國家審計(jì)與國家治理公司化探析

■秦欣梅 饒慶林

國家審計(jì)與國家治理公司化探析

■秦欣梅 饒慶林

國家治理事關(guān)國家權(quán)力分配和國家機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理，國家治理的目的主要在于保證國家平穩(wěn)運(yùn)行，調(diào)和社會(huì)矛盾，方便政府進(jìn)行統(tǒng)治和管理，維持既定的秩序，使公民能夠各安其所，實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。國家審計(jì)是現(xiàn)代國家治理的重要組成部分，良好的國家審計(jì)能夠更好地監(jiān)督和制約公共權(quán)力，有利于國家治理的現(xiàn)代化和遏制腐敗。換個(gè)視角來看，國家就像一個(gè)大集團(tuán)公司，其運(yùn)行和集團(tuán)公司有許多相似之處。而公司一般都會(huì)追求效益的最大化，其治理結(jié)構(gòu)一般較國家來說更為有效，也更為精簡，公司的內(nèi)部審計(jì)也在日常經(jīng)營中發(fā)揮著重要作用，類似于政府層面的國家審計(jì)。為了進(jìn)一步提高國家審計(jì)和國家治理水平，可以參照現(xiàn)代公司的公司治理，借鑒其中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。本文將從公司視角審視國家治理與國家審計(jì)，將國家“公司化”，分析提高國家治理水平的路徑，為制度層面的現(xiàn)代化提供建議。

國家審計(jì)；國家治理；公司治理；內(nèi)部審計(jì)

自從人類進(jìn)入奴隸社會(huì)，就誕生了國家。國家是一定領(lǐng)土范圍內(nèi)的特定人群的集合，并由國家的職能機(jī)構(gòu)代表國家行使國家權(quán)力，而國家治理則事關(guān)國家職能機(jī)構(gòu)運(yùn)行以及公共權(quán)力的分配我國正朝著構(gòu)建現(xiàn)代化國家穩(wěn)步前行，體現(xiàn)的不僅僅是經(jīng)濟(jì)與文化的現(xiàn)代化，也是政治與國家治理的現(xiàn)代化。隨著近年來我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化形勢的快速發(fā)展，建立現(xiàn)代化的國家治理體系已迫在眉睫。

“治理”的精髓在于權(quán)力的分配與制衡。國家審計(jì)無疑在國家治理中扮演著重要角色，因?yàn)閲覍徲?jì)履行著監(jiān)督公共部門財(cái)政的職能，能夠在“財(cái)權(quán)”上監(jiān)督和制約公權(quán)力，而且具有一定的專業(yè)性和行政權(quán)力（即強(qiáng)制性），它的作用是民間審計(jì)或其他監(jiān)督方式無法替代的，有利于遏制政府腐敗，提高政府效能。

從另一個(gè)角度看，國家整體就像一個(gè)大型的集團(tuán)公司，其職能部門的設(shè)立、運(yùn)行和集團(tuán)公司有許多相似之處。公司一般都會(huì)追求效益的最大化其治理結(jié)構(gòu)一般較國家來說更為有效，也更為精簡，公司的內(nèi)部審計(jì)也在日常經(jīng)營中發(fā)揮著重要作用，類似于政府層面的國家審計(jì)。如果汲取現(xiàn)代公司治理的長處，將其中的精華與國家治理實(shí)踐相結(jié)合，將會(huì)產(chǎn)生許多積極意義。

一、國家審計(jì)與國家治理

國家審計(jì)是國家治理的構(gòu)成部分，甚至可以說，國家治理的需要導(dǎo)致了國家審計(jì)的誕生，兩者在一定程度上是不可分割的。

1.國家治理的含義。

國家治理主要是指國家權(quán)力的分配和國家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的管理。國家治理的目的主要在于保證國家平穩(wěn)運(yùn)行，調(diào)和社會(huì)矛盾，方便政府進(jìn)行統(tǒng)治和管理，以維持既定的社會(huì)秩序，促使公民能夠各安其所，實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

在我國，國家的構(gòu)成主體有社會(huì)個(gè)人、政府當(dāng)局、非政府社會(huì)團(tuán)體（如營利性的非國有企業(yè)、非營利性的民間社團(tuán)）、官方性社會(huì)團(tuán)體（營利性的公有制企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、政黨）等。當(dāng)然，任何主體的基本構(gòu)成單位都是自然人，因此，國家治理最終需要調(diào)節(jié)的是權(quán)力部門與人民的關(guān)系。

人類社會(huì)最初是沒有國家界限的。國家是由于人們被動(dòng)或主動(dòng)地出讓部分自然權(quán)利而誕生的，人們把權(quán)力交給國家政府集中使用，以謀求群體利益的最大化。所以，國家的本質(zhì)就是權(quán)力的集中，政府代表人民集中行使部分權(quán)力，國家也由此而出現(xiàn)了代理問題，有著高昂的代理成本。為了適應(yīng)新形勢，推行“善治”，使國民整體利益最大化，控制代理成本，就需要有現(xiàn)代化的國家治理，即要協(xié)調(diào)好政府職權(quán)部門與民眾之間的關(guān)系，科學(xué)分配國家權(quán)力，制定并維系法律和制度，建立監(jiān)督與反饋機(jī)制，還要引入適當(dāng)?shù)闹坪馀c糾錯(cuò)機(jī)制，讓國家整體能夠在正確的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行，為全體國民謀取更大的福祉，并契合國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.國家審計(jì)的定位。

國家審計(jì)也被稱為政府審計(jì)，是由國家審計(jì)機(jī)關(guān)所實(shí)施的審計(jì)，其職能和工作范圍是法定的，理論上不受其它因素干擾，這是審計(jì)獨(dú)立性所要求的必要條件。我國的國家審計(jì)主要的工作范圍是各級政府機(jī)關(guān)、公有制企業(yè)以及掌握公權(quán)力的官方性非營利社會(huì)團(tuán)體，審計(jì)的內(nèi)容是這些部門和單位的財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支。通常來說，國家審計(jì)應(yīng)站在獨(dú)立第三方的角度，監(jiān)督這些掌握公共資源的單位對國家資源的使用情況以及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并有權(quán)通報(bào)和查處不合規(guī)的行為。對于民間審計(jì)來說，審計(jì)只是一種信息增信，對財(cái)務(wù)報(bào)表僅作合理保證，有助于投資者對公司價(jià)值的評估判斷。而對于國家審計(jì)來說，審計(jì)部門擁有或多或少的行政權(quán)力，對相關(guān)單位和部門的審計(jì)有著強(qiáng)制性，對數(shù)據(jù)真實(shí)性的要求更高，查錯(cuò)揭弊也是國家審計(jì)的重要工作任務(wù)。國家審計(jì)開展的合規(guī)性審計(jì)和績效審計(jì)，在很多時(shí)候要求“絕對保證”，審計(jì)部門也有事后要求整改的權(quán)力，可以有效監(jiān)督政府其他職能部門，限制公共權(quán)力的濫用，提高公共資源的利用效率，使政府開支合理化，有助于及時(shí)查處腐敗和浪費(fèi)。

二、國家與公司的相似之處

1.兩者都是集權(quán)的組織。

國家是集權(quán)的，公司也是集權(quán)的，且兩者都存在代理關(guān)系。

國家的權(quán)力來自于公民的授予，公民讓渡出部分危險(xiǎn)的權(quán)力交給國家代行，政府代表國家行使權(quán)力，對外代表國家，是國家的合法象征，國家官員有著超出其作為普通公民身份所擁有的額外公共權(quán)力。

公司權(quán)力的源頭就是投資者的資本投入。對于現(xiàn)代公司來說，投資者投入的是經(jīng)濟(jì)資源，將本屬于自己的經(jīng)濟(jì)利益讓渡給公司使用，以期產(chǎn)生更大的收益?，F(xiàn)代公司的常設(shè)最高決策機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，就相當(dāng)于國家的政府一樣，對外也代表公司，履行公司權(quán)利，股東大會(huì)只是每年召開幾次而已，通常是對董事會(huì)的經(jīng)營方案進(jìn)行表決，這與人民代表大會(huì)的運(yùn)行有些類似。我國的“兩會(huì)”每年只開一次，日常國務(wù)都交由人大常委會(huì)和國務(wù)院處理，正如公司里的董事會(huì)和經(jīng)理層。公司高管有著遠(yuǎn)超一般股東的權(quán)利，政府和管理層都有濫用自身權(quán)利的動(dòng)機(jī)。許多大型企業(yè)得了“大企業(yè)病”，實(shí)際上就是運(yùn)行得越來越像政府部門了。

2.都有“內(nèi)部審計(jì)”機(jī)構(gòu)。

國家審計(jì)與公司的內(nèi)部審計(jì)一樣，也屬于我國政府的“內(nèi)部審計(jì)”。

國家審計(jì)的體制一般分為四種類型，按照獨(dú)立性從高到低排列分別為獨(dú)立型、立法型、司法型、行政型，而我國的國家審計(jì)屬于獨(dú)立性最差的行政型審計(jì)，即我國的國家審計(jì)部門隸屬于國務(wù)院，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下展開工作，地方的各級審計(jì)部門受審計(jì)署和當(dāng)?shù)卣墓餐I(lǐng)導(dǎo)，無法獨(dú)立于政府體系以外，這就導(dǎo)致國家審計(jì)變成了政府的“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)”，國家審計(jì)署也就成為了國家的內(nèi)部審計(jì)室，這與公司的內(nèi)審部門十分類似，與外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)相比缺乏獨(dú)立性。國家審計(jì)也與公司內(nèi)部審計(jì)一樣，是治理結(jié)構(gòu)的組成部分，涉及組織內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督與制衡。

3.實(shí)施治理的最終目標(biāo)類似。

國家治理與公司治理類似，皆以公民（股東）利益最大化為最終目標(biāo)。

國家、政府存在的意義就是讓它的居民安居樂業(yè)，福祉最大化，即所謂的“代表最廣大人民的根本利益”，可以概括為全體公民整體福利的最大化，這就是一個(gè)國家奮斗的最終目標(biāo)。對于公司來說，它的目標(biāo)理論上來說是股東利益最大化或者公司價(jià)值最大化，但歸根結(jié)底，公司存在的意義就是給股東創(chuàng)造更多財(cái)富，股東是公司理所當(dāng)然的所有者，正如國家屬于它的人民，人民是國家理所當(dāng)然的所有者。所以兩者的目標(biāo)是相似的，甚至可以說是“相同”的。

4.國家和公司都有“章程”。

國家的法律和公司章程文件類似。

公司章程是用來規(guī)范公司內(nèi)部的文件，公司的運(yùn)行也是圍繞公司章程和其他公司條例展開的，是各種公司行為的指導(dǎo)性文件。國家則通過立法來規(guī)范和調(diào)節(jié)國家各個(gè)主體之間的關(guān)系，并靠暴力機(jī)關(guān)對違法主體施以強(qiáng)制性的懲戒。國家正是依靠法律法規(guī)才能運(yùn)行得井井有條，國家治理也圍繞法律和相關(guān)規(guī)范展開，可以說法律就是國家運(yùn)行的“時(shí)刻表”。

三、公司治理的優(yōu)點(diǎn)

1.公司治理效益至上。

公司治理更加重視成本效益，擁有較為完善的激勵(lì)機(jī)制。

公司以營利為目的，通常以追求利潤最大化作為直接經(jīng)營目標(biāo)，但最終目標(biāo)是公司價(jià)值最大化，或者股東財(cái)富最大化。為了增加公司價(jià)值，公司會(huì)動(dòng)用一切手段，開源節(jié)流，在降低成本的同時(shí)提高產(chǎn)品和服務(wù)的附加值；公司重視績效考核，人員的工資薪酬與職位晉升在很大程度上與經(jīng)營業(yè)績掛鉤，對于管理層來說更是如此，員工甚至有被辭退的風(fēng)險(xiǎn)。而政府和國有企業(yè)就比較僵化，公務(wù)員旱澇保收，工資薪酬基本不變，職務(wù)只升不降，而且晉升與成本效益關(guān)聯(lián)不大，反而催生了不經(jīng)濟(jì)的政績工程。

2.公司管理層級少而精。

公司治理管理鏈更短，控制力更強(qiáng)，執(zhí)行力度更大，反應(yīng)更快。

隨著信息技術(shù)的日新月異，扁平化結(jié)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)運(yùn)作得到了公司的青睞。管理層級越來越少，管理效率和速度卻越來越高，公司可以用更少的人員、更快的時(shí)間完成比原先更復(fù)雜的業(yè)務(wù)及事項(xiàng)。管理鏈的縮短提高了信息傳遞的質(zhì)量與速度，也更加方便上下級的溝通交流，能夠讓高層及時(shí)得知最新信息動(dòng)態(tài)，強(qiáng)化了上級對下級的控制，保證了指令的嚴(yán)格執(zhí)行，反饋信息也能及時(shí)傳達(dá)上去，實(shí)現(xiàn)了有效的雙向溝通，同時(shí)節(jié)約了成本。這對于生存壓力越來越大的公司來說是非常重要的。而政府部門的管理鏈太長，國務(wù)院下轄的機(jī)構(gòu)層級分別為省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級、辦事員級，除了最低一級，其他每級還分正副，可以說機(jī)構(gòu)臃腫而龐大，指揮層級太多，每級的職能部門也很多，最終導(dǎo)致了效率的低下與行政成本的高企。

3.公司受外部審計(jì)約束。

外部審計(jì)構(gòu)成了公司治理的一個(gè)重要部分，能夠更加客觀。

外部審計(jì)歸根結(jié)底是一種信息增信行為，因其獨(dú)立性和客觀性而受到投資者信賴，外部審計(jì)構(gòu)成了公司治理的重要一環(huán)，與公司內(nèi)部的審計(jì)委員會(huì)一道，強(qiáng)化公司治理水平，監(jiān)督和約束管理層權(quán)力，揭示重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。我國的國家審計(jì)不能獨(dú)立于政府，其獨(dú)立性大打折扣，對公共部門的監(jiān)督作用效果較差，甚至對查出問題的后續(xù)處理不能發(fā)揮剛性效用，這嚴(yán)重制約了國家治理的發(fā)展。

四、提高國家治理公司化效用的建議

國家治理應(yīng)該在考慮自身特點(diǎn)的情況下，學(xué)習(xí)公司治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對落后的國家治理體系進(jìn)行現(xiàn)代化改造與建設(shè)，以適應(yīng)新的時(shí)代要求。

1.雙管齊下遏制機(jī)構(gòu)膨脹。

因?yàn)椴挥每紤]生存壓力，財(cái)政有保障，所以政府部門普遍人浮于事，機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，因此要靠制度來遏制機(jī)構(gòu)膨脹，提高國家治理水平。一方面，可以定稅清費(fèi)，消除政府部門的絕大多數(shù)創(chuàng)收行為，統(tǒng)一為國家稅收，歸財(cái)政統(tǒng)一管理，但財(cái)政部門不能擅自用錢，財(cái)政部門只按經(jīng)人大通過的預(yù)算發(fā)放資金，即“管錢的不能用錢”，這就像是內(nèi)部控制的一種安排，將預(yù)算確定下來，一切開支都來自經(jīng)過審核的預(yù)算，事后還要經(jīng)國家審計(jì)機(jī)構(gòu)審核決算；另一方面，應(yīng)推行稅收立法，確保稅率和稅目不能隨意更改，而應(yīng)依照法律程序來推行，這雖然有損效率，但卻更加嚴(yán)謹(jǐn)。正如嚴(yán)格的公司章程一樣，反而能將公司治理得更加完善。為了降低改革阻力，可以在分稅制的基礎(chǔ)上將稅收收入向地方政府傾斜，以提高地方政府的積極性。

2.減少行政層級。

公司為了適應(yīng)新環(huán)境，減少管理成本和溝通阻礙，大規(guī)模推行扁平化管理體系，減少管理層級，合并中間管理環(huán)節(jié)，往往形成了三級管理層次，即簡單的“管理層→職能部門→基層”系統(tǒng)，甚至兩級管理層次，即“管理層→執(zhí)行層”。這是由于信息技術(shù)的進(jìn)步導(dǎo)致了管理幅度的擴(kuò)大，可以有效降低成本，提高效率，節(jié)約人力資源，指令的失真度也更低。政府的行政層級也應(yīng)該進(jìn)行壓縮，減少行政級別，縮短指揮鏈長度，精簡機(jī)構(gòu)，可以大大降低政府的規(guī)模，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高政府效能，使得政令能夠更容易地上傳下達(dá)。

3.完善國家審計(jì)職能。

國家審計(jì)在我國還屬于“內(nèi)部審計(jì)”的性質(zhì)，它相對于政府沒有太高的獨(dú)立性，說服力不強(qiáng)，作用也有限，使得國家審計(jì)查錯(cuò)揭弊、提高效益、監(jiān)督權(quán)力等功能無法完全發(fā)揮出來。所以，要建立獨(dú)立性不同的國家審計(jì)層次，正如公司既有內(nèi)部審計(jì)又有外部審計(jì)一樣。

對于專門的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)及其分支結(jié)構(gòu)和下屬單位，應(yīng)該盡可能地“外部化”，脫離政府的影響，成為最高立法部門（即全國人大）下屬的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立開展審計(jì)工作。審計(jì)署下轄的地方審計(jì)廳不再接受當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)，而改為接受上級人大和審計(jì)署的雙重領(lǐng)導(dǎo)，即擁有一定的自治權(quán)。另外，為進(jìn)一步增強(qiáng)獨(dú)立性，審計(jì)部門的經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政保障，進(jìn)一步減少地方政府對審計(jì)部門的影響。這樣一來，審計(jì)署就成為了政府的“外部審計(jì)”機(jī)構(gòu)，其職能得到強(qiáng)化，更有助于提高國家治理水平。

4.依法治國。

我國的各項(xiàng)改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，進(jìn)一步改革勢必會(huì)觸動(dòng)大量既得利益，唯有靠法律做到公平公正，用法律來限制政府的權(quán)力，明確國家該做的事情，法律之外不可為，使得國家能夠在一些領(lǐng)域“去行政化”。事實(shí)上，前面提到的三項(xiàng)改革建議都需要法律的完善與堅(jiān)決貫徹執(zhí)行作為最終支撐?，F(xiàn)代化的國家治理，其中一個(gè)顯著特征就是以法限權(quán)，依法治國，國家審計(jì)說到底也只是起到監(jiān)督和制約作用，算是一個(gè)助力，但法治是國家治理走向現(xiàn)代化的根本。正如良好的公司章程被貫徹執(zhí)行能夠帶來公司的騰飛一樣，法治對國家發(fā)展具有很大的推動(dòng)作用，可以為國家營造一個(gè)良好的內(nèi)部發(fā)展環(huán)境。

［1］劉家義.論國家治理與國家審計(jì)［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2012，（6）.

［2］蔡春，蔡利.國家審計(jì)理論研究的新發(fā)展——基于國家治理視角的初步思考［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2012，（2）.

［3］張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化［J］.中國法學(xué)，2014，（4）.

［4］張立民，許釗.審計(jì)人員視角下的國家審計(jì)推動(dòng)完善國家治理路徑研究［J］.審計(jì)研究，2014，（1）.

（作者單位：南昌大學(xué)科技學(xué)院、南昌工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院）