(cái)務(wù)部門(mén)關(guān)于軍費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)工作的統(tǒng)一規(guī)定和要求，制定本部門(mén)的績(jī)效考評(píng)實(shí)施辦法，組織實(shí)施本部門(mén)所屬單位報(bào)送的績(jī)效報(bào)告，向財(cái)務(wù)部門(mén)匯總報(bào)送本部門(mén)的績(jī)效考評(píng)報(bào)告。

2、確立績(jī)效考評(píng)內(nèi)容

科學(xué)地對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行分類，合理界定支出考評(píng)范圍是正確確立考評(píng)內(nèi)容的前提；也是建立軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實(shí)施的基礎(chǔ)。考慮到軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)容十分繁雜、覆蓋面大、涉及的范圍相當(dāng)廣泛，采用按預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出功能分類來(lái)劃分單位和項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)范圍，并且根據(jù)考評(píng)工作的具體情況再進(jìn)一步細(xì)分若干小類支出的分類方法，將有利于開(kāi)展績(jī)效考評(píng)工作?？荚u(píng)內(nèi)容和范圍不僅包括對(duì)績(jī)效目標(biāo)、計(jì)劃項(xiàng)目資金的來(lái)源和支出的合理性、管理的規(guī)范性的考評(píng)，還應(yīng)對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目完成結(jié)果及持續(xù)影響力、對(duì)軍事資源分配合理性、有效性進(jìn)行考評(píng)。如：總部機(jī)關(guān)，主要以軍隊(duì)總預(yù)算計(jì)劃完成率和事業(yè)部門(mén)分項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行情況為考評(píng)內(nèi)容；軍區(qū)、軍兵種等單位，主要以預(yù)算項(xiàng)目的完成情況、大單位補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的分配情況、本級(jí)直接支出預(yù)算經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支與控制情況為考評(píng)內(nèi)容；軍以下部隊(duì)，主要以預(yù)算經(jīng)費(fèi)的收支及平衡情況，事業(yè)任務(wù)的保障與完成情況為考評(píng)內(nèi)容。

3、選擇績(jī)效考評(píng)方法

考評(píng)方法是開(kāi)展軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)工作的重要手段，方法選擇正確與否，直接影響考評(píng)結(jié)果。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行了各種探索，再加上經(jīng)濟(jì)理論界的研究，目前，形成了成本—效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法、方案比較法、歷史動(dòng)態(tài)比較法等幾種方法。我軍在推行預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)時(shí)應(yīng)采用以成本—效益分析法為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析、評(píng)估、預(yù)測(cè)等各種方法。在預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)的具體操作中，應(yīng)注意根據(jù)不同項(xiàng)目、不同部門(mén)的實(shí)際，合理選用考評(píng)方法，做到五個(gè)結(jié)合：定性分析評(píng)價(jià)與定量分析評(píng)價(jià)相結(jié)合；事前評(píng)估分析與事后分析評(píng)價(jià)相結(jié)合；自我評(píng)價(jià)與專業(yè)部門(mén)評(píng)價(jià)相結(jié)合；經(jīng)常性評(píng)價(jià)與定期評(píng)價(jià)相結(jié)合；綜合性評(píng)價(jià)與專項(xiàng)評(píng)價(jià)相結(jié)合。其中在使用定量分析方法時(shí)，必須注意定量分析方法的針對(duì)性和適用性。

4、建立績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)

軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)是指以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的原理進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析而得出的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)能夠衡量和評(píng)價(jià)軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出的績(jī)效水平?？荚u(píng)標(biāo)準(zhǔn)的確定必須能夠?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行單位提供明確清晰的指導(dǎo)，使他們能夠從績(jī)效評(píng)價(jià)中獲取所需要的各種信息，清楚地知道上級(jí)部門(mén)期望他們達(dá)到什么樣的目標(biāo)，通過(guò)什么樣的努力才能達(dá)到這些目標(biāo)和要求，依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量這些目標(biāo)以及所分解的指標(biāo)；必須結(jié)合我軍具體實(shí)踐，為預(yù)算執(zhí)行部門(mén)所能達(dá)到和接受，使績(jī)效考評(píng)更加實(shí)際；必須具有可行性，能夠衡量比較，不能太抽象而無(wú)法操作。財(cái)務(wù)部門(mén)要同上級(jí)部門(mén)、有關(guān)事業(yè)部門(mén)、下級(jí)部門(mén)以及相關(guān)方面的專家共同來(lái)商討，取得一致認(rèn)同后才能制定出來(lái)，保證指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性、客觀性。

[1]郭祥雷：美軍績(jī)效后勤的改革思考與發(fā)展現(xiàn)狀[J].外國(guó)軍事后勤，2008（5）.

[2]孫黃田：統(tǒng)籌財(cái)務(wù)科學(xué)管理，為軍隊(duì)建設(shè)改革提供有力保障[J].后勤，2010（1）.

（責(zé)任編輯：李瑩菲）