糧食補貼資金審計調(diào)查的幾點思 考

■胡秀英 聶海燕

糧食補貼資金審計調(diào)查的幾點思 考

■胡秀英 聶海燕

糧食補貼政策是黨和國家為擴大糧食種植面積、確保國家糧食安全而制定的一項激勵政策，同時也是提高農(nóng)民種糧積極性的一項強農(nóng)惠農(nóng)政策。自2004年中央發(fā)布《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，到 2014年已有11個年頭了。為調(diào)查了解糧食補貼政策落實情況，維護農(nóng)民群眾的切身利益，2014年我市對轄區(qū)內(nèi)的糧食補貼資金進行了審計調(diào)查。結(jié)果表明，自實行糧食補貼政策以來, 在老百姓擁護叫好的同時,具體執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些的問題?，F(xiàn)就審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題進行一些思考和探討。

一、糧食補貼政策存在的主要問題

1.糧補面積不實，存在弄虛作假現(xiàn)象。糧食補貼資金的發(fā)放，要求丈量和核實種植面積，并張榜公示，接受群眾監(jiān)督。事實是，因為農(nóng)戶分散經(jīng)營，農(nóng)民種植的自由性很大，每年、每季的糧食種植品種、面積都會有變動，要準(zhǔn)確掌握各農(nóng)戶的實際種糧面積，需要做大量的工作，非常耗時費力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上各級經(jīng)辦單位很難準(zhǔn)確掌握糧食的實際種植面積，為能在規(guī)定時間內(nèi)完成糧食補貼申報發(fā)放任務(wù)，便采取變通的方法，在原有的計稅面積基礎(chǔ)上，控制一定的范圍，由村組干部申報糧食種植面積。村組干部或直接按原來的計稅面積申報，或據(jù)農(nóng)戶實際擁有的水田耕地面積申報。然而，由于缺乏有效的監(jiān)督核查，客觀上為弄虛作假提供了方便，有的故意將已改變用途的集體機動田、轉(zhuǎn)作其他經(jīng)濟作物的耕地、魚塘等非水田用地申報為糧食耕地面積，有的甚至將已經(jīng)租賃、征用、非法轉(zhuǎn)手的非農(nóng)土地也堂而皇之地進行了申報。對各村組違規(guī)申報的糧食補貼面積，在無人舉報的情況下，有關(guān)單位考慮到基層村委會及村小組缺乏工作經(jīng)費，也是睜一只眼閉一只眼，不去認(rèn)真核實，張榜公示時有意隱瞞這部分違規(guī)申報面積。調(diào)查發(fā)現(xiàn)這種虛報糧食耕地面積的現(xiàn)象在較多村委不同程度的存在。

2.激勵措施乏力，糧食補貼的效果不夠明顯。江西省水稻補貼的標(biāo)準(zhǔn)由 2004年的一季補貼 10元提高到 2014年一季補貼 94元（含糧食直補 11.8元、農(nóng)資綜合補貼 67.2元及良種補貼 15元）。雖然，中央財政資金對種糧農(nóng)戶的補貼只增不減，但一方面糧食補貼的增長幅度，趕不上化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的漲價幅度，另一方面農(nóng)民得到的糧食補貼對一個家庭的收入來說也是微乎其微。依據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)進行測算，江西省2012年農(nóng)村居民家庭平均每人純收入為7829.4元，當(dāng)年農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地面積為1.57畝 /人（撰稿時，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站上公布的2013年比對口徑數(shù)據(jù)不全，2014年數(shù)據(jù)未公布）。按江西省 2012年糧食補貼標(biāo)準(zhǔn)94元/畝，以經(jīng)營耕地面積兩季均種植水稻來計算，農(nóng)村居民家庭平均每人能得糧食補貼資金 94×1.57×1.95＝287.78元，只占當(dāng)年個人純收入的 287.78／7829.4=3.68%，可見糧食補貼資金占種糧農(nóng)戶家庭收入的比重很小，難以有效激勵農(nóng)民種糧。

3.補貼方式簡單，種糧農(nóng)民積極性受挫。現(xiàn)行糧食補貼實行普惠制，遵循“多種多補、少種少補、不種不補”原則，可較多地方都是誰擁有耕地，誰享用糧食補貼款。調(diào)查發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)填報糧食種植面積未根據(jù)實際糧食種植面積上報，只是每年的5月先由村組申報一次早稻種植面積核實表，以此數(shù)據(jù)作為全年糧食補貼的依據(jù)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦在此基礎(chǔ)上按一定比例測算申報中、晚水稻種植面積，目前這種申報方式呈蔓延趨勢。按承包面積補貼，已將糧食補貼惠農(nóng)政策演變?yōu)閹в衅栈菪缘恼呒t利，這種不考慮實際種植面積、種植品種的區(qū)別、產(chǎn)量的多少、品質(zhì)的高低、科技投入水平差異的補貼方式，不僅無意中助長了一批坐享其成的懶漢，挫傷了種糧農(nóng)民的積極性，而且不利于糧田面積的穩(wěn)定和糧食生產(chǎn)能力的提高，失去了糧食補貼惠農(nóng)政策的現(xiàn)實意義。

4.補貼種類較多，基層工作經(jīng)費匱乏?，F(xiàn)行的涉農(nóng)補貼名目種類較多、對象分散，有糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、玉米、棉花、油菜等補貼，都需按戶發(fā)放，并且時間不一致。財政每撥一筆補貼款，都要在規(guī)定時間內(nèi)準(zhǔn)確無誤發(fā)放到農(nóng)戶手中，這需要基層做大量的測量、核查及統(tǒng)計工作：實施了土地園田化建設(shè)的村組，如果土地未流轉(zhuǎn)，由農(nóng)戶自己耕種，需要重新丈量土地面積；間作的作物還要區(qū)別補貼品種，扣除非補貼品種的面積；施行作物輪種的地方，需要多次下到田間進行丈量、核查面積；核實統(tǒng)計結(jié)束后還需要按戶核算補貼，發(fā)放補貼通知書，建立管理檔案等等。諸如此類的工作操作成本非常高，雖然上級下?lián)艿募Z食補貼工作經(jīng)費每年基本略有增加，但相對上級對糧食補貼提出的工作要求所需要的成本顯得微不足道。以本市某縣為例，該縣 2013年糧食風(fēng)險基金專戶收到糧食直補、農(nóng)資綜合補貼 4562.95萬元，收到上級撥付的工作經(jīng)費 26萬元，占上述兩項資金的0.57%。工作經(jīng)費經(jīng)過層層分配，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只有0.4～0.6萬元，已經(jīng)沒有資金分配到最基層的村委會或村組了。作為最基層的村委會或村組，需要面對面與農(nóng)戶接觸，詳細(xì)掌握了解糧食種植情況，具體核算填報農(nóng)戶糧食種植面積等,卻沒有該項工作經(jīng)費。

5.矛盾復(fù)雜多樣，基層協(xié)調(diào)難度較大。目前農(nóng)村人口流動較大，土地占有者與土地使用者的分離更加普遍，就出現(xiàn)種植戶和原承包戶都想領(lǐng)取補貼資金的情況，轉(zhuǎn)包出去的土地，糧食補貼款應(yīng)該誰來領(lǐng)取，各地并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這就產(chǎn)生了矛盾。在申報糧食補貼面積時，以土地原承包農(nóng)戶名義申報，會違背糧食補貼政策應(yīng)遵循的“誰種糧補貼誰”的基本原則；以代種他人土地的農(nóng)戶名義申報，則土地原承包農(nóng)戶在出租土地時會將補貼資金納入出租收益，而代種他人土地的農(nóng)戶卻得不到補貼的實際收益，這種不與實際流轉(zhuǎn)面積直接掛鉤的補貼方式，極易出現(xiàn)“按畝分錢”或“截留糧食補貼資金”現(xiàn)象。調(diào)查就發(fā)現(xiàn)有的村組以現(xiàn)有人口平均分配糧食補貼資金，集體土地申報的糧食補貼資金，基本都由村集體利用農(nóng)戶“一卡通”領(lǐng)取。按 1982年農(nóng)村土地承包到戶時，農(nóng)戶承包的土地面積發(fā)放糧食補貼，也不盡合理，土地承包政策規(guī)定土地承包到戶30年不變，生不增死不減?？山?jīng)過時間的推移，農(nóng)民家庭人口發(fā)生了變化，有出生有死亡，有遷進有遷出等。調(diào)查了解到，有一戶人家1982年分田到戶時人口有8人，后來由于孩子長大外出工作、出嫁等原因，目前戶籍上只有1個人。土地承包權(quán)長期不做調(diào)整，會出現(xiàn)“有地?zé)o人種，有人無地種”的狀況，“人地”矛盾已成為農(nóng)村安定的一個隱患。上述種種矛盾都是基層難以協(xié)調(diào)解決的。

6.財務(wù)管理不善，村務(wù)公開不夠透明。雖然現(xiàn)在較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了村賬鎮(zhèn)管，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村賬的管理并不全面，很多村還是自己做賬，只是把賬本及憑證上交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行管理，個別村的具體賬目還是村級組織自己管理，導(dǎo)致財務(wù)管理混亂，財務(wù)核算不規(guī)范。一是村賬科目亂用。如部分村委以土地、魚塘租賃收入等名義將虛報無須下發(fā)的糧食補貼資金套取出來，轉(zhuǎn)存至村委會或村小組集體賬上，再以維修辦公樓、修路等名義列支村委會或村小組集體公務(wù)支出；二是白條開支過多。由于農(nóng)村地處環(huán)境的特殊性，正規(guī)合法憑證較難取得,形成了較多的支出均以白紙條形式抵賬，真實性很難核實，抽查的村委財務(wù)開支近90%都存在此類“白條抵支”情況，為公款私存、私用留下隱患；三是監(jiān)督約束乏力。農(nóng)村財務(wù)管理有一套可操作的規(guī)章制度，但由于監(jiān)督約束不力，造成財會制度執(zhí)行不嚴(yán)，有章不循、違章不究現(xiàn)象時有發(fā)生。如村集體資產(chǎn)不登賬，部分收入不入賬，或設(shè)置賬外賬；較多的村委不按規(guī)定要求的期限做賬，而是一季度做一次賬或者是一年做一次賬，年底結(jié)一次賬；村務(wù)公開不夠透明，盡管早已普遍推行了財務(wù)公開制度，但有的村委只是將部分顯性收支進行公開，隱形收支不公開，致使財務(wù)公開流于形式。

7.權(quán)利義務(wù)不對等，村組干部有怨言。稅費改革后，農(nóng)戶雖然不需繳交農(nóng)業(yè)稅了，但仍有一些費用需要繳交，如種植水糧的水利灌溉費用、農(nóng)民醫(yī)保、“一事一議”籌資等。一邊向農(nóng)戶發(fā)錢，一邊向農(nóng)戶收錢，由于鄉(xiāng)級財政人手緊張，加上對千家萬戶農(nóng)民的具體情況并不熟悉，這些工作無法在鄉(xiāng)級財政完成，因此必須依靠村組干部的組織和配合。村組干部為了完成上級交辦的代收任務(wù)，如在規(guī)定時間內(nèi)完成一定比例的農(nóng)村醫(yī)保繳費，或借或貸先墊交農(nóng)戶醫(yī)保費用。可村組干部向農(nóng)戶收繳代墊費用時會碰到，有的農(nóng)戶常年在外打工收不到該繳的

二、完善糧食補貼政策的對策及建議

費用，有的就是常年不上繳的“釘子戶”。對因各種原因不繳費的農(nóng)戶，村組干部希望從這些欠繳款農(nóng)戶的糧食補貼款中扣除，但糧補政策要求嚴(yán)禁抵扣各種上繳費用。面對許多實際困難，村組干部確缺乏有效的解決手段，他們叫苦不迭，怨聲載道。該繳的費用不能有效的收繳，這種情況一多也極易讓正常繳納費用的農(nóng)戶心里不平衡，產(chǎn)生看著紅燈跟風(fēng)過斑馬線的結(jié)果，你不交那我也不交。導(dǎo)致不履行義務(wù)，卻要享受權(quán)利的不良行為蔓延，無形中加大了基層的工作量。

1.完善糧食補貼政策運行機制。一是建立健全責(zé)任機制。要將糧食補貼資金及時準(zhǔn)確的發(fā)放給種糧農(nóng)民，必須規(guī)范糧食補貼政策的執(zhí)行。應(yīng)建立健全目標(biāo)責(zé)任機制，使糧食補貼政策執(zhí)行過程中的每個環(huán)節(jié)都能找到具體的責(zé)任人，以確保糧食補貼政策執(zhí)行過程有據(jù)可查，目標(biāo)責(zé)任制不僅有利于事前提高預(yù)防，又能確保事后責(zé)任可追究。二是建立健全激勵機制。目前的糧食工作經(jīng)費補貼及獎勵機制政策，對縣鄉(xiāng)政府及村組來說，與種不種糧、賣不賣糧食給國家關(guān)系不大，糧食補貼政策執(zhí)行的結(jié)果是“抓多抓少一個樣”，無論糧食種多種少，上級糧食補貼按申報面積照發(fā)。要建立健全相關(guān)制度對糧食補貼政策執(zhí)行者進行激勵，如以糧儲部門收購糧食的數(shù)量及質(zhì)量，給予工作經(jīng)費及獎勵，促使縣鄉(xiāng)政府及村組積極主動抓好糧食生產(chǎn)。三是建立健全監(jiān)管機制。要根據(jù)執(zhí)行與監(jiān)督分離原則，成立專門機構(gòu)來強化管理和監(jiān)督，每年應(yīng)對糧食種植面積進行抽查，并對檢查結(jié)果予以公示，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)上報數(shù)據(jù)與調(diào)查數(shù)據(jù)不符的，要嚴(yán)肅查處，對上報數(shù)據(jù)真實的地方給予獎勵，為落實糧食補貼政策創(chuàng)造良好的運行環(huán)境。

2.靈活糧食補貼用途。農(nóng)村稅費改革后，村級收入逐步下降，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的投入也隨之下降，然而農(nóng)村公益事業(yè)仍有不少地區(qū)發(fā)展相當(dāng)落后，道路要鋪設(shè)，橋梁要搭建，自來水要改造，河道要整治，水利基礎(chǔ)設(shè)施要興建等等。公益事業(yè)即便發(fā)展較好的地方，也由于農(nóng)民居住分散不集中，出去務(wù)工的青壯勞力較多，許多公共基礎(chǔ)設(shè)施無人維護而損毀。在目前政策環(huán)境下，向農(nóng)民收錢辦公益事業(yè)難度較大，糧食補貼資金對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)發(fā)揮了一定的作用，但在執(zhí)行過程中的現(xiàn)實矛盾很多，而且有限的補貼資金對農(nóng)民增收影響不大，應(yīng)該適度靈活糧食補貼資金用途。一是適度調(diào)整部分糧食補貼資金用途?？梢砸孕姓鍨閱挝唬纱迕翊髸虼迕翊泶髸懻摯_立急辦的事情，報主管部門審批同意后，適度集中部分糧食補貼資金用于村民迫切想辦的公益事業(yè)，幫助農(nóng)村逐步改善生產(chǎn)生活，建設(shè)秀美鄉(xiāng)村。二是適度調(diào)整糧食補貼給予方式。不以種植面積為補貼發(fā)放依據(jù)，改以賣給國家糧食的數(shù)量及質(zhì)量為依據(jù)發(fā)放補貼，多賣多補，質(zhì)量好的多補。國家按交糧數(shù)量及質(zhì)量補貼給種糧農(nóng)民，可以有效的平衡糧價，穩(wěn)定農(nóng)民收入，激發(fā)糧農(nóng)種糧積極性。

3.切實保障農(nóng)民權(quán)益。一是增強政策執(zhí)行的透明度。要加強宣傳，增強農(nóng)民對糧食補貼政策執(zhí)行的知情權(quán)。糧農(nóng)作為糧食補貼政策執(zhí)行的對象，補貼政策執(zhí)行的好壞關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，因此，農(nóng)民對糧食補貼政策執(zhí)行情況的了解是非常重要的，應(yīng)該設(shè)立政策咨詢和舉報電話，建立網(wǎng)上反饋系統(tǒng)，方便農(nóng)民對糧食補貼政策執(zhí)行情況的了解并進行監(jiān)督。二是加大對農(nóng)資市場的監(jiān)管力度。要著力搞好農(nóng)資供應(yīng)和市場監(jiān)管，切實保護農(nóng)民權(quán)益如果糧食生產(chǎn)成本增長過快，農(nóng)民獲取的糧食補貼收益會流失糧食補貼政策的政治意義就得不到充分體現(xiàn)。因此，要加強農(nóng)資市場監(jiān)管，嚴(yán)控市場經(jīng)營主體準(zhǔn)入確保農(nóng)民用上質(zhì)量可靠、價格合理的農(nóng)資產(chǎn)品；要開展質(zhì)量監(jiān)督抽查，嚴(yán)厲打擊制售假冒偽劣農(nóng)資等違法行為;要堅決打擊哄抬物價的不法行為，保持農(nóng)資價格基本穩(wěn)定。三是增強新聞媒體的監(jiān)督作用。近幾年來，報紙、電視等新聞媒體對不良政策執(zhí)行的曝光和評論發(fā)揮的強大的監(jiān)督作用是有目共睹的，在現(xiàn)代社會，新聞輿論被當(dāng)作除了行政、立法、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”因此，要利用好新聞媒體，繼續(xù)發(fā)揮其強大監(jiān)督作用，為糧食補貼政策的順利執(zhí)行提供保障。

4.不斷提升綜合素質(zhì)。一是提升政策執(zhí)行者素質(zhì)。開展思想政治教育，使政策執(zhí)行者增強公仆意識、責(zé)任意識，規(guī)范使用自己手中的權(quán)力，嚴(yán)格執(zhí)行糧食補貼政策要求，避免私利凌駕于公益之上。二是提升農(nóng)民大局意識。加強宣傳，增強農(nóng)民法治觀念和誠信意識，引導(dǎo)他們弘揚顧全大局的傳統(tǒng)美德，自覺履行應(yīng)盡的義務(wù)充分認(rèn)識糧食生產(chǎn)對國計民生的重要性，如實申領(lǐng)糧食補貼資金盡力為國家多種糧、種好糧、多交糧。三是提升服務(wù)農(nóng)民意識。要組織農(nóng)業(yè)專家、技術(shù)人員深入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線，為農(nóng)民進行現(xiàn)場指導(dǎo)，宣傳普及科技致富實用技術(shù)，提高耕種土地利用率，為農(nóng)民和科技架起一道快捷準(zhǔn)確的高速路，使農(nóng)民敢于經(jīng)營新品種推廣新技術(shù)、體驗新收獲，最大限度地把農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性發(fā)揮出來。

（作者單位：宜春市審計局）