淺議國(guó)有資產(chǎn)(資源)有償使用收入管理

文/高亞萍

我國(guó)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)主要是為了保證工作職能的履行，當(dāng)確保各項(xiàng)工作圓滿完成后，把剩余的資源，比如房屋、設(shè)施等進(jìn)行出租，或者對(duì)外投資和擔(dān)保而獲得收益，這些均屬于國(guó)有資產(chǎn)的有償使用的范圍。但是，對(duì)用國(guó)有資產(chǎn)有償使用的管理以及獲得的收益歸屬卻界定模糊，沒(méi)有一個(gè)規(guī)范有效的管理體系，絕大部分的收入變成了行政事業(yè)單位的集體所有，或者變相地成了小團(tuán)體的福利，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的流失。這個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生有其歷史的原因，目前有越演越烈的趨勢(shì)，規(guī)范管理、有效監(jiān)督迫在眉睫。

一、當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理中存在的問(wèn)題

國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外有償使用，進(jìn)而獲得收益是符合我國(guó)有關(guān)政策規(guī)定的，可以在保證職能工作不受影響的前提下，通過(guò)出租、租借、承包等形式，以及投資、入股、擔(dān)保、合資聯(lián)營(yíng)等方式，利用國(guó)有閑置資產(chǎn)獲得收益。但是，其中暴露出許多深層次的問(wèn)題，在一定程度上違反了政策法規(guī)，與當(dāng)前財(cái)政改革的深入不相適應(yīng)，國(guó)有資產(chǎn)的使用有待進(jìn)一步規(guī)范。

(一)行政事業(yè)單位資產(chǎn)“國(guó)有”觀念淡薄

行政事業(yè)單位資產(chǎn)如何管理和使用早就有著明確的規(guī)定，只是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)長(zhǎng)期以來(lái)認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了偏差，在財(cái)務(wù)運(yùn)作上沒(méi)有把國(guó)有資產(chǎn)有償使用的收入列入綜合預(yù)算，在應(yīng)用上也就缺乏了有效監(jiān)督，無(wú)序使用、隨便開(kāi)支屢見(jiàn)不鮮。有相當(dāng)部分的行政事業(yè)單位，受部門(mén)和小團(tuán)體利益的趨勢(shì)，私自改變有償使用收入資金的用途，私設(shè)“小金庫(kù)”，甚至形成了滋生腐敗的土壤。

(二)國(guó)有資產(chǎn)管理弱化，有償使用管理混亂

國(guó)有資產(chǎn)管理正在逐步弱化，這是一個(gè)不容回避的問(wèn)題。1998年之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一由國(guó)有資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)，隨著改革的進(jìn)程，當(dāng)各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理局被國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)代替后，行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)歸屬于財(cái)政有關(guān)部門(mén)兼管，實(shí)際上也就失去了上層的專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)。這就導(dǎo)致了各級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的弱化，對(duì)于與之有關(guān)的規(guī)章制度并不清晰。比如，當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為有償使用時(shí)，這些“兼管”的主管部門(mén)并沒(méi)有經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)的審批，也未經(jīng)過(guò)價(jià)格評(píng)估，甚至省略了項(xiàng)目論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等重要程序，擅自定價(jià)、低價(jià)交易、拖欠租金、資金受損等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在行政事業(yè)單位很多負(fù)責(zé)人中，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)有償使用必須經(jīng)過(guò)必要的法律程序認(rèn)識(shí)不足，或者說(shuō)上層的管理不嚴(yán)使他們產(chǎn)生了這種錯(cuò)覺(jué)，最終在國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理上隨心所欲、有章不循，國(guó)有資產(chǎn)有償使用的收益流失嚴(yán)重。

(三)國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入流失嚴(yán)重

誰(shuí)擁有資產(chǎn)，所獲得的收益就歸誰(shuí)，這是一條淺顯的道理，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的收益歸國(guó)家理所當(dāng)然。實(shí)際上，有許多行政事業(yè)單位擁有多余的國(guó)有資產(chǎn)，卻把它看成是自己?jiǎn)挝坏呢?cái)產(chǎn)，取得的收益而沒(méi)有上交國(guó)家，而在單位滯留下來(lái)，成為了單位的資金被挪為他用。在使用這些資金時(shí)就出現(xiàn)了種種亂像，比如:以資抵收，把超出計(jì)劃外的不能報(bào)銷(xiāo)的費(fèi)用在資產(chǎn)有償使用單位平帳；與租戶簽訂陰陽(yáng)合同，把收入的一部分上交，另一部分留存；亂發(fā)福利，國(guó)有資產(chǎn)使用收入成了一些單位發(fā)放福利的重要來(lái)源，單位國(guó)有資產(chǎn)的多少成了行政事業(yè)單位之間差距拉大的原因之一，這種分配方式既不公平，也不合理，更不合法，在某些單位和某些人獲得較多好處時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入大量減少或流失。

(四)缺少行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理制度

有章不循是一方面，另一方面我們的資產(chǎn)有償使用和資產(chǎn)收益征管制度并不完善，也是某些行政事業(yè)單位敢于踩踏原有政策制度邊緣的原因。目前，能夠約束行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用的規(guī)章制度還是1995年頒布的，這部名為《事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理實(shí)施辦法》的文件已經(jīng)過(guò)時(shí)，當(dāng)今與三十年前的形勢(shì)大不相同，無(wú)法滿足適應(yīng)新形勢(shì)下行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的需要。

(五)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理和使用應(yīng)該有著一整套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督監(jiān)督機(jī)制，用以保證國(guó)有資產(chǎn)有償使用收益的不被侵犯。這一機(jī)制應(yīng)該包括內(nèi)部監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等主體，還要把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)使用管理的全程監(jiān)督。實(shí)際上我們的外部監(jiān)督基本缺失，內(nèi)部監(jiān)督軟弱無(wú)力。

二、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理的措施

強(qiáng)化行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理的阻力主要來(lái)自于既得利益者，會(huì)使他們?cè)械闹錂?quán)和使用權(quán)喪失，原有的利益被剝奪。所以會(huì)表現(xiàn)出消極抵抗的情緒，有意或無(wú)意阻礙規(guī)范管理推進(jìn)的進(jìn)程。這就需要建立和完善相關(guān)制度，以“國(guó)有資產(chǎn)信息管理平臺(tái)”的方式加強(qiáng)監(jiān)督和管理，徹底改變行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理的無(wú)序狀態(tài)，保證國(guó)有非稅收入完全上繳。

(一)利用現(xiàn)代化的信息平臺(tái)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理

要采取先進(jìn)的信息化手段，構(gòu)建各級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)電子信息化管理系統(tǒng)，要單獨(dú)立項(xiàng)、專(zhuān)人負(fù)責(zé)、專(zhuān)業(yè)管理，并把整個(gè)系統(tǒng)納入財(cái)政綜合管理系統(tǒng)中。要把該項(xiàng)工作與行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)清查工作緊密結(jié)合起來(lái)，摸清行政事業(yè)單位中用于經(jīng)營(yíng)取得收益的國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量、分布、使用與收益的底細(xì)，形成完整的數(shù)據(jù)鏈，通過(guò)信息化手段對(duì)國(guó)有資產(chǎn)有償使用情況進(jìn)行全程監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

(二)建立健全國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理制度

1.完善國(guó)有資產(chǎn)有償使用手續(xù)，實(shí)行事前報(bào)批制度

有了嚴(yán)格的管理制度，充分掌握了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用的狀況，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的構(gòu)建，就要認(rèn)真執(zhí)行規(guī)定的報(bào)批手續(xù)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)需要以出租、出借、對(duì)外投資、抵押、擔(dān)保等形式進(jìn)行有償使用活動(dòng)時(shí)，只有在得到同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批后才能正式實(shí)施。如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)主管部門(mén)審核同意后，也沒(méi)有獲得同級(jí)財(cái)政部門(mén)的審批擅自操作，將要受到管理部門(mén)的追責(zé)。

2.建立國(guó)有資產(chǎn)有償使用招投標(biāo)競(jìng)價(jià)制度和可行性論證制度

各級(jí)財(cái)政部門(mén)要采取組建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司的方式，實(shí)施對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用的具體事務(wù)管理。不斷擴(kuò)大市場(chǎng)化運(yùn)作的范圍，對(duì)于較為重大的項(xiàng)目要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用招投標(biāo)競(jìng)價(jià)來(lái)提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，降低成本、提高效益、降低風(fēng)險(xiǎn)、防止流失。

3.建立國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入直收制度

國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入是各級(jí)政府非稅收入的重要來(lái)源，要建立直收制度來(lái)保證，并結(jié)合實(shí)際進(jìn)行“收支兩條線”管理，防止中途滯留。行政事業(yè)單位要根據(jù)上級(jí)部門(mén)審核批準(zhǔn)的中標(biāo)合同數(shù)額全額直接上繳財(cái)政專(zhuān)戶或者國(guó)庫(kù)，不得以任何理由截流和挪用。財(cái)政部門(mén)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)行資金統(tǒng)籌，在同等條件下優(yōu)先化撥付收入上繳單位使用，使用范圍要嚴(yán)格控制，主要用于國(guó)有資產(chǎn)的更新改造和新增資產(chǎn)配置，不得以各種名義挪威他用。

(三)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理的監(jiān)督檢查

有了制度，按照程序?qū)嵤?，如果失去監(jiān)督，也很難貫徹落實(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查是重要的環(huán)節(jié)。財(cái)政部門(mén)擔(dān)負(fù)著國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理的監(jiān)督職責(zé)，要把定期檢查和日常監(jiān)督結(jié)合起來(lái)；對(duì)于財(cái)政收支、非稅收入、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和小金庫(kù)等內(nèi)容的檢查,要聯(lián)合審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)，多方形成合力。對(duì)于那些“坐支”、“抵支”的違紀(jì)違規(guī)行為要嚴(yán)肅查處；對(duì)于弄虛作假、漏繳瞞報(bào)的行為，在強(qiáng)制其繳齊收入后并給予經(jīng)濟(jì)處罰；情節(jié)嚴(yán)重，影響惡劣，并造成一定損失的要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員的責(zé)任。

(四)創(chuàng)新國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理方式，對(duì)有償使用資產(chǎn)實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理，提高管理效率

利用現(xiàn)代化的信息手段，調(diào)動(dòng)必要的技術(shù)手段，構(gòu)建完整的行政事業(yè)單位資產(chǎn)有償使用數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)管理的現(xiàn)代化、全面化和智能化。要把行政事業(yè)單位有償使用資產(chǎn)的數(shù)量、價(jià)值、使用人、使用期限、經(jīng)營(yíng)收入等信息納人資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，并及時(shí)調(diào)整和更新，隨之掌握外部有償使用行為和對(duì)外投資項(xiàng)目的收益情況，把資產(chǎn)的總量、結(jié)構(gòu)、分布、收益等情況至于智能化的管理中，公開(kāi)公正、程序透明、信息共享、互相監(jiān)督，減少人為因素的干擾，全面提高資產(chǎn)配置和資產(chǎn)管理水平。

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