國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題及改進(jìn)之道

■段均葛

國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，搞好國有企業(yè)，對建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)和鞏固社會主義制度有著重要意義。近年來，隨著國有企業(yè)的改革，國有企業(yè)的整體實(shí)力和經(jīng)營效益穩(wěn)步提升，國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用得到充分發(fā)揮。但是，在經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變的背景下，國有企業(yè)必須加強(qiáng)內(nèi)部控制來提升管理水平，促進(jìn)國有企業(yè)快速、健康發(fā)展。2008年5月財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，自2009年7月1日起在上市公司范圍內(nèi)施行，并鼓勵非上市的大中型企業(yè)執(zhí)行。2010年4月，五部委又發(fā)布了配套指引，與基本規(guī)范共同構(gòu)成了我國企業(yè)內(nèi)控規(guī)范體系，為國有企業(yè)構(gòu)建了一個(gè)企業(yè)內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)框架，有利于提高內(nèi)部控制效率、降低監(jiān)管成本，有利于優(yōu)化企業(yè)管理和增強(qiáng)企業(yè)競爭力，提高國有企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，對維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾利益具有重要意義。

一、國有企業(yè)內(nèi)部控制的意義

基于內(nèi)部控制目標(biāo)視角考量，國有企業(yè)內(nèi)部控制具有如下重要意義。

（一）合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)

守法和誠信是企業(yè)健康發(fā)展的基石。內(nèi)部控制要求國有企業(yè)必須要有依法治企的管理理念，將企業(yè)的發(fā)展置于國家法律法規(guī)允許的基本框架之下，在守法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展，所以內(nèi)部控制有利于國有企業(yè)經(jīng)營管理合理合規(guī)。

（二）合理保證企業(yè)資產(chǎn)安全

資產(chǎn)安全完整是投資者、債權(quán)人和其他利益相關(guān)者普遍關(guān)注的重大問題，是單位可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。良好的內(nèi)部控制，可以使資產(chǎn)的配置、使用、處置等納入單位的管理活動，可以對資產(chǎn)進(jìn)行日常管理、定期盤點(diǎn)，采取財(cái)產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、賬實(shí)核對等措施，確保國有資產(chǎn)的安全。

（三）合理保證企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整

內(nèi)部控制的會計(jì)系統(tǒng)控制內(nèi)容要求企業(yè)按照國家統(tǒng)一的會計(jì)準(zhǔn)則制度，加強(qiáng)會計(jì)基礎(chǔ)工作，明確會計(jì)憑證、會計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告的處理程序，保證了會計(jì)資料的真實(shí)完整，并要求會計(jì)人員必須具備會計(jì)從業(yè)資格證書，會計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要有三年以上工作經(jīng)驗(yàn)或者會計(jì)師以上專業(yè)技術(shù)資格，這一要求在專業(yè)方面保證了會計(jì)報(bào)告及資料的專業(yè)水準(zhǔn)，所以說內(nèi)部控制可以合理保證企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整。

（四）促進(jìn)國有企業(yè)提高經(jīng)營效率和效果

企業(yè)內(nèi)部控制可以促進(jìn)國有企業(yè)提高經(jīng)營效率和效果體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是預(yù)算控制，要求企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理，明確各責(zé)任單位在預(yù)算執(zhí)行中的職責(zé)權(quán)限，對于規(guī)范預(yù)算的編制、審定、下達(dá)和執(zhí)行程序，可以強(qiáng)化預(yù)算約束。二是運(yùn)營分析可知，要求企業(yè)建立運(yùn)營情況分析制度，經(jīng)理層應(yīng)該綜合運(yùn)用生產(chǎn)、購銷、投資、籌資、財(cái)務(wù)等方面的信息，通過因素分析、對比分析、趨勢分析等方法，定期開展運(yùn)營情況分析，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)查明原因并加以改進(jìn)。這兩方面的控制措施可以有效提高經(jīng)營的效率和效果。

（五）能夠促進(jìn)國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略

企業(yè)內(nèi)部控制措施之一績效考評控制要求企業(yè)建立和實(shí)施績效考評制度，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系，對企業(yè)內(nèi)部各責(zé)任單位和全體員工的業(yè)績進(jìn)行定期考核和客觀評價(jià)，將考核結(jié)果作為確定員工薪酬以及職務(wù)晉升、評優(yōu)、降級、調(diào)崗、辭退等的依據(jù)。這一控制措施可以引導(dǎo)員工向著企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)努力，可以說在一定程度上能夠促進(jìn)企業(yè)實(shí)行發(fā)展戰(zhàn)略。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識淡薄

受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，許多國有企業(yè)管理者的管理思維和經(jīng)營理念還停留在行政領(lǐng)導(dǎo)的角色上，對于國家計(jì)劃尊重過多，對于市場的反應(yīng)不夠靈敏。在此背景下，領(lǐng)導(dǎo)大部分是上行下效，疲于應(yīng)付，無暇顧及內(nèi)控的實(shí)質(zhì)，可以說意識非常淡薄。意識決定行動，沒有意識何談控制好國有企業(yè)的經(jīng)營活動。

（二）國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善

內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)及有效運(yùn)行，有賴于企業(yè)內(nèi)部良好的法人治理結(jié)構(gòu)。由于國有企業(yè)的形成原因、過程、背景錯(cuò)綜復(fù)雜，存在股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，致使國有企業(yè)內(nèi)部人為控制的現(xiàn)象普遍存在。企業(yè)董事長、總經(jīng)理、監(jiān)事由上級任命，且董事會與經(jīng)理人員較多重疊，實(shí)踐中，有的國有企業(yè)黨委班子成員、董事會、經(jīng)營班子人員重合，直接參與企業(yè)的決策和經(jīng)營，這種公司權(quán)力的高度重合，使法人治理的權(quán)力制衡難以形成。

（三）忽視企業(yè)文化在內(nèi)部控制中的作用

企業(yè)文化反映了一個(gè)企業(yè)的核心價(jià)值觀，經(jīng)營理念，領(lǐng)導(dǎo)人的魅力，以及企業(yè)整體的價(jià)值觀等等，有著強(qiáng)大的凝聚力和感召力，影響著每一位員工的價(jià)值觀念，決定了企業(yè)的內(nèi)部控制環(huán)境。良好的企業(yè)文化會使員工產(chǎn)生強(qiáng)烈的歸屬感，進(jìn)而團(tuán)結(jié)在一起，為了共同的理想而奮斗，敢于同違法、違規(guī)、暗箱操作事件進(jìn)行斗爭。然而，國有企業(yè)往往不重視企業(yè)文化的培養(yǎng)，忽視了管理控制，這就降低了員工的整體歸屬感，影響了內(nèi)部控制的效果。

（四）內(nèi)控人員的素質(zhì)低

內(nèi)部控制是由全體員工共同參與的，即從企業(yè)負(fù)責(zé)人到各部門內(nèi)部負(fù)責(zé)人，甚至每一個(gè)普通員工都對企業(yè)的內(nèi)部控制負(fù)有一定的責(zé)任。然而，由于國有企業(yè)內(nèi)部對內(nèi)部控制的認(rèn)識程度不夠，加之高校不設(shè)置內(nèi)部控制方面的專業(yè)或者不開設(shè)內(nèi)部控制專業(yè)理論課，對該專業(yè)的人才培養(yǎng)缺乏重視，使得國有企業(yè)內(nèi)控人才相對稀缺，內(nèi)控知識相對匱乏。此外，由于國有企業(yè)內(nèi)部沒有形成完善的人員選拔及獎勵機(jī)制，仍然沿用老國有企業(yè)干部任免辦法和管理制度，由上級人事部門直接任免或者近期繁殖，帶病提升等等，這些因素影響了員工的積極性，造成許多優(yōu)秀的內(nèi)部控制人才流失，素質(zhì)相對較低。

（五）國有企業(yè)內(nèi)部控制監(jiān)督乏力

國有企業(yè)內(nèi)部控制監(jiān)督主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。雖然很大一部分都已經(jīng)有內(nèi)部控制的審計(jì)監(jiān)督部門，但有些國有企業(yè)尚未建立內(nèi)部審計(jì)制度，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，存在著審計(jì)理念滯后、內(nèi)部審計(jì)定位于事后監(jiān)督等問題，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，難以形成有效的監(jiān)督。對外部審計(jì)來說，會計(jì)師事務(wù)所等社會審計(jì)機(jī)構(gòu)有時(shí)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，放棄了其應(yīng)有的監(jiān)督職責(zé)，造成了監(jiān)控主體的缺位。

（六）企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)

隨著經(jīng)濟(jì)的全面深化改革，市場的競爭越來越激烈，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不斷提高，風(fēng)險(xiǎn)管理意識應(yīng)貫穿于整個(gè)企業(yè)內(nèi)部控制。然而，我國一些國有企業(yè)的思維和觀念還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，沒有形成風(fēng)險(xiǎn)意識，更缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制存在問題的改進(jìn)之道

（一）提高管理者的內(nèi)部控制意識

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，個(gè)別大型國企對世界經(jīng)濟(jì)的參與程度較高，甚至存在一些規(guī)模經(jīng)濟(jì)實(shí)體在國外上市，并大量兼并、收購國外企業(yè)，在這一過程中，由于政治、法律、人文、社會、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)日趨復(fù)雜，所以這一部分國企面臨的風(fēng)險(xiǎn)會更加具有不確定性。為此，國有企業(yè)的管理者和每一位員工更需要提高內(nèi)部控制的意識，及時(shí)了解本企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)，做到心中有數(shù)，從容應(yīng)對每一次、每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，在充分認(rèn)識國企各種限制作用的基礎(chǔ)上，用動態(tài)的眼光去認(rèn)識內(nèi)部控制，確保其能夠穩(wěn)定持續(xù)地執(zhí)行將企業(yè)的總體風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)。

（二）完善國有企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)

企業(yè)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的好壞直接影響到企業(yè)的經(jīng)營成果及控制效果，完善的組織結(jié)構(gòu)可以有效防范國有企業(yè)面臨的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。完善企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，就是要明確國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界，就是權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界要清晰?？梢栽谝韵路矫孀鑫恼拢菏紫纫O(shè)置科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)，明確各自的職責(zé)范圍。其次要實(shí)行權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、激勵和約束相結(jié)合的內(nèi)部管理制度，調(diào)節(jié)所有者、經(jīng)營者和員工之間的關(guān)系，并建立一套行之有效的激勵機(jī)制。三是要嚴(yán)格制訂考核和獎懲制度。最后還要確保組織結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，即隨著管理環(huán)境的變化，管理思維要權(quán)變，要根據(jù)環(huán)境的改變相應(yīng)調(diào)整其組織結(jié)構(gòu)。

（三）加強(qiáng)企業(yè)文化的建設(shè)

企業(yè)文化是整個(gè)企業(yè)環(huán)境、員工素質(zhì)、企業(yè)精神的綜合體現(xiàn)，決定了內(nèi)控環(huán)境和內(nèi)控的效果。因此，國有企業(yè)要重視培育積極向上、開拓創(chuàng)新、團(tuán)隊(duì)協(xié)作、具有風(fēng)險(xiǎn)意識和誠實(shí)守信的經(jīng)營理念，引導(dǎo)和規(guī)范員工行為，打造以主業(yè)的核心的價(jià)值品牌，形成團(tuán)隊(duì)的向心力，促進(jìn)企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。此外，在培育過程中，企業(yè)還應(yīng)該總結(jié)優(yōu)良傳統(tǒng)，挖掘文化底蘊(yùn)，提煉核心價(jià)值觀，形成企業(yè)的規(guī)范，使其構(gòu)成員工行為的重要組成部分。董監(jiān)高要率先垂范，確保全體員工共同遵守。

（四）加強(qiáng)員工的業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)

員工素質(zhì)是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的關(guān)鍵所在，員工的素質(zhì)控制是內(nèi)部環(huán)境的重要組成部分。國有企業(yè)要加強(qiáng)內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高內(nèi)控人員的專業(yè)技能，可以定期或者不定期地重點(diǎn)培訓(xùn)國有企業(yè)董監(jiān)高和相關(guān)內(nèi)控人員，可以將內(nèi)控規(guī)范培訓(xùn)納入會計(jì)和相關(guān)人員繼續(xù)教育內(nèi)容。在招聘內(nèi)控人員時(shí)，綜合考慮其專業(yè)素質(zhì)。高等院校的內(nèi)控相關(guān)專業(yè)也應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控制度相關(guān)教材和課程的開發(fā)和設(shè)置，加大內(nèi)控制度方面的教學(xué)范圍和力度，為企業(yè)培養(yǎng)更多的內(nèi)控方面的人才。

（五）健全內(nèi)部控制監(jiān)督體系

在內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制方面，要結(jié)合自身實(shí)際，建立健全企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作制度，推動內(nèi)部審計(jì)工作制度化、程序化和規(guī)范化建設(shè)。同時(shí)要處理好內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與董事會、經(jīng)營層的關(guān)系，保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的相對獨(dú)立性、客觀和權(quán)威性，保證內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行。在外部審計(jì)方面，可以與中介事務(wù)所簽訂合同，約定其委托審計(jì)期審計(jì)事項(xiàng)的責(zé)任，嚴(yán)格按照程序和約定的付款時(shí)間付款，對于審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)范圍外的審計(jì)重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)要予以追責(zé)或者向其主管部門進(jìn)行控訴等，讓事務(wù)所切實(shí)履行好審計(jì)職責(zé)。

（六）建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)

企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識的提高，不僅僅要把保證每一步運(yùn)營環(huán)節(jié)、運(yùn)營細(xì)節(jié)的管理，更要提高到戰(zhàn)略的高度，從宏觀的角度上整體把握各個(gè)運(yùn)營環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性及其交互的影響。在市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)不可避免的會遇到各種風(fēng)險(xiǎn)，因此為防范規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)管理者應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)管理納入到企業(yè)管理實(shí)踐中。

總之，根據(jù)以上企業(yè)內(nèi)部控制存在問題的改進(jìn)之道并針對企業(yè)的具體情況和面臨的變化環(huán)境對內(nèi)部控制缺陷防范不斷健全和完善，才能促進(jìn)我國國有企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

······參 考 文 獻(xiàn)···························

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