投融資機(jī)制創(chuàng)新拓展社會(huì)民間資本投資領(lǐng)域分析

周麗華

投融資機(jī)制創(chuàng)新拓展社會(huì)民間資本投資領(lǐng)域分析

周麗華

2014年10月24日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確指出，要加大投融資創(chuàng)新機(jī)制，使社會(huì)投資特別是民間資本向水電、核電、基礎(chǔ)電信企業(yè)、鐵路、港口、環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身和文化設(shè)施等重大領(lǐng)域投資。投融資機(jī)制的創(chuàng)新為社會(huì)資本、民間資本提供了非常廣泛的投資領(lǐng)域，對(duì)于提高資本使用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

投融資；機(jī)制創(chuàng)新；社會(huì)資本；民間資本

一、背景

2014年末我國(guó)的城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款為49.9萬億，達(dá)到了歷史新高，較2013年增長(zhǎng)11.5%，據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)社會(huì)及民間資本中的三分之二是存放于銀行金融機(jī)構(gòu)的，照此推算我國(guó)的社會(huì)及民間資本規(guī)模在75萬億至80萬億之間，如此龐大的資金規(guī)模對(duì)應(yīng)著的中小微企業(yè)融資難、融資貴的問題，如何有效地利用社會(huì)及民間資本成為我國(guó)政府及經(jīng)濟(jì)、金融學(xué)界再次討論的重要議題。早在2005年前經(jīng)濟(jì)、金融界就展開了對(duì)引導(dǎo)社會(huì)及民間資本合理有效投資的討論，2005年起國(guó)家也陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)社會(huì)及民間資本投資的相關(guān)政策。

針對(duì)2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱老36條），2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱新36條）及2012年實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，民間投資社會(huì)反響不大等存在的諸多問題，2014年10月24日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，明確指出擴(kuò)大社會(huì)資本重點(diǎn)領(lǐng)域投資，加大力度進(jìn)行投融資機(jī)制的創(chuàng)新。2014年11月26日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，顯然，投融資機(jī)制的創(chuàng)新是此次擴(kuò)大社會(huì)資本，特別是民間資本有效投資的突破口。

二、投融資機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)

2014年10月24日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確指出，要加大投融資創(chuàng)新機(jī)制，使社會(huì)投資特別是民間資本向水電、核電、基礎(chǔ)電信企業(yè)、鐵路、港口、環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身和文化設(shè)施等重大領(lǐng)域投資。同2005年的“老36條”和2010年“新36條”相比，2014年的投融資機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)體現(xiàn)為以下三點(diǎn)：

（一）投資創(chuàng)新重在擴(kuò)大、細(xì)化及強(qiáng)化社會(huì)民間投資

2005年“老36條”明確指出允許非公有資本進(jìn)入金融、電力、電信、鐵路等壟斷領(lǐng)域，雖然，“老36條”對(duì)于促進(jìn)民間投資發(fā)展具有非常重要的積極意義，但是，在實(shí)際執(zhí)行過程中因?yàn)楦鞣N原因，民間資本依舊被排除在壟斷領(lǐng)域的大門之外，民間投資壟斷領(lǐng)域成為了空話。

2010年“新36條”將民間資本的投資領(lǐng)域擴(kuò)大到了電信、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、國(guó)防科技工業(yè)、保障性住房建設(shè)、興辦金融機(jī)構(gòu)、投資商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)，參與發(fā)展文化、教育、體育、醫(yī)療和社會(huì)福利等。雖然，2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“新36條”的實(shí)施細(xì)則，但是，因?yàn)楦鞣N“玻璃門”、“彈簧門”的存在等諸多原因，社會(huì)資本特別是民間資本的社會(huì)反響并不明顯。

2014年國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大社會(huì)資本及民間投資領(lǐng)域的決定是在2010年“新36條”基礎(chǔ)上的重大創(chuàng)新，對(duì)社會(huì)民間資本的投資領(lǐng)域及范圍的支持力度前所未有，幾乎涵蓋了能源、電信、鐵路、機(jī)場(chǎng)、衛(wèi)星、民用航空、城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。同“新36條”相比，其創(chuàng)新點(diǎn)在于社會(huì)資本，特別是民間資本的投資領(lǐng)域進(jìn)一步得到擴(kuò)大、細(xì)化及強(qiáng)化。

社會(huì)資本投資領(lǐng)域的新增內(nèi)容包括：引入社會(huì)資本參與水電、核電等項(xiàng)目，建設(shè)跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網(wǎng)、分布式電源并網(wǎng)等工程和電動(dòng)汽車充換電設(shè)施；市政基礎(chǔ)設(shè)施可交由社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理；支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等投資生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)民間資本投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)、水利工程，與國(guó)有、集體投資享有同等政策待遇。

民間資本投資領(lǐng)域的細(xì)化內(nèi)容包括：支持基礎(chǔ)電信企業(yè)引入民間戰(zhàn)略投資者，引導(dǎo)民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，參與衛(wèi)星導(dǎo)航地面應(yīng)用系統(tǒng)等國(guó)家民用空間設(shè)施建設(shè)，研制、發(fā)射和運(yùn)營(yíng)商業(yè)遙感衛(wèi)星；加快實(shí)施引進(jìn)民間資本的鐵路項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與港口、內(nèi)河航運(yùn)設(shè)施及樞紐機(jī)場(chǎng)、干線機(jī)場(chǎng)等建設(shè)，投資城鎮(zhèn)供水供熱、污水垃圾處理、公共交通等。

社會(huì)資本投資的強(qiáng)化內(nèi)容包括：積極落實(shí)社會(huì)資本支持政策，吸引社會(huì)資本并進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身和文化設(shè)施的投資。

（二）融資創(chuàng)新重在用好PPP模式

會(huì)議明確指出，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。

PPP模式是指政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化的一種融資模式。PPP是政府與企業(yè)長(zhǎng)期合作一系列方式的總稱，包括BOT、PFI、BOOT、BT、BTO、ROT、DB、DB-FO、BOO、BBO等等。其基本要求是政府給予投資者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并給予風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、利息貼補(bǔ)等優(yōu)惠。為了吸引社會(huì)資本，此次會(huì)議中明確指出政府要為社會(huì)民間投資者出讓一部分排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)等權(quán)利，提供投資補(bǔ)助、基金資助、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息，并允許政府認(rèn)購(gòu)民間資本發(fā)起設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金。

（三）金融服務(wù)重在提高社會(huì)民間資本的融資能力

為了增強(qiáng)社會(huì)民間投資者的融資能力，此次會(huì)議明確指出金融機(jī)構(gòu)將從不同層次給予社會(huì)資本，特別是民間資本以信用支持。一是，銀行等金融機(jī)構(gòu)提供排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議質(zhì)（抵）押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)；提供工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款；給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等，以增強(qiáng)其融資能力；二是，政策性金融機(jī)構(gòu)為重大工程提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、低成本的資金支持，體現(xiàn)政策性金融資金使用周期長(zhǎng)，利息低的特點(diǎn)；三是，證券市場(chǎng)做好為重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目提供股權(quán)和債券融資的服務(wù)工作；四是，二板市場(chǎng)為民間資本發(fā)起設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資基金和股權(quán)投資基金做好服務(wù)工作。

投融資機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)在于融資機(jī)制的創(chuàng)新，投資領(lǐng)域向社會(huì)資本和民間資本開放，并不意味著社會(huì)資本和民間資本的大舉進(jìn)入，其前提在于政府如何有效地保障社會(huì)及民間資本的權(quán)益不要受到侵害的同時(shí)盡可能多地獲取投資收益，那么，政府有關(guān)部門只有在管理模式升級(jí)、綜合績(jī)效升級(jí)等宏觀層面的體制機(jī)制變革的前提下，才能切實(shí)帶動(dòng)社會(huì)資本及民間資本的大量投資。PPP模式的推廣，不僅是融資模式的升級(jí)，更重要的在于可以推動(dòng)管理模式升級(jí)、綜合績(jī)效升級(jí)，并實(shí)現(xiàn)宏觀層面體制機(jī)制的變革，只有這樣，更多的社會(huì)資本、民間資本才會(huì)水到渠成地投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等領(lǐng)域。

三、政府落實(shí)投融資機(jī)制創(chuàng)新

2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》以來，全國(guó)各級(jí)政府積極響應(yīng)，山東省、石家莊市、重慶市等紛紛出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)內(nèi)容是政府如何簡(jiǎn)政放權(quán)，給社會(huì)、民間資本讓利。目前，政府已經(jīng)取消和下放了行政審批事項(xiàng)700項(xiàng)，2015年我國(guó)繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，采取放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作中涉及投資體制改革的內(nèi)容有：按照《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》，進(jìn)一步取消和下放投資審批權(quán)限；制定并公開企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)及強(qiáng)制性中介服務(wù)事項(xiàng)目錄清單；進(jìn)一步簡(jiǎn)化、整合投資項(xiàng)目審批權(quán)限；制訂《政府核準(zhǔn)和備案投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》；創(chuàng)新投資管理方式，抓緊建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門主動(dòng)協(xié)同放權(quán)、落實(shí)限時(shí)辦結(jié)制度，督促地方抓緊制定細(xì)化、可操作的工作方案和配套措施；加快建設(shè)信息共享、覆蓋全國(guó)的投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，推進(jìn)落實(shí)企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度。加強(qiáng)政府投資支持引導(dǎo)，探索建立完善“使用者付費(fèi)”和政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，開展政府和社會(huì)資本合作，支持社會(huì)資本參與公益性領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。建立投資收益合理回報(bào)機(jī)制，對(duì)于社會(huì)資本參與承擔(dān)公益性任務(wù)的項(xiàng)目，對(duì)建設(shè)投資、維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)助。允許通過分享周邊土地增值開發(fā)收益、與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)項(xiàng)目組合開發(fā)等方式，吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)。

各級(jí)政府將打破不合理的壟斷和市場(chǎng)壁壘落在實(shí)處，著力解決投資領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)資本及民間資本設(shè)置的各種“玻璃門”、“彈簧門”，營(yíng)造權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的投資環(huán)境，讓社會(huì)資本和民間資本真正進(jìn)入到生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會(huì)事業(yè)等創(chuàng)新的投資領(lǐng)域之中。

四、金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)投融資機(jī)制創(chuàng)新

金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院出臺(tái)投融資機(jī)制創(chuàng)新政策，大力拓寬直接融資渠道，抓住資本市場(chǎng)新“國(guó)九條”的政策機(jī)遇，大力推動(dòng)企業(yè)上市，開拓發(fā)展區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)，全面引入債務(wù)融資工具，加快中小企業(yè)私募債券試點(diǎn)，積極推動(dòng)企業(yè)并購(gòu)重組，擴(kuò)大融資規(guī)模。金融機(jī)構(gòu)積極嘗試開展抵押、質(zhì)押物創(chuàng)新，海域使用權(quán)、蔬菜、花卉大棚、畜牧活體和農(nóng)村“三權(quán)一房”等抵押、質(zhì)押物融資創(chuàng)新，發(fā)展壯大普惠金融組織，積極引導(dǎo)權(quán)益類和大宗商品類交易市場(chǎng)發(fā)展，深入探索財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極引入社會(huì)資本，大力發(fā)展私募市場(chǎng)，推進(jìn)財(cái)富管理中心建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展民間資本管理機(jī)構(gòu)，民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)，盡快出臺(tái)規(guī)范引導(dǎo)民間融資發(fā)展的指導(dǎo)性文件，出臺(tái)民間融資機(jī)構(gòu)監(jiān)管細(xì)則和分類評(píng)級(jí)辦法，建立科學(xué)有效的監(jiān)管體系。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)靠投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)，只有政府歸位盡責(zé)，轉(zhuǎn)變職能，投融資改革的措施能夠真正實(shí)施，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境才會(huì)逐步形成，投融資的效率才會(huì)提高。

[1]繼續(xù)深化投融資體制改革把握好國(guó)企改革節(jié)奏力度[N].東方早報(bào)，2015-5-17.

[2]關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見[N].國(guó)務(wù)院辦公廳，2014-11-26.

[3]國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見（簡(jiǎn)稱老36條）[N].國(guó)務(wù)院辦公廳，2005-9-12.

[4]國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見[N].國(guó)務(wù)院辦公廳，2010-5-6.

周麗華，女，寧夏人，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教師，金融學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，現(xiàn)任新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)中亞經(jīng)貿(mào)研究院兼職研究員、中國(guó)（新疆）與中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作研究中心研究員，研究方向：國(guó)際金融。

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1008-4428（2015）07-47-02