我國公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

○李曉蕾

（民族文化宮 北京 100031）

我國公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

○李曉蕾

（民族文化宮 北京 100031）

我國公益性文化事業(yè)單位主要由國家興辦，其占有的資源主要來源于國家財(cái)政的投入和部分社會捐贈。隨著國家財(cái)政支持力度的不斷加大，資金投入能否帶來公益性文化事業(yè)單位的真正騰飛，能否確保其真正為社會公眾提供高質(zhì)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。切實(shí)提高公益性文化事業(yè)單位對財(cái)政資金的使用效益，促進(jìn)其健康可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)預(yù)算績效管理就顯得尤為重要。本文在分析我國公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的必要性和基本思路基礎(chǔ)上，探討了當(dāng)前我國公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀和存在問題，并針對性的提出了推進(jìn)我國公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策建議。

公益性文化事業(yè)單位 預(yù)算管理 績效

預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。預(yù)算績效管理涵蓋了預(yù)算編制管理、預(yù)算執(zhí)行管理、績效評價(jià)管理、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理四個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣缺一不可。

一、預(yù)算績效管理的政策支持

黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理，為切實(shí)推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，強(qiáng)化預(yù)算支出的責(zé)任和效率，提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部先后出臺了一系列預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)定。截至2014年底，現(xiàn)行文件主要包括《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（2011）、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（2011），《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》（2012）、《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（2013）等，這些文件明確了預(yù)算績效管理的指導(dǎo)思想和基本原則、主要內(nèi)容和重點(diǎn)工作等重要事項(xiàng)，為績效評價(jià)工作的開展提供指引并構(gòu)建了績效評價(jià)共性指標(biāo)體系，對我們推進(jìn)公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理具有極其重要的指導(dǎo)作用和參考意義。

二、公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的必要性和基本思路

1、公益性文化事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算績效管理的必要性

公益性文化事業(yè)單位主要由國家興辦，其占有的資源主要來源于國家財(cái)政的投入和部分社會捐贈。近年來，為促進(jìn)公益性文化事業(yè)的蓬勃發(fā)展，提高公共文化服務(wù)的能力和水平，國家財(cái)政加大了對公益性文化事業(yè)單位的資金投入。但是財(cái)政資金的投入是否真正應(yīng)用于公益性文化事業(yè)的發(fā)展，是否真正取得了預(yù)期的效益和效果，能否從真正意義上提高公益性文化事業(yè)單位履行職能任務(wù)的能力，不能僅憑主觀臆斷，必須要有一套科學(xué)的管理方法來加以規(guī)范。

2012年，財(cái)政部在《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》中明確指出，“加強(qiáng)預(yù)算績效管理的根本目的是改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量”。黨的十八屆三中全會提出，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機(jī)制”。2014年8月31日第十二屆全國人大常委會第十次會議通過《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新預(yù)算法），新預(yù)算法確定了“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，并明確要求“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制”。

因此，對公益性文化事業(yè)單位來說，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作既是履行自身公益性文化職能的重要措施，也是貫徹執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)法規(guī)政策的必然要求。

2、公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理基本思路

公益性文化事業(yè)單位設(shè)立的目的是為社會公眾提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。發(fā)展公益性文化事業(yè)是社會主義制度下保障人民基本文化權(quán)益的基本途徑，是實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展成果由人民共建共享的制度保障。公益性文化事業(yè)單位的職能定位決定了其不應(yīng)以營利為目的，在謀求發(fā)展的過程中決不能將經(jīng)濟(jì)效益放置于首位。因此在對其進(jìn)行預(yù)算績效管理時(shí)，應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)更多投射于其提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度，在綜合考查其所創(chuàng)造的效益時(shí)，應(yīng)更多側(cè)重于對其實(shí)現(xiàn)的社會效益、社會公眾或服務(wù)對象滿意度進(jìn)行考察。

并且，公益性文化事業(yè)單位由于自身局限性，在推進(jìn)預(yù)算績效管理時(shí)不可能做到一蹴而就，因此應(yīng)當(dāng)采取由點(diǎn)

及面、循序漸進(jìn)的方式分步驟分階段的實(shí)施，首先將財(cái)政項(xiàng)目支出全面納入績效評價(jià)管理，當(dāng)條件成熟時(shí)，進(jìn)一步將單位整體支出納入績效評價(jià)管理。

三、當(dāng)前公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及問題

由于我國預(yù)算績效管理推行相對較晚，雖然財(cái)政部也出臺了一系列政策和指導(dǎo)性文件，但對于事業(yè)單位特別是公益性文化事業(yè)單位來說，預(yù)算績效管理還處于一個(gè)相對模糊的初始探索階段。存在的問題主要體現(xiàn)在以下方面。

1、公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理意識相對淡薄

一些單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理重視程度不夠，導(dǎo)致在預(yù)算管理過程中，只關(guān)注資金申請而對資金的實(shí)際使用、管理隨意性較強(qiáng)，認(rèn)為只要錢到位、錢花光就是完成工作，就是達(dá)到了預(yù)期效果；抑或雖然認(rèn)識到了預(yù)算績效管理的重要性，但對其理解卻存在一定的偏差，將預(yù)算績效管理簡單理解為就是績效評價(jià)，認(rèn)為只要做了績效評價(jià)就是完成了預(yù)算績效管理，以偏概全導(dǎo)致預(yù)算績效管理難以起到其應(yīng)有的效果。

2、公益性文化事業(yè)單位缺乏復(fù)合型預(yù)算績效管理人員

一方面公益性文化事業(yè)單位諸如博物館、圖書館等各類單位對于專業(yè)性要求較強(qiáng)，另一方面預(yù)算績效管理涉及的知識層面較為廣泛，這種情況下往往出現(xiàn)熟知文化業(yè)務(wù)的人員不了解預(yù)算績效管理，而相對了解預(yù)算績效管理的財(cái)務(wù)人員又對文化業(yè)務(wù)了解不多。此外，由于預(yù)算績效管理的開展之前主要是將部分部門、單位作為試點(diǎn)，因此即使是財(cái)務(wù)人員，很多也對預(yù)算績效管理一知半解。

3、公益性文化事業(yè)單位存在預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)缺失或有失嚴(yán)謹(jǐn)現(xiàn)象

由于預(yù)算績效管理尚未全面展開，事業(yè)單位特別是公益性文化事業(yè)單位在預(yù)算績效管理方面，普遍存在環(huán)節(jié)缺失或有失嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象，主要表現(xiàn)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，設(shè)置績效指標(biāo)時(shí)敷衍了事，缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目甲C或干脆規(guī)避績效考評；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，實(shí)際執(zhí)行偏離預(yù)算績效目標(biāo)，只要不突破開支范圍就隨意花銷，完全不考慮是否真正有助于績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；在預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，應(yīng)付了事或者大肆吹噓，不以事實(shí)為依據(jù)，使績效評價(jià)工作喪失其客觀公正性；績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，評完了事等等。

四、推進(jìn)公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策措施

針對當(dāng)前公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀和存在的問題，建議從以下方面采取措施，以推進(jìn)其預(yù)算績效管理。

1、全面樹立預(yù)算績效管理理念

領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是做好預(yù)算績效管理工作必不可少的條件。要在公益性文化事業(yè)單位全面樹立預(yù)算績效管理理念，一是要加大對單位領(lǐng)導(dǎo)的宣傳力度，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理工作對于促進(jìn)公益性文化事業(yè)發(fā)展的重要性；二是要明確預(yù)算支出責(zé)任，硬化支出預(yù)算約束，強(qiáng)化預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，加大預(yù)算績效考評的獎(jiǎng)懲實(shí)施力度；三是要在單位內(nèi)部大力培育績效文化理念，為推進(jìn)預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的環(huán)境，使績效管理理念深入人心，從而變被動(dòng)參與、消極應(yīng)對為主動(dòng)參與、積極配合。

2、培養(yǎng)復(fù)合型預(yù)算績效管理人才

公益性文化事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)就自身事業(yè)開展特性，加快對復(fù)合型預(yù)算績效管理人才的培養(yǎng)。一方面要加大對財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)力度，要有針對性地培養(yǎng)出既熟悉文化業(yè)務(wù)工作又具備豐富的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，能夠熟練掌握預(yù)算績效管理工作方式方法的專門人才；另一方面，要對項(xiàng)目管理人員進(jìn)行預(yù)算績效管理方面的專門培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的績效管理意識，預(yù)算績效管理關(guān)口前移，才能從源頭上確保項(xiàng)目設(shè)計(jì)合乎本單位事業(yè)發(fā)展方向，符合公益性文化職能定位，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益。

3、抓好“一保四”環(huán)節(jié)，切實(shí)提高預(yù)算績效管理工作水平

（1）制度先行是提高預(yù)算績效管理工作的重要保障。公益性文化事業(yè)單位在參照財(cái)政部發(fā)布的預(yù)算績效管理相關(guān)文件執(zhí)行時(shí)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位自身職能定位，研究制定切合公益性文化事業(yè)發(fā)展的預(yù)算績效管理相關(guān)制度規(guī)定，同時(shí)設(shè)計(jì)符合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃的績效評價(jià)指標(biāo)體系，此外還可以引入第三方進(jìn)行科學(xué)評估，確保指標(biāo)體系的科學(xué)性、客觀性、有效性、實(shí)用性和可衡量性，同時(shí)要兼顧成本效益原則。

（2）預(yù)算編制環(huán)節(jié)要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)?？茖W(xué)編制預(yù)算，嚴(yán)把預(yù)算質(zhì)量是確保公益性文化事業(yè)單位各項(xiàng)事業(yè)順利開展，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行的重要支撐和保障。因此，公益性文化事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循預(yù)算編制要求，同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：第一，預(yù)算特別是財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算編制，應(yīng)當(dāng)與本單位的公益性文化職能相匹配，應(yīng)當(dāng)與本單位的發(fā)展戰(zhàn)略相一致，應(yīng)當(dāng)有助于本單位總體目標(biāo)、階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第二，項(xiàng)目支出績效目標(biāo)必須具體明確，項(xiàng)目績效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)以定量指標(biāo)為主定性指標(biāo)為輔，應(yīng)當(dāng)充分考慮項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行設(shè)計(jì)，既不能過高也不能過低；第三，全面預(yù)算嚴(yán)格來說應(yīng)當(dāng)是“全民參與型”，絕非是個(gè)別人、個(gè)別部門負(fù)責(zé)了事，應(yīng)當(dāng)涵蓋本單位事業(yè)發(fā)展的方方面面，既包括業(yè)務(wù)開展也包括后勤保障，從某種意義上說，它是將每名員工的具體工作行為予以量化，從而最終形成本單位的全面預(yù)算；第四，績效管理強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出和結(jié)果，因此對于公益性文化事業(yè)單位來說，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)最終提供的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)最優(yōu)化作為資金投入和資源配置重點(diǎn)方向，體現(xiàn)在預(yù)算編制上即確保資金優(yōu)先且重點(diǎn)保障最優(yōu)公益性

項(xiàng)目。

（3）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)要強(qiáng)化過程管理。預(yù)算執(zhí)行工作作為預(yù)算績效管理的中心環(huán)節(jié)，是預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。要確保公益性文化事業(yè)單位的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益，一方面要求單位自身嚴(yán)格按照批復(fù)預(yù)算設(shè)定的既定目標(biāo)和規(guī)定用途使用資金，在發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏離預(yù)算時(shí)及時(shí)調(diào)整、整改，因不可抗力等特殊原因確需調(diào)整時(shí)要嚴(yán)格履行財(cái)政規(guī)定的上報(bào)審批程序，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自變更；另一方面，有必要實(shí)施事中審計(jì)，既包括內(nèi)部審計(jì)也包括外部審計(jì)，與其等到既定結(jié)果已出再行整改，不如及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題邊審邊改，更加有助于績效目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

（4）績效評價(jià)環(huán)節(jié)要確?？陀^公正實(shí)事求是。需要明確的是，不管是單位自評還是外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)，績效評價(jià)主體都是由“人”這一客觀存在組成的，只要有人為因素存在，績效評價(jià)結(jié)果就不可能做到絕對準(zhǔn)確無誤。要盡可能確?？冃гu價(jià)結(jié)果客觀公正實(shí)事求是，一方面要回歸到績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)，即首先在預(yù)算編制階段就要確保績效指標(biāo)科學(xué)合理可考、定量為主定性為輔；另一方面不管是實(shí)施單位自評、主管部門或者財(cái)政部門評價(jià)還是引入第三方評價(jià)都需要確保實(shí)施評價(jià)的人員必須要德才兼?zhèn)洌纫休^高的道德修養(yǎng)又要有極強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)，能熟練掌握各種績效評價(jià)方法和評價(jià)工具有效實(shí)施績效評價(jià)。

（5）績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理環(huán)節(jié)要落到實(shí)處。如果僅只是評價(jià)而沒有結(jié)果反饋和應(yīng)用，那么績效評價(jià)最終只會淪為為評價(jià)而評價(jià)，完全背離我們在公益性文化事業(yè)單位推行預(yù)算績效管理的初衷。要將績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理落到實(shí)處，有必要研究制定具體的實(shí)施方案，確保有反饋有整改有激勵(lì)措施亦有懲罰措施。

五、結(jié)語

對于公益性文化事業(yè)單位，預(yù)算績效管理尚處于探索前進(jìn)中，既不能急于求成也不能停滯不前，唯有通過不斷地實(shí)踐并加以改進(jìn)，才能逐步實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理，促進(jìn)公益性文化事業(yè)單位健康可持續(xù)發(fā)展，從而為社會公眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。

[1]林暉：全面推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理的難點(diǎn)及建議[J].海峽科學(xué)，2012（12）.

[2]王曉：預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位的運(yùn)用初探[J].財(cái)政稅務(wù)，2012（8）.

[3]王金秀、白雪：我國預(yù)算績效管理的問題及其破解之道——兼論當(dāng)前全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的路徑選擇[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2012（1）.

（責(zé)任編輯：諶盼）