現(xiàn)行義務(wù)教育財政投入機制問題研究

○陳岳堂 倪文鼎

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院 湖南 長沙 410128）

現(xiàn)行義務(wù)教育財政投入機制問題研究

○陳岳堂 倪文鼎

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院 湖南 長沙 410128）

隨著經(jīng)濟發(fā)展，我國的義務(wù)教育水平不斷提高。但從我國政府對義務(wù)教育財政投入現(xiàn)狀和現(xiàn)行的財政投入體制來看，其仍存在著很多問題與不足，這些都一定程度上制約了我國義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展與進步。因此針對我國義務(wù)教育投入的現(xiàn)狀分析其投入機制中所存在的問題，政府要加大對義務(wù)教育的投入總量；中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)間差距；優(yōu)化教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，明確支出比例；明確各級政府權(quán)責(zé)；完善教育經(jīng)費預(yù)算機制，建立支出績效評價體系，以促進義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

義務(wù)教育 教育經(jīng)費支出 財政投入機制

近年來，政府對義務(wù)教育財政性投入不斷增加，義務(wù)教育投入總量逐年上升。2012年全國政府財政性教育經(jīng)費支出達2198463.60億元，占GDP比重的4.23%。自2008年起義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)實施全面免費，城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平差距也在不斷縮小。從2012年全國義務(wù)教育生均公共財政教育事業(yè)經(jīng)費支出情況看：全國普通小學(xué)為6128.99元，其中，農(nóng)村為6017.58元；全國普通初中為8137.00元，農(nóng)村為7906.61元。

2006年新的《義務(wù)教育法》確立了經(jīng)費省級統(tǒng)籌和“以縣為主”的義務(wù)教育管理和投入的新體制，建立了義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，確保了教師工資的按時發(fā)放和縣級區(qū)域內(nèi)教育資源的有效配置。雖然新體制強調(diào)了省級政府在義務(wù)教育經(jīng)費上的統(tǒng)籌規(guī)劃職責(zé)，但實際上縣級政府仍是義務(wù)教育的投入主體。同時盡管國家和地方政府通過出臺一系列相關(guān)政策來完善義務(wù)教育的投入機制，但在義務(wù)教育投入過程中依然存在諸多問題。例如：義務(wù)教育的投入總量不足，政府重視程度不夠；財政投入地區(qū)和城鄉(xiāng)差異明顯；教育經(jīng)費支出比例不合理；各級政府的權(quán)責(zé)不對稱，縣級政府財政壓力過大；教育經(jīng)費的預(yù)算機制存在缺陷，缺乏監(jiān)督等。

一、現(xiàn)行義務(wù)教育財政投入機制問題分析

1、政府財政投入總量不足

隨著我國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，國民生產(chǎn)總值快速增長，我國各級政府對義務(wù)教育的投入總量也在逐年增加，實現(xiàn)了在2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出的“財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到4%”這一目標，但是教育財政投入占總財政投入的比例卻在逐年下降。2013年，全國公共財政教育支出占公共財政支出140212.1億元的比例為15.27%，比上年的16.13%降低了0.86個百分點。因此可以看出政府對教育財政投入的增長速度相對緩慢，政府重視程度仍然不夠。尤其從2006年實行新的義務(wù)教育投入體制到2010年實現(xiàn)義務(wù)教育全面免費以來，使得義務(wù)教育的投入基本依賴各級政府的財政性投入，因此投入總量不足的問題在義務(wù)教育中顯得尤為突出。雖然在2012年我國實現(xiàn)了財政性教育經(jīng)費支出超過了GDP的4%，但仍低于世界平均水平，相比于高收入國家的5%~6%的支出比例的平均值還有一定的差距，各級政府對教育投入總量上與實際發(fā)展需求一直存在著缺口。

2、投入結(jié)構(gòu)存在地區(qū)與城鄉(xiāng)差異

中西部省份和偏遠地區(qū)受地理和氣候制約，經(jīng)濟水平遠落后于東部和沿海省份和地區(qū)。對于主要依靠地方政府負責(zé)投入的義務(wù)教育而言，地區(qū)間資源配置的不均衡問題和教育水平差異問題難以避免。中央向地方政府撥付義務(wù)教育經(jīng)費時，欠缺對地區(qū)經(jīng)濟水平的差異分析且轉(zhuǎn)移支付力度的不夠，并未起到很好的調(diào)控作用，導(dǎo)致省際間義務(wù)教育的財政性投入總量上存在巨大差距。因此全國平均水平的提高往往讓我們忽視了其內(nèi)部的兩極分化。雖然中央政府對中西部地區(qū)政府的教育投入給予扶持和優(yōu)惠政策，但還是很難彌補省際和地區(qū)之間政府財政性投入上存在的差異。2010年東部地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費支出達8681元，中部地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費支出3629元，西部地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費支出為5650元。2010年東部地區(qū)初中生均教育經(jīng)費支出達11179元，中部地區(qū)初中生均教育經(jīng)費支出5088元，西部地區(qū)初中生均教育經(jīng)費支出為6746元。由此明顯看出充足的教育經(jīng)費使東部沿海地區(qū)的義務(wù)教育水平遠高于中西部地區(qū)，輟學(xué)率也遠低于全國平均水平。由于自身財政實力較好，東部地區(qū)農(nóng)村生均教育經(jīng)費支出上甚至遠高于許多中西部城市。就湖南省而言，湖南省作為農(nóng)業(yè)大省，存在許多貧困農(nóng)村地區(qū)，基層政府財政實力較弱，因此遠低于全國農(nóng)村義務(wù)教育投入水平。

除了地區(qū)差異外，城鄉(xiāng)差距一直是義務(wù)教育不能回避和忽視的問題。以2011年為例，全國普通小學(xué)生均教育經(jīng)費，普通小學(xué)為4932.76元，農(nóng)村為4560.33元。全國普通初中生均為6528.36元，農(nóng)村為5874.07元。盡管近年來城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費支出的差距在逐年減小，但農(nóng)村生均教育經(jīng)費支出始終處于一直略低于城市地區(qū)支出的水平，城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平仍有明顯差距。就整體投入情況而言，農(nóng)村在其自身的財政實力限制下義務(wù)教育的水平遠低于城市，但地方政府在投入時并沒有因此更多向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和傾斜，不利于縮小城鄉(xiāng)之間的差距。雖然政府在農(nóng)村進行教育經(jīng)費撥款時，一直對農(nóng)村學(xué)校給予了一定的財政補貼，但中央和地方政府缺乏差異分析，沒有充分考慮各農(nóng)村與城市財政收入差距的大小，對于財政收入較差的偏遠的貧困農(nóng)村來說，有限的財政補貼只是“杯水車薪”。由于上級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度不夠，使貧困農(nóng)村地區(qū)受到的“特殊照顧”無法彌補實際所需的缺口。

3、教育經(jīng)費支出比例不合理

教育經(jīng)費的支出主要分教育事業(yè)經(jīng)費支出和教育基本建設(shè)支出，我國教育事業(yè)經(jīng)費的用途主要用于人員性經(jīng)費，其中包括對教學(xué)人員的工資、福利和各種津貼以及對學(xué)生的補助、獎學(xué)金等。各級政府的財政部門在投入過程中只負責(zé)核撥而并沒有明確具體的分配比例，一直由各級教育部門和機構(gòu)自主分配教育經(jīng)費支出。各級教育機構(gòu)往往將大部分經(jīng)費用于人員經(jīng)費支出，忽視了教育基本建設(shè)，導(dǎo)致支出過程中比例不合理，教育事業(yè)經(jīng)費支出一直占了相當(dāng)大的比重，在2011年全國教育經(jīng)費支出統(tǒng)計中教育事業(yè)經(jīng)費為1649.46億元，占總支出的96.7%，基本建設(shè)支出卻僅為56.41億元。這種支出的巨大差距在義務(wù)教育經(jīng)費支出中更加明顯，全國普通小學(xué)生均基本建設(shè)經(jīng)費支出為99.92元，農(nóng)村小學(xué)生均基本建設(shè)經(jīng)費支出為78.22元。全國普通初中生均基本建設(shè)經(jīng)費支出為211.24元，農(nóng)村為174.53元。不難看出雖然政府在不斷加大教育財政投入，但是由于經(jīng)費支出比例不合理，義務(wù)教育的基本設(shè)施建設(shè)改善并不明顯。

隨著一些有地理位置優(yōu)勢和交通便利的農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，部分農(nóng)民收入水平顯著提高，而農(nóng)村教育水平與教育基本建設(shè)無法滿足對農(nóng)村教育的要求，部分經(jīng)濟條件較好的農(nóng)村學(xué)生開始向城市轉(zhuǎn)移，更愿意去城市接受義務(wù)教育，造成農(nóng)村一定程度上教育資源的浪費。隨著越來越多的農(nóng)村生源流向了城市，縣級政府因此在對義務(wù)教育投入熱情上受到打擊，開始不愿對其進行過多的財政投入。而一些偏遠農(nóng)村學(xué)校本身生源絕大部分都是周邊無法走出去的貧困學(xué)生，學(xué)校本身急需教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改善，卻因得不到充足的教育經(jīng)費而進一步拉大了與城市義務(wù)教育的差距。

4、各級政府權(quán)責(zé)不對稱

現(xiàn)今我國義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主的管理體制。相比以前強調(diào)了省級政府的統(tǒng)籌工作，卻并沒有要求省級政府在對義務(wù)教育承擔(dān)更多的財政投入責(zé)任。中央政府對義務(wù)教育的財政支出為4.03億元，占總支出的0.05%，地方政府的義務(wù)教育財政投入為7876.33億元，占總支出99.95%。中央政府的投入在政府總投入中只占了很小的比重，作為財權(quán)和財力最大的中央政府卻只承擔(dān)很小部分的責(zé)任，地方政府承擔(dān)過大責(zé)任的狀況并未改變。并且新體制沒有明確規(guī)定各級政府承擔(dān)的投入比例，財政能力最弱的縣級政府仍然是義務(wù)教育投入主體。

1994年分稅制改革以來，中央政府財政收入比重有很大提升，在2002年中央財政收入已占全國總財政收入的55%。隨之而來的就是地方政府的財政收入在不斷減少，尤其經(jīng)過政府多層的返稅截留，縣級基層政府財政狀況因此更不樂觀，卻還要在義務(wù)教育投入上承擔(dān)主要責(zé)任，導(dǎo)致了嚴重的權(quán)責(zé)不相符的現(xiàn)狀。隨著國家在2006年正式免除農(nóng)業(yè)稅，縣鄉(xiāng)級政府財政更加依賴非稅收入和上級政府的撥款，讓縣級基層政府的財政收入變得不夠穩(wěn)定，財政收入存在波動，影響其對義務(wù)教育投入的穩(wěn)定性。地級市靠縣區(qū)鄉(xiāng)增加部分財政收入的情況下，由于在新的《義務(wù)教育法》中，沒有明確地市政府的責(zé)任，因此在義務(wù)教育的投入上沒有給予太多財政支持，導(dǎo)致地市政府在義務(wù)教育投入責(zé)任的“缺位”，不利于義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展。

5、財權(quán)事權(quán)相離，經(jīng)費預(yù)算機制不合理且支出缺乏監(jiān)督

義務(wù)教育的教育經(jīng)費預(yù)算主要由各級財政部門負責(zé)，統(tǒng)籌、發(fā)展和規(guī)劃的責(zé)任卻完全歸教育部門，這樣的教育財政管理體制形成了在義務(wù)教育中財權(quán)和事權(quán)的相分離。在教育經(jīng)費的預(yù)算過程中，教育部門并沒有預(yù)算編制權(quán)。而財政部門并不對義務(wù)教育事業(yè)進行規(guī)劃與管理，因而無法了解教育部門的資金需求，義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算主要由財政部門根據(jù)地方經(jīng)濟情況和財政收入狀況來編制。這樣導(dǎo)致其預(yù)算與實際所需支出存在巨大缺口，加大了教育行政部門管理和調(diào)控的難度，制約義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。由于義務(wù)教育事業(yè)的產(chǎn)出難以量化且教育經(jīng)費缺乏預(yù)算約束機制，導(dǎo)致地方政府為追求短期經(jīng)濟水平的提高來提升政績考核，從而壓縮教育預(yù)算經(jīng)費。其中基層政府更是由于其自身財政實力較弱而選擇壓縮教育經(jīng)費預(yù)算，來保證其他基礎(chǔ)公共服務(wù)的支出。

財政部門對教育經(jīng)費進行劃撥后，具體支出由教育部門制定，財政部門難以對經(jīng)費的支出進行監(jiān)督。在現(xiàn)行義務(wù)教育財政體制中市一級教育部門不直接參與縣區(qū)內(nèi)的小學(xué)和中學(xué)規(guī)劃和管理，縣區(qū)教育部門在經(jīng)費支出上有很大自主權(quán)。由于缺乏上級部門和其他部門的監(jiān)督，加上我國義務(wù)教育管理和投入體制本身缺乏有效的支出績效評價體系，造成經(jīng)費的支出過程中隨意性大，缺乏科學(xué)管理，資金使用效率不高甚至出現(xiàn)挪用現(xiàn)象。

二、完善義務(wù)教育財政投入機制的對策

1、中央和地方政府加大投入總量

中央和地方政府在順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展水平的情況下，不斷加大對教育財政投入總量和提升教育財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例，盡快達到世界平均水平，縮小與發(fā)達國家之間的差距。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加教育經(jīng)費支出在財政總支出中的比重，將投入的重心轉(zhuǎn)移到義務(wù)教育事業(yè)上，中央和省級政府要制定合理的增長目標。

義務(wù)教育階段免除學(xué)雜費和書本費后，義務(wù)教育被公認為一項純公共產(chǎn)品，投入渠道單一，政府的財政性投入成為義務(wù)教育經(jīng)費的主要來源，這要求政府不斷加大投入力度。因而政府應(yīng)建立教育經(jīng)費保障機制，中央政府對地方政府進行監(jiān)督，保證教育經(jīng)費落實到位，為其發(fā)展提供財力上的有力保障。

2、中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)間差距

中央政府應(yīng)該加大對中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，制定完善的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)地方財政收入狀況進行轉(zhuǎn)移支付，充分考慮地區(qū)間經(jīng)濟水平的差異，發(fā)揮中央宏觀調(diào)控的能力，彌補中西部地區(qū)自身財政實力的不足，努力縮小與東部地區(qū)教育水平和教育資源的差距，實現(xiàn)教育資源的均衡配置。經(jīng)濟水平相對落后的中西部地區(qū)的地方政府需認清義務(wù)教育對經(jīng)濟發(fā)展的作用和重要性，重視義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。

由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展中處于弱勢地位，義務(wù)教育水平相對落后，發(fā)展難度較大且較為緩慢。中央政府需增加對農(nóng)村地區(qū)的各項經(jīng)費補貼，省級政府和縣級政府在教育經(jīng)費投入上也應(yīng)該向農(nóng)村傾斜，逐漸加大對農(nóng)村地區(qū)的投入力度。為盡快縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平的差距和實現(xiàn)義務(wù)教育公平和義務(wù)教育的均衡發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費支出總量和生均支出上應(yīng)高于城市地區(qū)，而不是簡單地縮小城鄉(xiāng)支出差距。

3、優(yōu)化教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，明確支出比例

地方政府在對義務(wù)教育投入過程中應(yīng)具體分配經(jīng)費用途，優(yōu)化經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，制定人員經(jīng)費和公共經(jīng)費的合理支出比例，增加基本建設(shè)支出和公用經(jīng)費支出。加強經(jīng)費支出過程的內(nèi)部和外部監(jiān)督，防止公用經(jīng)費被人員經(jīng)費占用。設(shè)立基本建設(shè)專項經(jīng)費，為基本建設(shè)經(jīng)費支出提供保障，改善義務(wù)教育的教學(xué)環(huán)境和條件。

由于農(nóng)村經(jīng)濟水平落后，教育基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)嚴重滯后，甚至許多農(nóng)村學(xué)校仍存在危房。農(nóng)村義務(wù)教育的基本建設(shè)尤為迫切，縣級教育部門應(yīng)在經(jīng)費使用上提高基礎(chǔ)建設(shè)支出的比重，充分發(fā)揮農(nóng)村自身特色并與自身實際情況相結(jié)合，從根本上改善農(nóng)村教育條件，提高教學(xué)質(zhì)量，在硬件上縮小與城市義務(wù)教育的差距，穩(wěn)定農(nóng)村學(xué)校的生源。

4、明確各級政府權(quán)責(zé)

明確各級政府的投入責(zé)任，強化中央政府和省級政府在義務(wù)教育投入和管理職責(zé)。各級政府財政按照合理的比例來分擔(dān)義務(wù)教育的支出，中央政府及省級地方政府應(yīng)承擔(dān)更多的義務(wù)教育財政投入責(zé)任，減輕縣級財政負擔(dān)，緩解其財政壓力。規(guī)范分稅制改革，約束上級政府對縣級政府的返稅截留，穩(wěn)定縣級政府財政收入。

明確市一級政府的投入責(zé)任，強化其對縣級財政部門投入過程中的管理監(jiān)督責(zé)任。財政實力相對較強的地市政府應(yīng)承擔(dān)一定的義務(wù)教育投入責(zé)任，以分擔(dān)縣級政府的財政負擔(dān)。地市政府及相關(guān)教育行政部門應(yīng)被賦予更大管理權(quán)責(zé)，保證經(jīng)費的落實到位，對具體支出過程和支出方向進行有效監(jiān)督。

5、完善教育經(jīng)費預(yù)算機制，建立支出績效評價體系

建立經(jīng)費預(yù)算約束機制，上級政府和其他部門對地方財政部門預(yù)算過程進行監(jiān)督，將義務(wù)教育發(fā)展納入地方政府政績考核，防止預(yù)算被擠占。教育行政部門參與預(yù)算編制，由教育部門根據(jù)支出需要提出預(yù)算，財政部門在人大監(jiān)督下審核撥付，保證教育經(jīng)費的預(yù)算符合實際需求，促進財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。教育部門向財政和審計部門提供詳細經(jīng)費支出，使財政和審計部門可以對經(jīng)費支出進行有效監(jiān)督。教育部門同時向社會公開教育經(jīng)費支出，將支出過程透明化，接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

教育經(jīng)費下?lián)芎螅槍χС鲭S意性大且經(jīng)費支出過程浪費現(xiàn)象嚴重等問題，實現(xiàn)教育經(jīng)費的合理配置，提高經(jīng)費管理和使用效率，政府審計部門和財政部門需對義務(wù)教育投入支出進行成本—收益分析，將義務(wù)教育產(chǎn)出進行量化，明確評價指標，建立完整的支出績效評價體系，使經(jīng)費支出更加規(guī)范，效益更好，達到對教育行政部門進行績效考核的目的。

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趙小茜）