探究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解途徑

李曉英

（吉林省財(cái)政科研所，長(zhǎng)春 130021）

目前，我國(guó)財(cái)政狀況總體情況比較安全、穩(wěn)健。2014年，全國(guó)財(cái)政赤字占GDP的比重為2.1%，低于3%的國(guó)際控制水平。相比2013年3 500億元的地方政府發(fā)債限額，2014年將把這一限額提高至4 000億元。這一預(yù)算數(shù)據(jù)并沒(méi)有包括地方政府的預(yù)算外支出，因此不能體現(xiàn)我國(guó)政府的所有支出。如果將預(yù)算外支出計(jì)算在內(nèi)，那么2014年的財(cái)政赤字占GDP的6.5%，超過(guò)了國(guó)際控制警戒線。從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，地方政府開(kāi)始紛紛建立地方融資平臺(tái)以解決地方發(fā)展和支出中的資金瓶頸問(wèn)題。地方投融資平臺(tái)和地方政府債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)張是在2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以后。2009年和2010年，我國(guó)新增銀行貸款大量流向地方政府投融資平臺(tái)。2009年地方政府債務(wù)由2008年底的5.56萬(wàn)億元急速增至9萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了近一倍。2010年，即使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款有所收縮，地方政府債務(wù)余額仍增長(zhǎng)了18.86%。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，2014年新《預(yù)算法》一方面將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督;另一方面，增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)從舉債主體、用途、規(guī)模、方式和風(fēng)險(xiǎn)控制五個(gè)方面做出了限制性規(guī)定，從法律層面上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問(wèn)題。2014年是地方政府性債務(wù)到期的高峰年份之一，有約3.5萬(wàn)億的債務(wù)到期，不僅如此，未來(lái)3年里政府有將近10萬(wàn)億的債務(wù)到期。地方政府面臨著一定的集中償付壓力，防范出現(xiàn)系統(tǒng)性?xún)敻讹L(fēng)險(xiǎn)備受關(guān)注。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題也是反危機(jī)刺激政策的“后遺癥”，如果不能及早對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題加以治理，地方政府債務(wù)將成為影響我國(guó)“十三五”期間經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要風(fēng)險(xiǎn)因素。

一、地方政府債務(wù)形成的原因

（一）國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)刺激的影響是地方政府舉債的外在因素

上世紀(jì)九十年代中期以來(lái)，在分稅制改革的大背景下，地方政府需要在財(cái)政資源緊張的條件下實(shí)現(xiàn)投資增加和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，以時(shí)間為空間，依靠多種渠道舉債就成為各級(jí)地方政府的共同選擇。于是九十年代中末期也就成了地方政府舉債發(fā)生的第一個(gè)高峰期。為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和抗擊國(guó)內(nèi)多種自然災(zāi)害的需要，我國(guó)實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。中央投資不斷增加為地方政府舉債提供了內(nèi)在需求，而資金流動(dòng)性充裕又為地方政府舉債提供了有利條件，其結(jié)果是短期內(nèi)地方政府負(fù)債呈現(xiàn)出顯著增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，在地方政府性債務(wù)中，有一半是形成于2009～2010年之間。這說(shuō)明地方政府負(fù)債是長(zhǎng)期體制性因素和短期經(jīng)濟(jì)刺激政策共同作用的結(jié)果。

（二）現(xiàn)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核和提拔使用機(jī)制不完善是推動(dòng)地方政府債務(wù)形成的內(nèi)在因素

如今，考核地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及判斷能否晉升，主要看其德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面，在德、勤、廉無(wú)大礙的情況下，績(jī)和能則是考核的核心問(wèn)題。而績(jī)、能又是由許多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)構(gòu)成，在這些眾多的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)中占居主要位置的是GDP、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資，主要是看其總量和年增長(zhǎng)率?？偭看?、增長(zhǎng)率高，說(shuō)明政績(jī)?cè)酱?。要使地方?jīng)濟(jì)快速超常規(guī)地發(fā)展，依靠項(xiàng)目投資拉動(dòng)是見(jiàn)效最快的辦法。資金從哪里來(lái)？地方財(cái)政本來(lái)就有許多困難，有些地方政府本身就是“吃飯財(cái)政”，要想拿出許多資金來(lái)從事城鎮(zhèn)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通和其他公益性建設(shè)是不現(xiàn)實(shí)的，除了招商引資外，只好向銀行借錢(qián)。而銀行也非常樂(lè)意將金庫(kù)中的鈔票交給信譽(yù)和資質(zhì)最佳最優(yōu)的客戶(hù)——地方政府去使用。因?yàn)橘Y金如果貸給企業(yè)唯恐難以收回成了壞賬，而借給地方政府可高枕無(wú)憂(yōu)，如債務(wù)到期不還，上級(jí)財(cái)政可從下?lián)芟录?jí)政府財(cái)政的調(diào)度資金中扣還。

同時(shí)，我國(guó)對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核中，缺乏債務(wù)審查和追償機(jī)制。由于地方官員任期短，要在比較短的任期內(nèi)凸現(xiàn)令人矚目的政績(jī)，必須搞短平快項(xiàng)目，長(zhǎng)期投資一時(shí)難以見(jiàn)效的項(xiàng)目肯定會(huì)不予考慮。銀行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款期一般為5～10年（中長(zhǎng)期），如債務(wù)到期要償還，本屆主要官員可能早已提拔重用或調(diào)離了，還得由下一屆領(lǐng)導(dǎo)來(lái)還，于是出現(xiàn)了“一屆班子政績(jī)，幾屆班子包袱”的不良局面。

（三）現(xiàn)行的財(cái)稅體制不完善是地方政府性債務(wù)形成的客觀因素

1994年實(shí)行分稅制的財(cái)政體制改革后，大量的財(cái)權(quán)上收中央，較多的事權(quán)下移給了地方。稅收收入中的大“西瓜”中央抱走了，小“芝麻”留給了地方。于是地方政府面臨著財(cái)權(quán)小而事權(quán)偏大的不對(duì)稱(chēng)格局，如教育、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會(huì)福利、失業(yè)保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民保障性住房、新農(nóng)村建設(shè)、部分交通建設(shè)、地方性津補(bǔ)貼以及中央要求地方配套的一些固定資產(chǎn)投資和民生工程等，均要地方政府增加財(cái)政預(yù)算支出。許多地方財(cái)政本來(lái)就是“吃飯財(cái)政”，但上述所需資金又必須按要求到位，否則在上級(jí)的考核中黨政領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)面臨“一票否決”，地方政府只好通過(guò)融資舉債來(lái)平衡財(cái)政收支。以2014年為例，地方財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中所占的比重僅為54.1%，但地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中所占的比重高達(dá)85.1%，地方財(cái)政的支出中雖然中央財(cái)政通過(guò)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付給予了一些彌補(bǔ)，但所給份額比較有限。

二、地方政府債務(wù)膨脹的危害

（一）損害政府的形象和公信力，危害社會(huì)穩(wěn)定

如果欠債不能按時(shí)償還或難以?xún)斶€，當(dāng)政府信用盲目透支到一定程度，可能導(dǎo)致個(gè)別地方政府信用的破產(chǎn)，進(jìn)而影響國(guó)家的政權(quán)建設(shè)。有的地方政府長(zhǎng)期超財(cái)力舉債，討債逼債現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)到處逃債躲債，影響了地方政府的形象，降低了地方政府在百姓心中的威信，損害了地方政府的公信力。

（二）造成土地資源大量消耗并形成房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫，助推物價(jià)上漲

在目前的發(fā)展模式與財(cái)稅分成體制下，地方政府依賴(lài)稅收分成和轉(zhuǎn)移支付解決高額債務(wù)已于事無(wú)濟(jì)，只好通過(guò)大量收儲(chǔ)出讓土地，用土地?fù)?dān)保舉債，一方面導(dǎo)致商品空房率逐年增加，另一方面導(dǎo)致物價(jià)尤其是房?jī)r(jià)日益飆升。2009年下半年起，全國(guó)一些大中城市房?jī)r(jià)漲聲一片，萬(wàn)元甚至幾萬(wàn)元一平方米的房?jī)r(jià)已不是什么新鮮事了。這與地方政府一手用政策托市維持高房?jī)r(jià)，一手以高地價(jià)出讓土地回籠資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或償還債務(wù)有直接關(guān)系。據(jù)專(zhuān)家論證，目前的房?jī)r(jià)中，土地樓面成本價(jià)已普遍在60%以上，房?jī)r(jià)收入比所體現(xiàn)出來(lái)的巨大落差，說(shuō)明房地產(chǎn)泡沫已成現(xiàn)實(shí)，一旦泡沫破碎，將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成巨大危害。

（三）對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定沖擊

銀行信貸資金的主要對(duì)象是經(jīng)營(yíng)性實(shí)體，一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率在60%左右為正常，即大部分企業(yè)均需信貸資金做支撐。當(dāng)信貸增量大量流向政府領(lǐng)域時(shí)，企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)發(fā)展就會(huì)受到制約與沖擊。近年來(lái)，中小企業(yè)難以從銀行融資難就是一個(gè)證明。而企業(yè)出于生存與發(fā)展的目的，無(wú)奈只好從民間高息融資，進(jìn)而因不堪大額財(cái)務(wù)費(fèi)用支出而瀕臨倒閉的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。長(zhǎng)期下去，將會(huì)影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展和社會(huì)的文明進(jìn)步。

（四）加劇了地方財(cái)政的收支矛盾

地方財(cái)政目前在“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”等方面就已比較吃力了，如果再“負(fù)債經(jīng)營(yíng)，舉債建設(shè)”，到期支付債務(wù)巨額本息對(duì)地方財(cái)政來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011、2012年是地方政府債務(wù)的首輪償債高峰期，總額約4.6萬(wàn)億元，平均每年2.3萬(wàn)億元，其中2011年地方政府償債占地方財(cái)政收入的比例高達(dá)43.86%。地方政府財(cái)政資金調(diào)度十分緊張，出現(xiàn)了有關(guān)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)撥未撥、應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)、應(yīng)安排未安排以及舉新債還舊債的現(xiàn)象。地方財(cái)政年終結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的余額越來(lái)越大，影響了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2014年是地方政府性債務(wù)到期的高峰年份之一，有約3.5萬(wàn)億的債務(wù)到期，地方政府需償還的債務(wù)規(guī)模很大，且政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占本期到期償還債務(wù)總額的66.78%，存在一定的集中償債壓力。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解途徑

（一）健全和完善財(cái)稅體制

一是重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，增加地方政府財(cái)源。劃分中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，應(yīng)遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等原則。首先以公共產(chǎn)品受益范圍為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)，國(guó)家安全等全國(guó)受益或區(qū)域外溢性很強(qiáng)的全國(guó)性公共產(chǎn)品的支出責(zé)任由中央政府承擔(dān)，其他屬于地方受益的公共產(chǎn)品，再按照受益范圍的大小由相應(yīng)的各級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。二是完善地方政府主體稅收。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)等的原則，以及我國(guó)目前的稅制和發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，中央政府的稅收應(yīng)該以增值稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅為主，省級(jí)政府以營(yíng)業(yè)稅為主，縣級(jí)政府以財(cái)產(chǎn)稅為主，將地（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別作為省、縣政府的派出機(jī)構(gòu)。三是加強(qiáng)對(duì)地方政府收支的統(tǒng)管。進(jìn)一步加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革、合理劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，完善政府的決策機(jī)制。實(shí)行全口徑預(yù)算管理，對(duì)全部政府性收支，實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算管理。

（二）明確地方政府的舉債主體資格

資本市場(chǎng)對(duì)于地方政府融資具有很重要的意義，良好的資本市場(chǎng)能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資本產(chǎn)品組合，有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。通過(guò)資本市場(chǎng)融資，可以加強(qiáng)對(duì)地方政府的財(cái)政約束，還可以使地方政府隨時(shí)處在市場(chǎng)的監(jiān)督之下。分稅制改革，劃分了中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，為地方政府舉債提供了必要性和可行性。新預(yù)算法的頒布，增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，從法律層面上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問(wèn)題，為地方政府舉債提供了法律依據(jù)。

（三）加強(qiáng)對(duì)地方政府投資項(xiàng)目的管理和評(píng)價(jià)

地方政府投資項(xiàng)目從策劃開(kāi)始到項(xiàng)目結(jié)束的全過(guò)程包括諸多環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目的成功都很重要。一是改變項(xiàng)目需求信息的收集方式。項(xiàng)目的失敗主要源于未能對(duì)需求進(jìn)行有效識(shí)別。依據(jù)在不同權(quán)力級(jí)別者之間的流動(dòng)方向，信息流動(dòng)方式主要是由下而上和由上而下兩種。雖然兩種方式各有利弊，但在政府投資項(xiàng)目中，由下而上的方式更具優(yōu)勢(shì)。通過(guò)由下而上方式收集信息，能夠獲得比較完整的需求信息。而目前需求信息收集更多的是采用由上而下方式，主要通過(guò)各種規(guī)劃、指示等從權(quán)力級(jí)別高者流向權(quán)力級(jí)別低者。二是增加投資決策的科學(xué)性。加強(qiáng)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化項(xiàng)目相關(guān)信息的披露，及時(shí)接受、處理和反饋公眾的意見(jiàn)和建議。另外，加強(qiáng)項(xiàng)目的前期論證。對(duì)于地方政府投資項(xiàng)目，不僅要考慮其經(jīng)濟(jì)影響，還要考慮其社會(huì)影響。三是完善政府投資項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)制度。我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理一直重視項(xiàng)目的前期管理，而事后評(píng)價(jià)基本被忽視。事后評(píng)價(jià)是指投資項(xiàng)目建成投產(chǎn)并運(yùn)行一段時(shí)間后，對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)備、立項(xiàng)決策、實(shí)施以及投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)評(píng)價(jià)。通過(guò)項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)，判別項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，分析偏差情況及產(chǎn)生偏差的原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為正在投入運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目管理和今后相關(guān)項(xiàng)目的科學(xué)決策提供借鑒信息。

（四）充分發(fā)揮民間資本的作用

雖然供應(yīng)公共產(chǎn)品是政府的重要職能，但是公共產(chǎn)品的供應(yīng)和生產(chǎn)是兩個(gè)概念，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)需要區(qū)分開(kāi)。在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方面，應(yīng)允許相關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展最大限度的競(jìng)爭(zhēng)。由于具備規(guī)模效益的特征，資本密集型的公共產(chǎn)品可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供，然后再結(jié)合技術(shù)復(fù)雜性、收費(fèi)的難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)的規(guī)模來(lái)選擇不同的模式。政府主要是提供勞動(dòng)密集型的公共產(chǎn)品，如加大教育投入力度，為社會(huì)提供人力資源。要完善相關(guān)法律法規(guī)，在確認(rèn)地方政府作為投資主體應(yīng)享有的權(quán)利的同時(shí)，營(yíng)造有利于創(chuàng)造和保護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，積極引導(dǎo)和扶持民間資金進(jìn)入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域。