新形勢(shì)下地稅增收發(fā)展的對(duì)策

■萬勛 萬斌勇

一、地方稅收發(fā)展的歷史階段

新中國(guó)成立以來，地方稅收體系的建設(shè)大致分為四個(gè)階段。

第一個(gè)階段是建國(guó)初期到文革之前。

1950年1月中央人民政府政務(wù)院頒布的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》中統(tǒng)一規(guī)定了在全國(guó)開征的地方稅稅種，包括房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、印花稅、交易稅、屠宰稅、遺產(chǎn)稅、特種消費(fèi)行為稅和使用牌照稅，其中遺產(chǎn)稅暫不開證。其后又對(duì)印花稅、屠宰稅、城市房地產(chǎn)稅（由房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合并而來）和交易稅等進(jìn)行了調(diào)整。這一階段對(duì)地方稅制進(jìn)行的多次調(diào)整，基本上適應(yīng)我國(guó)當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

第二個(gè)階段是文革開始到改革開放之前。

由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與高度集中的財(cái)政管理體制的束縛和錯(cuò)誤思潮的影響，地方稅制被簡(jiǎn)并和削弱。1973年將對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)和集體企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、鹽稅和屠宰稅并入工商稅征收；屠宰稅、城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅只對(duì)不繳納工商稅的個(gè)人和外僑等征收；很多地方先后停征牲畜交易稅。這一時(shí)期地方稅體系包括的范圍非常狹窄，且規(guī)模很小。

第三個(gè)階段是改革開放開始到1994年。

改革開放后，對(duì)地方稅制逐漸進(jìn)行了恢復(fù)和加強(qiáng)。從1988年起，將個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅、房產(chǎn)稅、集市交易稅、城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、牲畜交易稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、筵席稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等十三個(gè)稅源較小和分散的稅種，下放給地方管理，作為地方性稅收和地方固定收入。可以說，這種對(duì)地方稅稅種的劃分表明我國(guó)的地方稅體系建設(shè)進(jìn)入起步階段。

第四個(gè)階段是從1994年開始至今。

1994年我國(guó)進(jìn)行重大財(cái)稅體制改革，設(shè)立國(guó)稅、地稅兩套征收機(jī)構(gòu)，明確了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，擴(kuò)大了地方稅收入規(guī)模，我國(guó)地方稅體系建設(shè)才真正進(jìn)入發(fā)展階段。這次稅制改革在中央與地方間明確劃分了稅種，使中央和地方分別擁有了自己的稅收收入體系。新的財(cái)稅體制運(yùn)行20年來成效顯著，組織收入能力不斷增強(qiáng)，為地方政府提供了強(qiáng)有力的財(cái)力保障，助推了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、影響地稅收入的幾種因素

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)走過了一個(gè)高速增長(zhǎng)的過程，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)總量?jī)H次于美國(guó)，居世界第二位，中國(guó)持續(xù)了30多年的高速增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，代價(jià)驚人，風(fēng)險(xiǎn)劇增，帶來了產(chǎn)能過剩、資源過度消耗、環(huán)境污染嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累等問題，國(guó)民經(jīng)濟(jì)不可能再有兩位數(shù)的增長(zhǎng)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行面臨更為復(fù)雜的形勢(shì)。經(jīng)濟(jì)決定稅收，經(jīng)濟(jì)增速放緩必然影響傳遞到稅收上來，這是影響地方稅收的外部環(huán)境。在關(guān)注外部環(huán)境的同時(shí)，我們也必須分析地稅增速放緩的內(nèi)在因素。

1.地方稅收對(duì)地方財(cái)政的主導(dǎo)地位沒有體現(xiàn)。

在地方財(cái)政收入中，最主要的來源形式為地方稅收入和中央政府的補(bǔ)助，這一比重也間接體現(xiàn)了中央對(duì)地方財(cái)政的控制程度，從某些發(fā)達(dá)國(guó)家的地方財(cái)政收入構(gòu)成上來看， 一般包括地方稅收入、中央補(bǔ)助收入、地方政府有償服務(wù)收入、債務(wù)收入等，以前兩項(xiàng)為主，但各國(guó)的差異也較大。如美國(guó)州及州以下地方政府的地方稅收入占本級(jí)財(cái)政收入的比重分別為70%和24%。我國(guó)分稅制實(shí)施以后，強(qiáng)化了中央對(duì)稅收的控制，但沒有改變?cè)械闹С鲐?zé)任分配。如某省地方稅收入占地方財(cái)政收入和支出的比重平均值分別是45.1%和32.1%，地方財(cái)政支出中，中央補(bǔ)助收入占25%左右，這表明我國(guó)地方政府對(duì)中央補(bǔ)助具有很強(qiáng)的依賴性。按理說，地方稅收應(yīng)是地方財(cái)政的主要來源，但在實(shí)際運(yùn)行中，由于種種原因，地方稅收對(duì)地方財(cái)政的主導(dǎo)作用沒有充分體現(xiàn)和發(fā)揮，地方政府不得不通過其他的方式，擴(kuò)展其他收費(fèi)渠道，來開辟財(cái)源，應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的開支需要。

2.地方稅收主體稅種缺失。營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅是當(dāng)前地稅收入中的三大主體稅種，也是地稅收入增長(zhǎng)的主力軍。增值稅是國(guó)稅的第一大稅種，營(yíng)業(yè)稅是地稅的第一大稅種，2012年國(guó)內(nèi)增值稅和營(yíng)業(yè)稅占全國(guó)稅收總收入的比重達(dá)41.9%。“營(yíng)改增”前營(yíng)業(yè)稅主要屬于地方財(cái)政收入，而增值稅屬于中央與地方的共享稅，其中75%屬于中央財(cái)政收入。按照目前國(guó)家的計(jì)劃，2015年以后全面實(shí)行“營(yíng)改增”，也就是說到2016年?duì)I業(yè)稅徹底退出歷史舞臺(tái)，這也意味著原屬于地方財(cái)政收入的營(yíng)業(yè)稅沒有了，企業(yè)所得稅因新增企業(yè)隨著“營(yíng)改增”變?yōu)閲?guó)稅征管而失去新的增長(zhǎng)空間。同時(shí)，隨著主體稅種的征收權(quán)轉(zhuǎn)移，而隨主體稅種附征的個(gè)人所得稅和附加、基金都將面臨流失的風(fēng)險(xiǎn)，組織收入的難度將進(jìn)一步加大。

“營(yíng)改增”后，地稅收入規(guī)?？s小，“以票控稅”手段弱化，征收資源稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅等其它地方稅種的難度更大，也容易造成新的稅收流失風(fēng)險(xiǎn)。地方稅收主要稅源來自房地產(chǎn)行業(yè)，房地產(chǎn)市場(chǎng)交易要繳納十幾種地方稅，其繳納的稅收要占到總體稅收的30%左右，稅收對(duì)該行業(yè)的依賴程度越大。十幾年來，房地產(chǎn)市場(chǎng)從火爆到低迷，到回暖，又到一二線、三四線城市兩極分化，市場(chǎng)行情變化莫測(cè)，影響到地方稅收的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫程度也難以預(yù)料，地稅的趨勢(shì)和前景也難以把握。

3.地方立法權(quán)淡化，稅收渠道狹窄。

分稅制的概念就是分權(quán)。我國(guó)的稅收立法分為中央和地方兩個(gè)等級(jí)，地方政府應(yīng)享有一定的、相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán)，否則“分稅制”就失去其真實(shí)內(nèi)容。目前我國(guó)在稅收立法中一直實(shí)行的是單一的立法體制，中央在統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)時(shí)忽視了授予地方適當(dāng)立法權(quán)。地方稅體系中幾乎所有稅種的稅法、條例及實(shí)施細(xì)則都由中央制定和頒布，地方在解釋、開征（停征）方面權(quán)利都很少。目前地方稅收立法權(quán)的“缺位”現(xiàn)象不符合我國(guó)分稅制的取向，在客觀上形成許多弊端，不利于地方因地制宜地調(diào)控配置區(qū)域性資源，削弱了地方政府開辟財(cái)源、組織收入的功能，難以與高速發(fā)展的地方經(jīng)濟(jì)相匹配。

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革突飛猛進(jìn)，而政治體制改革相對(duì)滯后，中央與地方的事權(quán)范圍雖已初步劃分，但尚未完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，存在著交叉重疊和包攬過多的現(xiàn)象，政府職能劃分不夠清晰，決定了中央與地方在財(cái)力劃分上也是粗淺的。1994年分稅制改革，財(cái)權(quán)調(diào)整以后，事權(quán)和支出范圍沒有相應(yīng)界定和調(diào)整。目前，隨著我國(guó)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)福利制度的改革，地方政府必將承擔(dān)起更多更重的支出職能，但作為地方財(cái)權(quán)主體的地方稅，主體稅種不能覆蓋全部資源，其他小稅種收入難以形成規(guī)模，與日益擴(kuò)大的地方財(cái)政需要不相稱。在這種情況下，地方財(cái)政捉襟見肘，為了開辟財(cái)源，希望賦予更大的稅收立法權(quán)。

4.國(guó)稅地稅之間征管關(guān)系沒有理順。

在新的形勢(shì)下，國(guó)地稅之間在征收管理上出現(xiàn)了一些新情況新問題。由于稅制改革的不斷推進(jìn)，國(guó)、地稅部門在一些稅種的征管職能上出現(xiàn)交叉重疊。如企業(yè)所得稅文件規(guī)定2002年以后新辦的企業(yè)，所得稅由國(guó)稅部門征管，2002年以前的企業(yè)由地稅部門征管，一些企業(yè)鉆政策的空子在地稅部門注銷老企業(yè)，到國(guó)稅部門注冊(cè)新企業(yè)，獲取新辦企業(yè)免稅優(yōu)惠。有的地稅部門也給企業(yè)某些優(yōu)惠，確保自己的征管權(quán)不轉(zhuǎn)移，造成稅收征管上的混亂。如城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、印花稅等，由于城市維護(hù)建設(shè)稅的計(jì)稅依據(jù)是增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅稅額，這些發(fā)票都是國(guó)稅部門管理，地稅部門對(duì)其容易失控，許多流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的納稅人交了增值稅、消費(fèi)稅就不到地稅部門申報(bào)城市維護(hù)建設(shè)稅等地方稅，造成稅款流失。再加上由于國(guó)稅部門和地稅部門的信息化建設(shè)不對(duì)稱，造成信息共享難度大，相互脫節(jié)。

國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局都是企業(yè)所得稅的征收管理機(jī)關(guān)，而征管對(duì)象的劃分卻不按企業(yè)性質(zhì)、類別，而是按工商注冊(cè)登記時(shí)間，這就意味著部分相同性質(zhì)、類型的企業(yè)，歸屬不同的稅務(wù)機(jī)關(guān)管理，客觀上增加了管理的難度，也從一個(gè)側(cè)面反映了國(guó)稅、地稅之間，中央和地方之間爭(zhēng)稅源的現(xiàn)狀，無形中損害了稅法的嚴(yán)肅性。

三、保持地方稅收持續(xù)增長(zhǎng)發(fā)展的對(duì)策

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，是中央審時(shí)度勢(shì)做出的重大戰(zhàn)略判斷。今年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換三大特點(diǎn)。認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，也是做好經(jīng)濟(jì)工作的基本前提。新常態(tài)帶來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新特征、新規(guī)律、新要求。地稅部門只有主動(dòng)適應(yīng)、科學(xué)把握、積極作為、采取對(duì)策，才能搶占先機(jī)，不斷推進(jìn)地方稅收的持續(xù)發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持。

1.適應(yīng)改革發(fā)展形勢(shì)，加強(qiáng)地方稅收立法。

稅收立法是指有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照各自的職責(zé)范圍和立法程序，制度、修改和廢止稅收法律和法規(guī)的活動(dòng)。稅收立法是稅收法律制度賦予稅種實(shí)施的首要環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)各種稅種的立法權(quán)、解釋權(quán)一般集中在中央，這不僅不利于財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，也不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，更不利于國(guó)家的稅收導(dǎo)向與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的趨向，應(yīng)該將中央和地方之間的稅收立法權(quán)的劃分列為重要內(nèi)容，以確立中央、地方稅收的合理劃分。

在當(dāng)前改革開放不斷深化的新形勢(shì)下，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在稅權(quán)上實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，即在保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政令統(tǒng)一的前提下，兼顧中央與地方積極性，實(shí)行中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的模式。地方稅收應(yīng)對(duì)稅源流動(dòng)性強(qiáng)，稅收規(guī)模較大的稅種由全國(guó)人民代表大會(huì)制訂稅法，省、市、自治區(qū)人民代表大會(huì)制訂實(shí)施辦法組織征收；對(duì)稅源固定、稅收收入較少的稅種，可下放省、市、自治區(qū)人民代表大會(huì)根據(jù)中央確定的稅收方針、政策和立法原則，制訂稅收法律、法規(guī)組織征收。對(duì)那些不具備在全國(guó)范圍開征的地區(qū)性特有稅源，賦予省、市、自治區(qū)人民代表大會(huì)開征新稅種的立法權(quán)，避免稅源流失，增加地方收入。地方制訂的稅收法規(guī)都應(yīng)上報(bào)中央備案，凡與國(guó)家法律、法規(guī)相抵觸，全國(guó)人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院有權(quán)糾正。

2.開辟地方稅收源泉，確立新的主體稅種。

由于國(guó)家“營(yíng)改增”稅制改革的推進(jìn)實(shí)施，以營(yíng)業(yè)稅為主體的地稅稅源必然減少，在其它稅制改革還沒有到位的情況下，稅源減少與地稅收入任務(wù)增加的矛盾不斷加劇。為解決這一矛盾，最好的辦法是開征新的地方稅種。前段時(shí)期，社會(huì)學(xué)者和新聞媒體呼吁開征環(huán)保稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅和房地產(chǎn)稅的呼聲很高。從環(huán)境生態(tài)保護(hù)的角度出發(fā)，對(duì)廢氣排放征收二氧化硫稅，對(duì)廢水排放征收水污染稅，對(duì)固體廢物排放征收固體廢物稅，可以遏制某種危害社會(huì)的行為，又能增加地方財(cái)政收入，是個(gè)兩全齊美的事情，不過應(yīng)選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)，考慮各方面的利益，從長(zhǎng)計(jì)議。

當(dāng)前地方稅小散稅種多，主體稅種少，穩(wěn)定而又快增的稅源少，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。為解決這個(gè)問題，將房地產(chǎn)稅打造成地方主體稅種已在設(shè)計(jì)之中。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，表明我國(guó)財(cái)稅體制改革已經(jīng)啟動(dòng)。2011年，我國(guó)已在上海、重慶等大城市實(shí)行房地產(chǎn)稅征收試點(diǎn)工作。將房地產(chǎn)稅成為主體稅種，能促進(jìn)地方發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，減少對(duì)工業(yè)稅收和土地出讓金的依賴。對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)而言，房地產(chǎn)稅開征還有利于調(diào)節(jié)收入分配，縮小收入差距。目前隨著各大城市房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)的推進(jìn)和國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記制度的實(shí)施，為房地產(chǎn)稅開征在法律、管理和技術(shù)層面掃清了障礙。專家提出的建議是：“整合地方政府現(xiàn)有各類與房產(chǎn)土地相關(guān)的稅收，減少建設(shè)和交易環(huán)節(jié)的稅收，加大房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收，允許地方政府根據(jù)地方發(fā)展實(shí)際自行確定稅率。在實(shí)際開征過程中，要考慮以家庭為單位劃定部分免征面積，這樣一來，對(duì)普通居民的影響才不會(huì)很大?！?/p>

3.建立信息交換平臺(tái)，實(shí)行委托代征制度。

地稅部門要加強(qiáng)信息管稅，提高信息質(zhì)量，整合全系統(tǒng)的信息化資源，改造、提升全省地稅管理信息系統(tǒng)。要在地方政府的組織協(xié)調(diào)下，健全稅收保障體系，提高社會(huì)綜合治稅能力，利用政府政務(wù)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門的溝通協(xié)作。建立國(guó)地稅數(shù)據(jù)交換平臺(tái)和經(jīng)濟(jì)稅源信息的共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與各部門涉稅信息的即時(shí)傳遞；建立健全與財(cái)政、房產(chǎn)、土地、金融、公安、勞動(dòng)等部門的協(xié)作制度，確保信息數(shù)據(jù)傳遞的及時(shí)、完整、準(zhǔn)確，進(jìn)而提高稅源監(jiān)控質(zhì)量和效率。

委托代征是稅收征管的一種重要的征收方式，隨著“營(yíng)改增”的逐步深入，將會(huì)產(chǎn)生大量的到國(guó)稅部門臨時(shí)開票的納稅人，這些納稅人大多沒有注冊(cè)登記，沒有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，地稅部門事后進(jìn)行地方稅費(fèi)征收往往要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。如果國(guó)稅部門在開具發(fā)票時(shí)一并代征，將會(huì)達(dá)到事半功倍的效果。因此，對(duì)這部分地方稅費(fèi)的最有效途徑應(yīng)該是委托國(guó)稅部門代征。建議國(guó)家稅務(wù)總局制定統(tǒng)一的委托代征機(jī)制，明確規(guī)定凡是到國(guó)稅部門進(jìn)行門市臨時(shí)開票的納稅人，其應(yīng)申報(bào)繳納的所有地方稅費(fèi)，均由國(guó)稅部門在代開發(fā)票時(shí)一并代收。只有將這種委托代征關(guān)系上升到國(guó)家稅收法規(guī)的層面，強(qiáng)化代征人員的責(zé)任意識(shí)，才能使委托代征工作真正落到實(shí)處，有效地化解和防范這部分地方稅費(fèi)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

4.加強(qiáng)地稅隊(duì)伍建設(shè)，提高征收管理效能。

地稅部門應(yīng)堅(jiān)持以人為本的理念，充分調(diào)動(dòng)全體人員的工作積極性，增強(qiáng)事業(yè)心和責(zé)任感，貫徹以組織收入為中心的基本原則，確保地稅收入穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)。要制定工作目標(biāo)，進(jìn)一步深化稅收征管改革，構(gòu)建以重點(diǎn)稅源管理為著力點(diǎn)，以信息化為支撐，以健全綜合治稅體系為保障的現(xiàn)代化稅收征管體系，帶動(dòng)基層建設(shè)步入現(xiàn)代化建設(shè)軌道。建立“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縱向聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、內(nèi)外協(xié)作”的稅收管理運(yùn)行機(jī)制；優(yōu)化和配置征管資源，實(shí)現(xiàn)人力資源逐步向征管一線傾斜，嚴(yán)格落實(shí)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，促進(jìn)征管質(zhì)量和效能的提升。

面對(duì)地方稅收主體稅種缺失及相關(guān)地方稅種征管難度進(jìn)一步加大的局面，地稅部門應(yīng)積極進(jìn)取，迎難而上，開拓創(chuàng)新，進(jìn)一步強(qiáng)化稅源管理，開展地方稅源調(diào)查，及時(shí)進(jìn)行稅源分析，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，隨時(shí)掌握納稅人涉稅信息和地方稅源的變化情況。搞好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，扎扎實(shí)實(shí)地開展納稅評(píng)估工作，竭力化解和防范稅收流失風(fēng)險(xiǎn)。在日常工作中堅(jiān)持依法治稅，加大稽查力度，通過稅收法律手段嚴(yán)厲打擊偷稅違法犯罪，強(qiáng)化稅收的剛性，進(jìn)一步提高征管質(zhì)量和稅收收入質(zhì)量，確保地方稅收及時(shí)申報(bào)繳納、應(yīng)收盡收。