黑龍江省伊春市村級債務(wù)成因及化解對策

王曉鶯，趙 銳

（1.大慶市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，黑龍江大慶 163000；2.伊春市農(nóng)業(yè)委員會，黑龍江伊春 153000）

當(dāng)前，村級債務(wù)在我國已成為一個具有普遍性的問題，其數(shù)量增長過快，嚴(yán)重超出村級自身的承受能力。黑龍江省伊春市作為一個國有林區(qū)，在大林業(yè)小農(nóng)業(yè)的客觀環(huán)境中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)較為薄弱，村級債務(wù)問題較為嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)引起重視。

一、伊春市村級債務(wù)狀況分析

（一）負(fù)債面廣，數(shù)額較高

全市所轄的19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)205個行政村中，191個村有債務(wù)，負(fù)債面高達(dá)93%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債175.8萬元，村均負(fù)債達(dá)到26.4萬元。負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鐵力市雙豐鎮(zhèn)已達(dá)887.6萬元，負(fù)債最高的行政村鐵力市朗鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎春村達(dá)到368.8萬元。據(jù)學(xué)者研究，我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，村均負(fù)債水平為48萬元，中部地區(qū)村均負(fù)債水平為19萬元，西部地區(qū)村均負(fù)債水平為5萬元。相比之下，地處中國東北末端，伊春市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不及中部地區(qū)，如此負(fù)債水平，已呈過高狀態(tài)。

（二）債務(wù)增長快，化解慢

2000年底伊春市村級債務(wù)總額為4525.9萬元，到2005年末，債務(wù)總額達(dá)到5846.4萬元，五年間年均增長265.3萬元，而2005-2014年9年間總共化解債務(wù)427.9萬元，年均不足50萬元，在增長快，化解慢的情況下，到2014年，伊春市村級債務(wù)總額比2000年增加了近900萬元。

（三）逾期情況嚴(yán)重，遠(yuǎn)期債務(wù)化解遲緩

據(jù)伊春市農(nóng)經(jīng)部門一項(xiàng)關(guān)于全市2005-2009年村級債務(wù)情況調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，全市現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)均為逾期債務(wù)，且超出償還期限時間較長。以2005年為例，2000年以前的逾期債務(wù)占全部債務(wù)的比重達(dá)到72.1%，2001至本年末債務(wù)占全部債務(wù)的27.9%；到2009年，這一比例變?yōu)?1.7%和18.3%。同時，在此期間，化解的主要是2001年以后產(chǎn)生的債務(wù)，2000年以前的債務(wù)化解比例僅占全部化解數(shù)量的1.9%，而大部分農(nóng)村高息借款都是2000年以前發(fā)生的，這對整體債務(wù)防控工作較為不利。

（四）收入趨于單一，償債能力弱化

伊春市屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在這樣的大環(huán)境下，大多數(shù)村缺乏經(jīng)濟(jì)增長因素，特別是稅費(fèi)改革后，取消了農(nóng)業(yè)“三提五統(tǒng)”，村級收入來源日趨單一，加之村級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，收支缺口進(jìn)一步增大。全市沒有任何經(jīng)營性收入的村占80%，多數(shù)村依靠國家撥付的轉(zhuǎn)移支付資金，維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)尚捉襟見肘，部分村甚至出現(xiàn)收不抵支的情況，償債能力不斷弱化。

二、伊春市村級債務(wù)成因分析

（一）脫離實(shí)際辦企業(yè)催生債務(wù)

20世紀(jì)80年代，國家號召以東部沿海集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為榜樣，創(chuàng)辦鄉(xiāng)村企業(yè)來發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，在此背景下，伊春市也一度催生了大量的村辦企業(yè)，但是由于沒有對市場需求和投入產(chǎn)出進(jìn)行深入調(diào)查研究，技術(shù)設(shè)計起點(diǎn)低，各村企業(yè)發(fā)展方向趨同，加之資金、人才、技術(shù)、信息等經(jīng)營要素的缺乏，導(dǎo)致產(chǎn)品缺乏競爭力，銷路不暢，在市場大潮的沖擊下，有的虧損倒閉，有的項(xiàng)目甚至還沒建成就下馬，場房、設(shè)備逐漸流失，巨額投資無法收回，形成了大量的不良債務(wù)。全市14個縣區(qū)190多個行政村因當(dāng)時興辦企業(yè)而背上債務(wù)，這其中既包括村級直接舉債興辦企業(yè)形成的債務(wù)，也包括村為村級企業(yè)貸款提供擔(dān)保形成的債務(wù)，據(jù)統(tǒng)計，目前伊春市因此形成的債務(wù)余額仍超過500萬元，給本來包袱很重的村級組織帶來了更加沉重的負(fù)擔(dān)。

（二）應(yīng)付達(dá)標(biāo)升級活動孵化債務(wù)

從國家到地方開展的“普九”教育、文明村建設(shè)、計劃生育、村村通工程、農(nóng)村人畜飲水工程等達(dá)標(biāo)活動，層層簽訂責(zé)任狀，一直簽到村級，而這些達(dá)標(biāo)活動都需要大量的資金投入，在各級公共財政投入不到位，村里又沒有足夠資金的情況下，除了向銀行和個人舉債抬款外，還拖欠了施工單位大量的工程款。據(jù)調(diào)查，當(dāng)時伊春市為完成“普九”教育任務(wù)，205個行政村均不同程度地發(fā)生了債務(wù)，債務(wù)總額超過1500萬元，近幾年，經(jīng)過國家大力獎補(bǔ)推進(jìn)化解，目前仍存有257.7萬元的余額，此外，為完成村容村貌整治、村村通、飲水工程等達(dá)標(biāo)升級活動，全市形成的村級債務(wù)超過600萬元。

（三）墊繳稅費(fèi)堆積債務(wù)

伊春市墊繳稅費(fèi)形成的債務(wù)主要發(fā)生在稅費(fèi)改革以前，當(dāng)時，“三提五統(tǒng)”是鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)的主要財源，稅費(fèi)征收與計劃生育、社會治安管理等三項(xiàng)工作構(gòu)成了當(dāng)時村級組織的主要工作內(nèi)容，而且由于不同因素的影響，導(dǎo)致稅費(fèi)征繳過程比較困難，主要包括以下幾種情況：一是少數(shù)“難纏戶”造成的負(fù)面影響。這部分人群有經(jīng)濟(jì)能力，卻以各種理由拒不履行義務(wù)，多年不上繳。二是部分“不歸戶”導(dǎo)致的征繳障礙。這些人長年在外打工，而且當(dāng)時的通訊技術(shù)還不夠發(fā)達(dá)，因此成為了征繳的難點(diǎn)。三是個別“特困戶”形成的繳收缺口。這部分農(nóng)戶確屬無力上繳的群體，而且在各個行政村不同程度地存在，客觀上導(dǎo)致收繳任務(wù)難以全額完成。四是工作方式方法引發(fā)的問題。有的村班子工作力度不夠，宣傳工作不到位，致使拒交稅費(fèi)的情況時有發(fā)生。盡管存在上述各種困難，但上級部門要求村里一分不少的定額上繳,所以，為了按時完成征收任務(wù)，全市村組干部普遍采取通過信用社、其他經(jīng)濟(jì)組織、個人等各種渠道進(jìn)行借貸的方式，來完成上繳任務(wù)，從而形成了農(nóng)戶欠村集體，村集體欠外債的狀況。這類因借款墊交稅費(fèi)形成的債務(wù)，年復(fù)一年，不斷堆積，持續(xù)增長。據(jù)統(tǒng)計，目前伊春市因此形成的債務(wù)余額為327.0萬元。

過于繁重的村級債務(wù)，導(dǎo)致當(dāng)前伊春市村級財源日趨枯竭，公共服務(wù)能力持續(xù)下降，信用危機(jī)不斷升級。因此，村級債務(wù)必須采取有效措施加以化解。

三、伊春市村級債務(wù)的化解對策

（一）提高認(rèn)識，加強(qiáng)宣傳，形成化債整體合力

各級黨委政府要把化債工作擺上重要日程，成立化債工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確化債工作的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)，并對此實(shí)行目標(biāo)管理，嚴(yán)格獎懲，確保債務(wù)化解工作抓出成效。同時搞好部門配合、協(xié)同作戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)、財政、金融、審計等部門，要各司其職，充分發(fā)揮部門職能，加強(qiáng)工作上的溝通配合，與群眾一道形成促進(jìn)債務(wù)化解的強(qiáng)大合力。

（二）區(qū)分債務(wù)形成責(zé)任，落實(shí)償債主體

分清債務(wù)形成責(zé)任是確定償債主體的基礎(chǔ)，為此，要科學(xué)界定責(zé)任，分類確定償債主體。從伊春市當(dāng)前債務(wù)的主要成因劃分，可分為以下四類：1.政府擔(dān)責(zé)。這類情形主要是指由上級政府職能轉(zhuǎn)嫁，以及體制性、政策性原因?qū)е碌膫鶆?wù)，應(yīng)由中央和省級財政按對應(yīng)責(zé)任，確定承擔(dān)償還的比例。2.企業(yè)擔(dān)責(zé)。這類情形主要是指由村辦企業(yè)轉(zhuǎn)嫁給村集體的債務(wù)，應(yīng)按照村企分開的原則，將相關(guān)債務(wù)從村集體中剝離，由企業(yè)對相應(yīng)的債權(quán)人負(fù)責(zé)清償。對于企業(yè)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，由企業(yè)與債權(quán)人協(xié)商制定還款協(xié)議；對于企業(yè)雖然存在但嚴(yán)重虧損，瀕臨倒閉的，可通過科學(xué)評估，拍賣、轉(zhuǎn)讓企業(yè)資產(chǎn)，獲得償債資金；對于已經(jīng)倒閉的企業(yè)，可參照《企業(yè)法》、《破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。3.村民集體擔(dān)責(zé)。這類情形主要是指不屬于公共財政覆蓋的范圍，由于特殊的村情、民情需要，由全體村民共同通過舉債決議，債務(wù)用途惠及全村群眾的事項(xiàng)所形成的債務(wù)。此類債務(wù)應(yīng)在開展村務(wù)公開工作中,講清債務(wù)形成原因和集體無力償還的現(xiàn)狀,積極發(fā)動群眾實(shí)行“民主理債”，動員群眾分年消化這類因興辦特殊公共事業(yè)形成的債務(wù)。4.村組干部擔(dān)責(zé)。這類情形主要是指未經(jīng)村民大會核準(zhǔn)，而是村組干部私自做主舉借形成的債務(wù)。對于此類債務(wù)，可遵循“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”的原則，通過查看相應(yīng)的原始憑證，明確債務(wù)償還責(zé)任人。

（三）多措并舉，全力開展債務(wù)消減

1.大力開展債權(quán)清收，有效縮減債務(wù)規(guī)模

伊春市當(dāng)前村級債務(wù)總額5418.5萬元，而債權(quán)總額4442.6萬元，因此有效清收債權(quán)，是化解債務(wù)的主要力量之一。在全市村級現(xiàn)有債權(quán)中，大多數(shù)為墊交稅費(fèi)、欠繳利潤等應(yīng)收款項(xiàng)，不會產(chǎn)生利息收入，其中，農(nóng)戶欠款就達(dá)2947.3萬元；而債務(wù)多數(shù)是由借款構(gòu)成，有利息費(fèi)用衍生，致使債務(wù)增加。因此，要區(qū)分不同情況，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段，加大債權(quán)清收力度。

2.努力拓寬村級財源，提高化債能力

（1）盤活村級集體資產(chǎn)、資源。一是啟用未被利用的資產(chǎn)資源。一些村組集體缺乏經(jīng)營理念，對閑置的場房、機(jī)械、池沼、荒地、山林等資產(chǎn)資源，未能有效發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)潛能。對此類情況，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門及時予以指導(dǎo)，組織開展資產(chǎn)資源的招標(biāo)、出租、發(fā)包、拍賣，使閑置資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等快速發(fā)揮出增收作用，促進(jìn)集體債務(wù)化解。二是糾正被違規(guī)占用或發(fā)包的資產(chǎn)資源。一方面要依法撤銷違規(guī)發(fā)包拍賣合同，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和民事責(zé)任由違規(guī)干部承擔(dān)；另一方面，要全面建立村級資產(chǎn)管控體系，對村級資產(chǎn)、資源、資金形成“三資”管理臺賬，規(guī)范發(fā)包、拍賣程序，堵塞管理漏洞，實(shí)現(xiàn)陽光操作，確保資產(chǎn)保值增值，提升村級整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

（2）增加服務(wù)性收入。緊抓當(dāng)前中央扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要機(jī)遇，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，圍繞農(nóng)民產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的不同需求，組建發(fā)展合作社、協(xié)會等各類服務(wù)性組織，提供購銷、技術(shù)、信息、加工、機(jī)耕、晾曬等各類服務(wù)，既解決了農(nóng)民的實(shí)際困難，也通過適當(dāng)收取服務(wù)費(fèi)用，增加村集體的收入。

（3）依托轉(zhuǎn)型培植村級產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。當(dāng)前伊春市正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時期，農(nóng)業(yè)和森工多種經(jīng)營被提升到全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略高度，數(shù)千萬公頃的“綠色銀行”被注入新的活力，“3+x”（“3”為森林食品北藥業(yè)、礦產(chǎn)開發(fā)及冶金建材業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)三大引擎產(chǎn)業(yè)，“x”為木材精深加工業(yè)、新型裝備制造業(yè)、紡織業(yè)、清潔能源業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施，“七帶一谷”等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)縱深推進(jìn)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了廣闊的舞臺，村級要緊抓這一有利契機(jī)，扭轉(zhuǎn)原本資源稟賦帶來的不利，加快與企業(yè)聯(lián)姻，因地制宜地培植形成不同類型的產(chǎn)業(yè)基地、生產(chǎn)車間，搭上全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。

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