政府投資項(xiàng)目宜實(shí)行代建制

□ 文/闕青

近年來(lái)，松陽(yáng)縣政府投資項(xiàng)目逐漸增多，投資額一路攀升，2011年達(dá)到6.42億元。在項(xiàng)目管理上，政府投資項(xiàng)目多數(shù)采用“自建制”形式，暴露出不少問(wèn)題，如：建設(shè)單位項(xiàng)目管理力量薄弱，缺乏專業(yè)項(xiàng)目管理人員，導(dǎo)致項(xiàng)目前期工作、工程質(zhì)量控制、工期控制以及投資控制等方面難以達(dá)到專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)；“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重，不少項(xiàng)目在實(shí)施后期會(huì)以各種理由要求追加概算，很多項(xiàng)目建設(shè)單位會(huì)在國(guó)家規(guī)定的10%限額內(nèi)做文章，少數(shù)項(xiàng)目甚至就是“釣魚(yú)工程”；建用合一的體制缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，容易滋生腐敗。

基于“自建制”難以克服的弊端，國(guó)務(wù)院早在2004年發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中就明確指出，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”?！墩憬≌顿Y項(xiàng)目管理辦法》也明確提出政府投資項(xiàng)目推行代建制，并于2004年印發(fā)了《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》。如今全省發(fā)達(dá)地區(qū)的政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制已很普遍，麗水市各縣（市、區(qū)）也多有開(kāi)展。政府投資項(xiàng)目代建制作為解決上述問(wèn)題的一劑良藥在各縣（市、區(qū)）正逐步推開(kāi)。

代建制是指將項(xiàng)目建設(shè)人與使用人分離，由項(xiàng)目出資人通過(guò)市場(chǎng)化手段委托給有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱代建單位），代理投資人對(duì)項(xiàng)目可研、招投標(biāo)、勘測(cè)設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)、監(jiān)理等建設(shè)全過(guò)程或分階段實(shí)施管理，項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。這是一種項(xiàng)目建設(shè)管理的新制度，其核心是為了實(shí)現(xiàn)“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離、互相制約的目標(biāo)，其關(guān)鍵是通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位，用經(jīng)濟(jì)合同以及法律手段來(lái)約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務(wù)。

實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目在代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。代建項(xiàng)目實(shí)行履約擔(dān)保制度，具體履約保證金額根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)在項(xiàng)目招標(biāo)文件中確定。代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)的項(xiàng)目如果投資額超過(guò)合同的規(guī)定，其超出部分要由代建單位承擔(dān)，同樣節(jié)省的投資則按合同約定的比例由雙方分成。

與“自建制”相比，代建制具有明顯的優(yōu)勢(shì)：實(shí)行代建制后，政府對(duì)代建制項(xiàng)目主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體實(shí)施依靠市場(chǎng)機(jī)制管理，從而有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為。實(shí)施代建制后，建設(shè)方與承包商、供應(yīng)商的直接接觸被壓縮到了最低限度，其職務(wù)犯罪的機(jī)率也就相應(yīng)降低了，有助于遏制腐敗。由于實(shí)施代建制，節(jié)約有獎(jiǎng)，建設(shè)者將對(duì)建設(shè)資金精打細(xì)算，從而可提高投資效益。此外，還能有效抑制“三超”（超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)）和拖欠工程款現(xiàn)象。而對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，政府投資項(xiàng)目由于涉及面廣、項(xiàng)目種類多，不可能也沒(méi)有必要在所有涉及項(xiàng)目建設(shè)的單位配備項(xiàng)目建設(shè)管理專業(yè)人才，因而最需要也最適合實(shí)行代建制。

作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的松陽(yáng)縣，目前已有不少專業(yè)從事項(xiàng)目管理的企業(yè)單位。雖還沒(méi)有一家從事項(xiàng)目建設(shè)管理的單位具備代建條件，但這并不表示松陽(yáng)沒(méi)有條件推行這項(xiàng)制度。就國(guó)有公司而言，目前存在的主要困難有：一是依附于相關(guān)行業(yè)主管局，沒(méi)有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)，更多的職能是資產(chǎn)運(yùn)作，人、財(cái)、物均由行業(yè)主管局控制；二是項(xiàng)目管理技術(shù)人員缺乏，沒(méi)有能力承擔(dān)更多的項(xiàng)目管理任務(wù)。但只要解決好上述困難，通過(guò)適當(dāng)變通，也可以承擔(dān)一定的代建任務(wù)。

推行政府項(xiàng)目管理“代建制”，首先要加強(qiáng)宣傳，充分認(rèn)識(shí)“代建制”在項(xiàng)目管理中的巨大作用，認(rèn)識(shí)到推行“代建制”是政府投資體制改革進(jìn)一步深化的必然趨勢(shì)。其次要按項(xiàng)目性質(zhì)和規(guī)模分類逐步推行，對(duì)于建設(shè)規(guī)模比較大的項(xiàng)目，如概算投資3000萬(wàn)元以上，可以公開(kāi)招標(biāo)，委托具有資質(zhì)的代建單位進(jìn)行代建；對(duì)于規(guī)模比較小的項(xiàng)目，可以根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)指定現(xiàn)有國(guó)有項(xiàng)目管理公司代建；除建設(shè)、交通、水利、教育、經(jīng)貿(mào)、園區(qū)等部門以外的政府投資項(xiàng)目，一般不宜再采用“自建制”形式建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)有項(xiàng)目管理公司按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取代建費(fèi)，即先實(shí)行“縣內(nèi)代建”，待取得經(jīng)驗(yàn)和條件成熟后，再逐步推廣。

同時(shí)，要賦予國(guó)有項(xiàng)目管理公司一定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，允許公司自行用人、自行招聘項(xiàng)目管理人員，自行確定內(nèi)部利益分配，鼓勵(lì)公司承接政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理。鼓勵(lì)縣內(nèi)企業(yè)獲取代建資質(zhì)；在條件成熟時(shí)，鼓勵(lì)國(guó)有項(xiàng)目管理公司改制走向社會(huì)，成為獨(dú)立的項(xiàng)目管理公司，切實(shí)使代建單位企業(yè)化。