公共財(cái)政視角下土地流轉(zhuǎn)信托的研究

○楊亞攀 任倩倩 程 博

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南 開封 475000）

我國(guó)現(xiàn)有中國(guó)土地流轉(zhuǎn)方式多種多樣，這是不斷探索的結(jié)果。傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式包括出租轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等，而新興的土地流轉(zhuǎn)方式不斷創(chuàng)新，例如：“兩權(quán)”抵押、“反租互包”、“兩田制”、“股田制”、“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q保障”、“土地銀行”、“土地流轉(zhuǎn)信托”等。

土地流轉(zhuǎn)信托這一新方式結(jié)合了金融的媒介，借助強(qiáng)大的資金優(yōu)勢(shì)，利用專業(yè)化、社會(huì)化的管理機(jī)構(gòu)。土地信托制度的廣泛開展順應(yīng)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的內(nèi)在需求，這對(duì)于新形勢(shì)建設(shè)也會(huì)產(chǎn)生巨大深遠(yuǎn)的影響，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，農(nóng)民將從土地流轉(zhuǎn)信托中享受到信托收益，最直接的效益就是提高社會(huì)的公共服務(wù)水平，提高包括新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的一系列工程的科學(xué)規(guī)劃水準(zhǔn)，這對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型必將產(chǎn)生巨大的影響。

一、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托的應(yīng)用

2013年10月10日，中信信托公司和安徽宿州市政府合作推出了我國(guó)第一支土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托，即《中信土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1301期》。這是目前為止我國(guó)第一份真正意義的土地流轉(zhuǎn)信托，為今后的土地流轉(zhuǎn)信托開了先河。

“中信土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃”首期的土地流轉(zhuǎn)面積是5400畝。通過信托計(jì)劃的分層設(shè)計(jì)，將農(nóng)戶、地方政府以及第三方服務(wù)公司的利益進(jìn)行捆綁和優(yōu)化設(shè)計(jì)，在不改變土地性質(zhì)的情況下，對(duì)于破解土地流轉(zhuǎn)中各方利益的難題進(jìn)行了勇敢的嘗試。根據(jù)公示的內(nèi)容，安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府作為信托計(jì)劃的A類委托人，擁有5400萬份信托權(quán)益，第三方安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司作為服務(wù)商，中信信托作為委托人等各方按照信托計(jì)劃的管理規(guī)定，運(yùn)行信托資產(chǎn)，期限為12年。

我國(guó)首支土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品的推出為我國(guó)土地流轉(zhuǎn)瓶頸的解決探索了新的方式，這對(duì)加快土地流轉(zhuǎn)速度、提升土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化運(yùn)營(yíng)具有重大的歷史意義。

二、財(cái)政視角下土地流轉(zhuǎn)信托中出現(xiàn)的問題

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，公共服務(wù)缺位

我國(guó)許多地區(qū)并沒有形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也無農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。很大一部分原因是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，交通不便。政府并沒有做到良好的公共服務(wù)，更少去指導(dǎo)與幫助農(nóng)戶。造成這一現(xiàn)象的原因，既有財(cái)政的作用，也有政府的參與。近年來，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政撥款雖不斷增加，但用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的投資卻在下降，以前的基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，很多地區(qū)無法抵御自然災(zāi)害，國(guó)家和農(nóng)戶都蒙受了巨大的損失?，F(xiàn)在我國(guó)耕地面積已達(dá)到警戒線的位置，增產(chǎn)潛力已無可能再被發(fā)掘，依靠抵御風(fēng)險(xiǎn)來減少產(chǎn)量的損失是我們唯一的選擇。由于資金的缺乏，各基層的農(nóng)村服務(wù)站基本無法運(yùn)行，農(nóng)業(yè)人才流失很嚴(yán)重，吸納新人無力，為農(nóng)戶排憂解難更無可能。而僅存留下為農(nóng)戶服務(wù)的政府工作人員，素質(zhì)參差不齊，解決問題能力有待提高。在基層政府里面則出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、工作人員多、財(cái)政開支大的現(xiàn)象，真正能為農(nóng)戶提供服務(wù)的農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)渙散，效率極低。因此，財(cái)政職能的缺位，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，進(jìn)而影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模與速度；政府監(jiān)管力度不嚴(yán)，又使財(cái)政執(zhí)行力缺乏，財(cái)政資金利用效率低下，農(nóng)村公共服務(wù)始終是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大障礙。

2、土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，政府行政過度干預(yù)

（1）農(nóng)村土地承包權(quán)界定模糊。雖然有相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具體權(quán)限的內(nèi)容、流轉(zhuǎn)的處置權(quán)限和農(nóng)村土地管理制度中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的空間都沒有明確，給農(nóng)村實(shí)行土地流轉(zhuǎn)構(gòu)成一定的困難。

（2）土地流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范。雖然我國(guó)土地承包合同法對(duì)土地承包合同法律的嚴(yán)肅性和行政權(quán)威性做出了明確規(guī)定，并規(guī)定在土地流轉(zhuǎn)合同上須加蓋縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人民政府的公章。但是在實(shí)際的操作中，相關(guān)方所簽訂的合同格式相異，內(nèi)容條款模糊，尤其是企業(yè)和農(nóng)村簽訂的合同出現(xiàn)大量的不平等條約，使得農(nóng)民權(quán)益無法保障。農(nóng)村土地所有者的模糊定義，造成土地所有者缺失，給有心之人可乘之機(jī)，以村集體為名，侵害農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，損害農(nóng)民利益。

農(nóng)戶和村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的不信任，使得既得利益集團(tuán)不能從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中獲得“好處”，政府就會(huì)加強(qiáng)行政干預(yù)。同時(shí)，已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地，由于合同內(nèi)容不規(guī)范，雙方責(zé)任無法明確，造成農(nóng)戶失去權(quán)益保障，這就客觀上要求政府干預(yù)。然而政府干預(yù)的過度或者不法分子的操縱對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也會(huì)造成干擾，擾亂市場(chǎng)的秩序，不利于農(nóng)村土地健康的流轉(zhuǎn)。

3、土地流轉(zhuǎn)投機(jī)動(dòng)機(jī)居多，政府職能缺位

價(jià)格機(jī)制在市場(chǎng)交易中處于核心地位，完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中所起的巨大作用。目前，由于政府職能的缺位，全國(guó)土地并沒有一個(gè)合理的價(jià)格。因此，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限一般較短。作為土地流出方農(nóng)戶，農(nóng)戶擔(dān)心一旦長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)后，租金不能跟著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展隨行就市，并且長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，因此，流出方不太愿意長(zhǎng)期流出土地；作為土地流入方，更傾向于短期投資，這樣資金流轉(zhuǎn)快，回報(bào)快，并且短期的風(fēng)險(xiǎn)較低。這種雙方的矛盾，直接限制了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和期限，導(dǎo)致土地集中度低下。短期投資替代了長(zhǎng)期的投資，加重了投機(jī)行為，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的超負(fù)荷生產(chǎn)、掠奪式經(jīng)營(yíng)使得土地利用效率逐年降低。長(zhǎng)期看，這十分不利于土地長(zhǎng)遠(yuǎn)的健康開發(fā)和利用，也不利于整體農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

三、財(cái)政視角下土地流轉(zhuǎn)信托的相關(guān)建議

1、增強(qiáng)政府調(diào)控能力

（1）提高政府行為的透明度

公開透明是當(dāng)前政府財(cái)政的基本要求，公民零距離參與到政務(wù)的處理中。只有將土地流轉(zhuǎn)中的各方面政務(wù)信息公開透明，才能夠提高土地流轉(zhuǎn)效率和質(zhì)量，切實(shí)保障農(nóng)民的基本權(quán)益。

（2）土地用途嚴(yán)格管制

流轉(zhuǎn)后的土地?cái)?shù)量應(yīng)當(dāng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)對(duì)土地的需求量。因?yàn)檗r(nóng)用地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值遠(yuǎn)低于建設(shè)用地，必須建立嚴(yán)格的政策把關(guān)，重視對(duì)農(nóng)用地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)以及糧食安全問題，農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化等現(xiàn)象應(yīng)切實(shí)避免。提防地方政府在金融資本要挾下，假借土地流轉(zhuǎn)信托、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之名，擅自改變土地用途，確保農(nóng)地農(nóng)用。

（3）制定土地信托的法律

2001年4月28日中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)信托法》，自2001年10月1日起施行。雖然國(guó)家出臺(tái)了《信托法》，但《信托法》過于原則，條款內(nèi)容比較僵化，不夠靈活，跟不上新時(shí)期信托業(yè)的節(jié)奏，阻礙了我國(guó)土地信托業(yè)務(wù)的高速發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情和廣大土地信托的現(xiàn)狀，在湖南益陽和安徽宿州實(shí)踐的基礎(chǔ)上，出臺(tái)專門針對(duì)有關(guān)我國(guó)土地信托的法律，以法律條款的形式對(duì)我國(guó)土地信托經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的各項(xiàng)政策法規(guī)及實(shí)施細(xì)則進(jìn)行規(guī)定，真正地為土地信托業(yè)經(jīng)營(yíng)提供準(zhǔn)確的法律依據(jù)和可靠的保障，使得土地信托穩(wěn)步、健康、有序的發(fā)展。

（4）采取相關(guān)保障措施，防范風(fēng)險(xiǎn)

通過對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的整合以及金融產(chǎn)品的創(chuàng)新來覆蓋或轉(zhuǎn)移自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；引進(jìn)更加合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，采取入股等形式將農(nóng)民權(quán)益和承包者經(jīng)營(yíng)利益相結(jié)合；建立必要的兌付保障基金，確保農(nóng)民的預(yù)期回報(bào)。同時(shí)，通過集體流轉(zhuǎn)、整村流轉(zhuǎn)等形式有效保障農(nóng)民的切身利益，可采用“土地合作社”運(yùn)營(yíng)模式，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)妥執(zhí)行，如“無錫陽山鎮(zhèn)桃園村”項(xiàng)目、“鎮(zhèn)江森禾現(xiàn)代高科技花卉苗木生產(chǎn)示范基地”項(xiàng)目即是如此；推動(dòng)此前非正式、非法律化的已流轉(zhuǎn)土地轉(zhuǎn)化為信托模式，降低信托公司涉足的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于不愿參與土地流轉(zhuǎn)或已簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的農(nóng)戶，可采用土地置換方式，避免出現(xiàn)類似拆遷“釘子戶”般的激烈沖突而“被流轉(zhuǎn)”，確保土地的權(quán)屬和用途的穩(wěn)定性。

（5）建立科學(xué)的利益保障機(jī)制

建立在行使農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上的土地信托模式，在其所獲得收益和其他收益基礎(chǔ)上建立新型農(nóng)民社會(huì)保障制度，這是土地信托協(xié)調(diào)配套的制度安排。這將保證增加的農(nóng)民收益能夠切實(shí)落到農(nóng)民的手中。對(duì)于收益人而言，即土地信托中的農(nóng)民，他們的收入應(yīng)該包括三個(gè)方面：一是農(nóng)民土地交給信托公司后轉(zhuǎn)讓金，這部分收入是由于我國(guó)沒有建立牢靠的保障制度所決定的，農(nóng)民脫離土地沒有其他有效收入；二是信托公司通過土地的經(jīng)營(yíng)所得的紅利，但是該部分收入需是經(jīng)營(yíng)后利潤(rùn)；三是對(duì)于沒有轉(zhuǎn)移到城市的剩余勞動(dòng)力，信托公司可以在土地開發(fā)項(xiàng)目上為這些人提供工作機(jī)會(huì)，進(jìn)而取得收入。對(duì)于信托公司而言，信托公司通過經(jīng)營(yíng)土地，或者其他方式利用土地取得收入。對(duì)于投資者，即通過信托公司與土地牽上投資關(guān)系的投資者，應(yīng)該通過信托公司以合同的形式取得相關(guān)收入。最后，還應(yīng)該有一個(gè)監(jiān)督者，引入第三方獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，政府也負(fù)有監(jiān)督管理的職能，對(duì)信托公司的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)管，降低風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)土地信托市場(chǎng)健康發(fā)展。

2、強(qiáng)化政府在市場(chǎng)中的服務(wù)職能

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)政府的職能主要是監(jiān)督在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中國(guó)家的宏觀決策和相關(guān)政策法規(guī)的執(zhí)行情況，并為各個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體和客體提供服務(wù)。目前，我國(guó)有關(guān)政府和市場(chǎng)不合理的關(guān)系就是政府職能的錯(cuò)位。長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致各級(jí)政府工作人員對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府工作職能缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，習(xí)慣于過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府職能和管理辦法。因此，需要強(qiáng)化政府在市場(chǎng)中的服務(wù)職能。

在當(dāng)前加快扶植集體組織和培育農(nóng)戶市場(chǎng)主體意識(shí)的同時(shí)，政府必須對(duì)政府在土地信托市場(chǎng)進(jìn)行明確的服務(wù)定位，對(duì)政府工作人員的土地信托行為進(jìn)行規(guī)范，為土地信托市場(chǎng)的完善與發(fā)展提供良好制度的環(huán)境。在土地信托領(lǐng)域，把我國(guó)政府變?yōu)橐粋€(gè)提供服務(wù)、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的機(jī)構(gòu)。

[1]王湘平：我國(guó)土地信托可行性探究[J].新聞天地，2007（2）.

[2]洪名勇：農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為及影響因素分析[J].經(jīng)濟(jì)問題，2012（8）.