大數(shù)據(jù)助推政府治理變革研究

林艷艷

（中共內(nèi)蒙古赤峰市委黨校，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)。當(dāng)今大數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到各個行業(yè)和領(lǐng)域，同樣也滲透到政府部門。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的通知。在《綱要》中提到，2018年底前，要建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，率先在信用、交通、醫(yī)療等重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會開放。將加快政府?dāng)?shù)據(jù)共享，推動資源整合，提升治理能力?？梢姡髷?shù)據(jù)在推動政府治理變革中已明確了方向和目標(biāo)，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要途徑和標(biāo)志。

1 大數(shù)據(jù)對政府治理的影響

美國著名統(tǒng)計(jì)學(xué)家、管理學(xué)家愛德華·戴明曾講過：“我們相信上帝，除了上帝任何人都必須用數(shù)據(jù)來說話。”國外大數(shù)據(jù)早就如火如荼地開展，近兩年我國很多地方政府提前順應(yīng)大數(shù)據(jù)趨勢，建立了新的政府職能機(jī)關(guān)——大數(shù)據(jù)管理局，主要負(fù)責(zé)研究擬訂并組織實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施，組織和推動大數(shù)據(jù)研究和應(yīng)用工作等。比如貴陽市推進(jìn)“十大工程”，力爭把貴陽建設(shè)成為以大數(shù)據(jù)內(nèi)容中心、服務(wù)中心、金融中心為內(nèi)涵的“中國數(shù)谷”；廣東率先啟動大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略推動政府轉(zhuǎn)型；上海推進(jìn)大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展三年行動計(jì)劃；山東成立農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略聯(lián)盟，提高農(nóng)業(yè)競爭力；浙江省高速治堵將用大數(shù)據(jù)等?？梢哉f，大數(shù)據(jù)正對人類的思維方式、生產(chǎn)活動及政府治理產(chǎn)生重要影響。

1.1 促使政府信息公開化和透明化

信息公開透明對于政府治理現(xiàn)代化至關(guān)重要，信息不對稱會使權(quán)力失去監(jiān)督，滋生不良作為，甚至是腐敗行為。大數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)是推進(jìn)了政府信息的進(jìn)一步公開和透明。一方面，以前難于公開的信息和數(shù)據(jù)可以通過互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)聚合來公開；另一方面，大數(shù)據(jù)時代下公民參與、監(jiān)督政務(wù)的途徑和機(jī)會越來越多樣化。目前越來越多的社會組織開展民意調(diào)查，政府也同樣利用互聯(lián)網(wǎng)在線與民交流，雙方共同作用必將使政府治理是一個更加公開透明、信息共享、良性互動的治理。

1.2 有助于提高政府預(yù)測能力和決策能力

從政府治理的角度講，大數(shù)據(jù)可以將原本分散在不同個體、不同部門、不同行業(yè)的數(shù)據(jù)作為整體，通過加工、分析、融合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和利用。這大大提高了數(shù)據(jù)的相關(guān)性、有效性和真實(shí)性，這可以在很大程度上提高政府的預(yù)測能力，增強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)事件能力和應(yīng)急響應(yīng)能力，提高決策的科學(xué)性和有效性。

1.3 有助于提升政府公共治理能力和服務(wù)水平

截至2014年，中國共有664個城市，2852個行政縣，40446個行政鄉(xiāng)。目前中國中央和省級政務(wù)部門主要業(yè)務(wù)電子政務(wù)覆蓋率已經(jīng)達(dá)到70%。大數(shù)據(jù)使得政府部門之間、政府與市場之間協(xié)同工作，大大節(jié)約時間，減少行政成本，提高行政效率。比如大數(shù)據(jù)政府的信息是共享互通的，這樣使得民眾在跨部門、跨地區(qū)辦事時銜接方便，省去不必要的蓋章證明、書面證明等。大數(shù)據(jù)還能夠提高政府服務(wù)的精準(zhǔn)度和及時性，在需要查詢、篩選信息時，大數(shù)據(jù)能夠快速提供資料，提供真實(shí)有效的信息。這將推動政府管理理念和社會治理模式創(chuàng)新，從而在在很大程度上提高政府治理水平及公信力。

2 大數(shù)據(jù)時代下政府治理中存在的問題

2.1 重視不夠、利用不足

2014年“大數(shù)據(jù)”一詞第一次出現(xiàn)在《政府工作報(bào)告中》，李克強(qiáng)總理也頻繁提及大數(shù)據(jù)，高度重視大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用，多次作出重要批示指示，明確指出大數(shù)據(jù)發(fā)展空間無限，要求圍繞簡政放權(quán)、政務(wù)公開、商事登記制度改革等加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展及應(yīng)用，并促進(jìn)大數(shù)據(jù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)共同融合發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整新局面?？梢?，借助大數(shù)據(jù)推動政府治理變革，提升政府治理能力，是本屆政府關(guān)心的重大問題。但目前有些政府部門對大數(shù)據(jù)認(rèn)識不夠，收集數(shù)據(jù)意識不強(qiáng)，對數(shù)據(jù)敏感度差，專業(yè)性人力資源與人才隊(duì)伍的緊缺，導(dǎo)致數(shù)據(jù)利用率不高，政務(wù)活動中大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用不大。究其原因是由于政府部門缺乏開發(fā)這些數(shù)據(jù)資源力和激勵。

2.2 法律法規(guī)滯后

大數(shù)據(jù)充分發(fā)揮作用的前提是信息公開與共享，這就涉及到數(shù)據(jù)安全問題，海量數(shù)據(jù)會成為黑客攻擊的對象，存在病毒和泄漏風(fēng)險(xiǎn)。另外，大數(shù)據(jù)匯總在一起不可避免地加大了個人隱私泄漏風(fēng)險(xiǎn)，有些數(shù)據(jù)會被濫用，對個體造成不良影響。正如最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長孫佑海所講：“大數(shù)據(jù)挖掘分析得越精準(zhǔn)、應(yīng)用領(lǐng)域越廣闊，個人隱私和數(shù)據(jù)安全保護(hù)就會變得越緊迫。”目前在政府治理中大數(shù)據(jù)技術(shù)仍處于初級階段，大數(shù)據(jù)方面的法律法規(guī)還不健全，對大數(shù)據(jù)的管理還不夠完善。

2.3 數(shù)據(jù)共享不足

信息共享是大數(shù)據(jù)政府發(fā)展的前提，但是由于信息的零散性及保密性等特征，有些數(shù)據(jù)開放程度不夠，信息共享不足。相對來講，政府部門掌握著與民相關(guān)的大部分?jǐn)?shù)據(jù)，如稅務(wù)數(shù)據(jù)、交通的數(shù)據(jù)、能源的數(shù)據(jù)、養(yǎng)老的數(shù)據(jù)、社保的數(shù)據(jù)、環(huán)境的數(shù)據(jù)等。而這些數(shù)據(jù)部門壁壘問題嚴(yán)重，數(shù)據(jù)重復(fù)建設(shè)多，整體上存在著碎片化、部門化和管控導(dǎo)向的局限，這就使得數(shù)據(jù)處于割裂狀態(tài)，數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性、完整性和有效性大打折扣，數(shù)據(jù)不能達(dá)到真正共享。

3 大數(shù)據(jù)背景下政府推動治理變革的途徑

用大數(shù)據(jù)帶來的信息變化推動政府轉(zhuǎn)型，提高政府治理能力，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，這與政府自身發(fā)展密切相關(guān)，更與整個社會改革緊緊聯(lián)系。大數(shù)據(jù)時代，信息公開和數(shù)據(jù)共享已是大勢所趨，政府部門應(yīng)起表率作用，通過嚴(yán)密規(guī)劃與運(yùn)科學(xué)行來推進(jìn)大數(shù)據(jù)的發(fā)展，以促進(jìn)政府治理變革。

3.1 強(qiáng)化大數(shù)據(jù)意識

傳統(tǒng)的決策一部分是依靠領(lǐng)導(dǎo)意志、專家建議等進(jìn)行思維判斷做出決定和方案，即“經(jīng)驗(yàn)決策”，一部分是依據(jù)隨機(jī)的抽樣調(diào)查、典型調(diào)研的小數(shù)據(jù)，而大數(shù)據(jù)則依靠的是全面、完整的數(shù)據(jù)事實(shí)，這在很大程度上提高了決策的精準(zhǔn)性，大大避免了決策的主觀性，降低了決策過程及結(jié)果的盲目性和不確定性。因此，政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變思維方式，正確認(rèn)識和強(qiáng)化大數(shù)據(jù)意識，將數(shù)據(jù)理念、數(shù)據(jù)知識納入到公務(wù)員培訓(xùn)體系中，營造“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的氛圍，最終實(shí)現(xiàn)用科學(xué)、有效的數(shù)據(jù)來推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。目前，各地政府正在轉(zhuǎn)變思想觀念，加快了大數(shù)據(jù)推進(jìn)步伐，前往貴陽大數(shù)據(jù)交易所考察的政府部門絡(luò)繹不絕，通過參觀、交流、分享，其他政府的大數(shù)據(jù)也會盡快建立和完善。

3.2 加快數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

貴陽市被譽(yù)為“中國數(shù)谷”，原因是在電力、氣候、硬件和人才等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做得出色?？梢?，大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的載體，決定著海量數(shù)據(jù)能否被有效收集、分析、融合和應(yīng)用，因此，要盡快完善大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為大數(shù)據(jù)選擇新的硬件、存儲和其它數(shù)據(jù)中心基礎(chǔ)設(shè)施，為政府治理中大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用提供基礎(chǔ)和平臺。另外大數(shù)據(jù)還需要軟件設(shè)施，即大量的人才和高新技術(shù)。政府可以從服務(wù)外包、電子政務(wù)等入手，逐漸探索和應(yīng)用硬件設(shè)施和軟件設(shè)施，選擇大數(shù)據(jù)相對完善的部門開展治理大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用示范工程，如：醫(yī)療、金融、衛(wèi)生等具有一定大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的政府治理重點(diǎn)領(lǐng)域，以帶動和促進(jìn)政府治理其他領(lǐng)域大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用［1］。關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體，政府可以鼓勵和引導(dǎo)社會組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)參與公共數(shù)據(jù)的建設(shè)，提高數(shù)據(jù)開發(fā)利用的效率，鼓勵和引導(dǎo)第三方數(shù)據(jù)免費(fèi)共享和再利用，加快公共數(shù)據(jù)的流動和價(jià)值發(fā)掘［2］。

3.3 加速數(shù)據(jù)信息收集與整合

數(shù)據(jù)收集是數(shù)據(jù)開發(fā)、整合、利用的前提。在美國，以立法的形式確定了“最小數(shù)據(jù)集”制度，在各個領(lǐng)域強(qiáng)制收集必要的數(shù)據(jù)，并據(jù)此進(jìn)行科學(xué)決策，從而推動了治理的精細(xì)化和透明化。而最小數(shù)據(jù)集的出現(xiàn)，最早就是出于不同組織之間信息交換的需要［3］。在我國，目前國家發(fā)展改革委按照“統(tǒng)一平臺、互聯(lián)互通，存量共享、增量共建，物理分散、邏輯集中”的原則，正逐步推動政府部門間的信息共享，已取得顯著效果。目前，全國統(tǒng)一的國家電子政務(wù)外網(wǎng)已橫向連接了118個中央單位和14．4萬個地方單位，縱向基本覆蓋了中央、省、地、縣四級，承載了47個全國性業(yè)務(wù)系統(tǒng)和5000余項(xiàng)地方業(yè)務(wù)系統(tǒng)。依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)搭建的全國統(tǒng)一的國家數(shù)據(jù)共享交換平臺基本建成，13個行業(yè)領(lǐng)域的跨部門共享交換業(yè)務(wù)已通過或擬通過國家數(shù)據(jù)共享交換平臺實(shí)現(xiàn)，涉及部門超過100個。要想加大政府信息公開度，提高政府信息和公共數(shù)據(jù)的共享程度，需要從以下幾個方面展開：首先，政府需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清部門數(shù)據(jù)管理及共享的權(quán)利和義務(wù)，完善大數(shù)據(jù)的使用規(guī)則、數(shù)據(jù)更新規(guī)則、數(shù)據(jù)安全規(guī)則等。其次，將可利用的分散于不同部門、行業(yè)和個體的數(shù)據(jù)逐級進(jìn)行收集和匯總，然后通過審查核實(shí)，補(bǔ)足不全的數(shù)據(jù)。最后，最重要的是將海量、真實(shí)、有效的數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)融合，并利用可視化技術(shù)從海量數(shù)據(jù)中挖掘出具有前瞻性、潛在性和創(chuàng)新性的知識。

3.4 加速大數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)程

據(jù)中國電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院 《大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化白皮書》指出，中國政府大數(shù)據(jù)主要應(yīng)用于以下領(lǐng)域：智慧城市、政務(wù)、公共服務(wù)、交通、教育、醫(yī)療等，這些領(lǐng)域大多涉及政府治理和民生。其中，“智慧城市”、“政務(wù)”以及“公共服務(wù)”位列前三。這一調(diào)研結(jié)果與國務(wù)院的《綱要》內(nèi)容精神一致，在推動社會治理與公共服務(wù)方面，都倡導(dǎo)充分、有效地利用大數(shù)據(jù)，以此提高社會治理和服務(wù)水平。

大數(shù)據(jù)的最終價(jià)值在于運(yùn)用，要創(chuàng)新數(shù)據(jù)收集和整理方式，建立有效的政府治理方式。具體來講，有幾下方面：第一，大數(shù)據(jù)可用于監(jiān)督政府行為，評估政府績效。推動改進(jìn)政府管理和公共治理方式，借助大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的透明化管理，完善大數(shù)據(jù)監(jiān)督和技術(shù)反腐體系，促進(jìn)政府簡政放權(quán)、依法行政；第二，大數(shù)據(jù)可用電子政務(wù)。政務(wù)智能代替或輔助不同領(lǐng)域決策，如人口統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域、交通領(lǐng)域、衛(wèi)生領(lǐng)域、安全領(lǐng)域等，政府治理應(yīng)加快大數(shù)據(jù)在這些領(lǐng)域中的運(yùn)用，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平；第三，大數(shù)據(jù)可用于政府治理方式創(chuàng)新。可以探索利用“互聯(lián)網(wǎng)＋治理方式”模式，改變傳統(tǒng)的治理方式，利用互聯(lián)網(wǎng)與治理對象之間建立起新的溝通渠道。比如，發(fā)起“村微信群”或“社區(qū)微信群”，這樣既獲取群眾訴求、發(fā)現(xiàn)問題，又可以公開政務(wù)活動信息、宣傳科技種植知識和衛(wèi)生防控等信息。

［1］吳建樹．大數(shù)據(jù)時代政府治理能力的提升［N］．光明日報(bào)，2014－09－17．

［2］劉力銳．大數(shù)據(jù)推動政府治理變革［N］．學(xué)習(xí)時報(bào)，2015－09－14．

［3］丁永勛．建大數(shù)據(jù)政府，從信息互聯(lián)開始［N］．京華時報(bào)，2015－08－21．