初探國(guó)家治理視角下的地方稅體系重構(gòu)*

樊慧霞（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后流動(dòng)站 北京市 100836）

初探國(guó)家治理視角下的地方稅體系重構(gòu)*

樊慧霞（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后流動(dòng)站 北京市 100836）

重構(gòu)地方稅體系是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。本文基于國(guó)家治理視角，提出了地方稅二分法的劃分原則。并結(jié)合《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出的“完善稅制改革”的具體目標(biāo)與任務(wù)要求，對(duì)我國(guó)地方稅體系重新構(gòu)建提出了政策建議。

國(guó)家治理 地方稅體系 稅制重構(gòu)

在新一輪財(cái)稅體制改革進(jìn)程中，重構(gòu)地方稅體系是進(jìn)一步深化稅收制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)，也是完善中央和地方政府財(cái)政關(guān)系的必然選擇，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。目前，在營(yíng)業(yè)稅改征增值稅（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“營(yíng)改增”）逐步深入推進(jìn)的情況下，明確下一步地方稅體系的改革路徑已經(jīng)迫在眉睫。

一、重構(gòu)地方稅體系是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的客觀需要

十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)。啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革是實(shí)現(xiàn)改革總目標(biāo)的“突破口”，重構(gòu)地方稅體系則是新一輪財(cái)稅體制改革的重中之重。

近年來(lái)，在分稅制財(cái)政體制下，財(cái)權(quán)逐級(jí)向上集中、事權(quán)層層下移所導(dǎo)致的問(wèn)題已經(jīng)逐步凸顯。1994年的分稅制改革雖然賦予了地方政府部分稅種獨(dú)立的征稅權(quán)和收入歸屬權(quán)，但隨著企業(yè)所得稅分享改革、取消農(nóng)業(yè)稅以及“營(yíng)改增”試點(diǎn)等改革持續(xù)推進(jìn)，地方稅種和稅源逐漸萎縮，地方稅體系也遭到了削弱。與此同時(shí)，事權(quán)不斷下放，地方財(cái)權(quán)難以與事權(quán)相匹配，地方財(cái)政自給率呈現(xiàn)顯著下降趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，1994-2009 年我國(guó)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)地方政府財(cái)政自給能力系數(shù)平均值依次為 0.57、0.72、0.48、0.97，除鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政自給能力系數(shù)基本維持在1.0 左右尚可基本自給外，省、市、縣財(cái)政均不能自給，而且財(cái)政缺口很大。①馬昊,何平均.我國(guó)縣級(jí)財(cái)政收入制度存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策研究[J].全國(guó)商情: 經(jīng)濟(jì)理論研究,2010,(3).2013年，我國(guó)地方本級(jí)收入68 969.13億元，地方財(cái)政支出總

量為119 272.51億元，收支缺口達(dá)50 303.38億元。2013年中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為48 037.64億元，占地方財(cái)政支出的40.3%，占中央財(cái)政支出的70.12%。①數(shù)據(jù)來(lái)源: 關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告[R].中國(guó)政府網(wǎng),http://www.gov.cn/ xinwen/2014-03/05/content_2630378.htm , 訪問(wèn)時(shí)間：2014年3月5日.

在這種情況下，地方缺乏必要的本級(jí)財(cái)政收入提供公共服務(wù)，難以滿足國(guó)家治理的需要。同時(shí)，地方政府需要依靠中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)其巨大的收支缺口，形成了地方政府更加依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付而非地方稅的格局。這種收支關(guān)系顯然不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。因此，在新一輪財(cái)稅體制改革中，重構(gòu)地方稅體系，滿足地方財(cái)政支出需求，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

二、國(guó)家治理視角下對(duì)地方稅體系的認(rèn)識(shí)

（一）對(duì)地方稅口徑的判斷

要明確地方稅體系的改革思路，首先要明確地方稅的口徑。目前，理論界對(duì)我國(guó)地方稅的界定可以歸納為以下兩種觀點(diǎn)：第一，法律意義上的地方稅，即地方擁有稅收立法權(quán)和征管權(quán)的稅種屬于地方稅；第二，財(cái)政體制意義上的地方稅，能夠形成地方政府可支配財(cái)力的稅種屬于地方稅。在這種觀點(diǎn)下，共享稅也可歸屬于地方稅體系。

基于國(guó)家治理的視角，筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)對(duì)地方稅的界定不符合我國(guó)實(shí)際情況。在我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，稅權(quán)高度集中于中央，地方政府稅權(quán)有限，只有地方稅和部分共享稅的征稅權(quán)，而沒(méi)有獨(dú)立的稅收立法權(quán)。第二種觀點(diǎn)對(duì)地方稅的理解相對(duì)合理。一方面，在國(guó)際實(shí)踐中，很多國(guó)家的共享稅比重很高，如在澳大利亞、比利時(shí)、墨西哥等國(guó)的地方稅收入中，共享稅比例都在30%以上，德國(guó)、奧地利和捷克，這一比例達(dá)40%以上，土耳其甚至高達(dá)80%以上。②朱青. 完善我國(guó)地方稅體系的構(gòu)想[J]. 財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2014,(5).另一方面，我國(guó)的實(shí)踐中，增值稅、資源稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等共享稅并不完全由地方征收，收入也并沒(méi)有全部歸屬地方，但卻構(gòu)成了現(xiàn)行地方稅收入的主要來(lái)源。

（二）重構(gòu)地方稅體系應(yīng)遵循二分法劃分原則

基于國(guó)家治理視角，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行分稅制施行的情況，筆者提出我國(guó)地方稅體系的重構(gòu)應(yīng)該遵循二分法的劃分原則：第一，由地方直接征收并形成地方可支配收入的稅種屬于地方稅。實(shí)踐中，只要是與地方利益密切相關(guān)、稅源分布區(qū)域性較強(qiáng)、需要發(fā)揮地方征收積極性的稅種就可以劃歸地方。我國(guó)現(xiàn)行稅制體系中屬于此類(lèi)劃分方式的地方稅主要包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車(chē)船稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅等稅種。其中，部分稅種經(jīng)過(guò)改革優(yōu)化可以培育為地方政府的主體稅種。此外，這種劃分方法下，還可以通過(guò)開(kāi)征新稅種充實(shí)地方稅體系，如開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅；第二，由中央征收但在征收之前就明確收入按比例劃歸地方支配的稅種屬于地方稅。這種劃分方法的典型代表就是現(xiàn)行稅制中的共享稅。

地方稅二分法劃分的意義在于：一是有利于清晰地劃分地方的稅收收入，使得地方政府對(duì)收入可以預(yù)期，做到“胸中有數(shù)”；二是有利于切實(shí)調(diào)動(dòng)地方稅收征管的積極性，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，在穩(wěn)定稅負(fù)的基礎(chǔ)上，增加地方稅收入增收的空間，使得地方政府“有米下鍋”；三是有利于優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。使得地方政府能夠根據(jù)本地居民對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的偏好發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，建立起符合國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的地方稅體系。

三、國(guó)家治理視角下重構(gòu)地方稅體系的政策建議

（一）統(tǒng)籌改革現(xiàn)有地方稅種，漸進(jìn)培育地方主體稅種

1. 將現(xiàn)行涉及房地產(chǎn)的稅收進(jìn)行“一攬子”綜合改革，逐漸把保有環(huán)節(jié)征收的房地產(chǎn)稅培育為地方政府、特別是縣市級(jí)基層地方政府的主體稅種。

第一，根據(jù)2014年6月中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）的總體要求，應(yīng)首先由全國(guó)人大常委會(huì)牽頭，加快房地產(chǎn)稅立法的步伐，扎實(shí)推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作，為開(kāi)征居民房產(chǎn)稅及推進(jìn)房地產(chǎn)稅“一攬子”綜合改

革提供法律基礎(chǔ)。第二，在準(zhǔn)確進(jìn)行房地產(chǎn)稅功能定位的基礎(chǔ)上，將房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。充分考慮不同納稅人的實(shí)際支付能力和承載的廣義稅負(fù)，在總結(jié)滬、渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，審慎地、逐步地將個(gè)人保有的自用住房納入征稅范圍。以評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，實(shí)行差別稅率，根據(jù)各地的實(shí)際情況確定免征額（面積），在遵循統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅法的基礎(chǔ)上賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)，突出體現(xiàn)房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種的優(yōu)越性。第三，把耕地占用稅并入資源稅。耕地占用稅屬于對(duì)特定土地資源占用課稅，兼有資源稅與特定行為稅的性質(zhì)。因此，可以考慮把耕地占用稅并入資源稅，在資源稅項(xiàng)下增加“耕地”這一稅目，因地制宜，采用地區(qū)差別稅額，按照耕地占用面積在占用耕地環(huán)節(jié)一次性從量定額課征。第四，取消土地增值稅。目前，社會(huì)各界對(duì)于土地增值稅的爭(zhēng)議較多。該稅稅制設(shè)計(jì)復(fù)雜，征收成本高企，征管效率低下。清算制度的設(shè)計(jì)不僅容易被納稅人用來(lái)避稅，而且受清算條件和征管水平的限制，現(xiàn)實(shí)中稅務(wù)機(jī)關(guān)大多按預(yù)征率征收，并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“調(diào)節(jié)土地增值收益”的稅制設(shè)計(jì)初衷。另一方面，土地增值稅是對(duì)轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)取得的增值額課稅，不可避免地與企業(yè)所得稅存在重復(fù)征稅。

2.改革城市維護(hù)建設(shè)稅，漸進(jìn)培育城建稅為地方主體稅種。城建稅專(zhuān)款專(zhuān)用，具有明顯的受益稅特點(diǎn)。雖然只是附加稅，但由于附加在增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅三稅稅額之上，三稅增長(zhǎng)帶來(lái)了城建稅的增長(zhǎng)，增收的潛力強(qiáng)，能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定的收入來(lái)源。2007-2012年我國(guó)城建稅占地方稅收收入的比重均在10%左右，位列營(yíng)業(yè)稅和契稅之后；占地方本級(jí)稅收收入的比重也都在6%左右，位列營(yíng)業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅之后。此外，城建稅與城市的公共服務(wù)具有高度的對(duì)應(yīng)性，能夠很好地實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)力的匹配。因此，可以考慮對(duì)城建稅進(jìn)行系統(tǒng)改革，漸進(jìn)培育其成為一個(gè)地方主體稅種。其一，改變城建稅附加稅的性質(zhì)，將城建稅與教育費(fèi)附加合并為城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅。這一改革既增加了稅收收入，又同步實(shí)現(xiàn)了教育費(fèi)附加的“費(fèi)改稅”。其二，簡(jiǎn)化稅率級(jí)次，以城建稅和教育費(fèi)附加的總體稅負(fù)為約束，測(cè)算改革后城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅的基本稅率，體現(xiàn)稅負(fù)穩(wěn)定的總體要求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負(fù)公平。

（二）加大共享稅地方分成比例，拓展共享稅范圍，穩(wěn)定地方收入來(lái)源

對(duì)共享稅分成比例進(jìn)行調(diào)整，適度加大共享稅地方分成比例對(duì)宏觀和微觀稅負(fù)幾無(wú)影響，符合“改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)”的總體要求。而且，加大共享稅地方分成比例簡(jiǎn)便易行，易于操作。

首先，取消稅收返還，在原有中央和地方增值稅75：25分成基礎(chǔ)上，提高地方分成比例。地方分成比例的提高應(yīng)能充分體現(xiàn)制度規(guī)范后地方減收需補(bǔ)償?shù)囊蛩?，還要考慮地方可支配財(cái)力不足需增加財(cái)力的因素①楊志勇.中國(guó)地方稅體系的構(gòu)建與完善問(wèn)題探討[J].涉外稅務(wù),2013, (6).。因此，提高增值稅地方分成比例既要有利于地方政府財(cái)力與事權(quán)的平衡，又要有利于規(guī)范財(cái)政分配體制。

其次，將消費(fèi)稅納入共享稅改革范疇，擴(kuò)大共享稅范圍。自1994年征收消費(fèi)稅以來(lái)，消費(fèi)稅一直是中央稅。目前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“營(yíng)改增”后，可以把消費(fèi)稅改造為地方稅，并將消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)移至零售或消費(fèi)環(huán)節(jié)征收。消費(fèi)稅改為地方稅，不僅會(huì)導(dǎo)致地方與中央爭(zhēng)奪稅源，也會(huì)導(dǎo)致地區(qū)之間展開(kāi)稅源爭(zhēng)奪戰(zhàn)，不利于應(yīng)稅消費(fèi)品的生產(chǎn)、流通與消費(fèi)，還會(huì)削弱其原本的宏觀調(diào)控作用。此外，消費(fèi)稅改在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，稅源分散，會(huì)給稅收征管帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。因此，筆者建議將消費(fèi)稅納入共享稅范疇，并適當(dāng)調(diào)整和擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，將部分高檔消費(fèi)品和消費(fèi)行為以及過(guò)度消耗資源的產(chǎn)品納入征稅范圍，根據(jù)地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，合理調(diào)整中央和地方的收入劃分比例，以滿足地方政府的支出需求。

（三）統(tǒng)籌稅費(fèi)制度改革，增強(qiáng)地方收入能力，進(jìn)一步完善地方稅體系

1.加快資源稅費(fèi)改革，強(qiáng)化收入功能，增強(qiáng)地方收入能力。資源稅具有受益稅和級(jí)差收入稅的特點(diǎn)，適宜成為地方、尤其是西部地區(qū)重要的稅收來(lái)源。資源稅費(fèi)改革要“清費(fèi)正稅”，對(duì)資源企業(yè)所涉及的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金要逐一清理、規(guī)范。首先，配合資源價(jià)格改革，加快煤炭資源稅費(fèi)改革，推進(jìn)煤炭資源從價(jià)定率征收，促進(jìn)煤炭資源合理開(kāi)采和節(jié)約

使用。其次，全面推行從價(jià)計(jì)征方式，拓寬資源稅稅基，使資源地區(qū)真正分享資源價(jià)格上升帶來(lái)的收益。第三，擴(kuò)大征稅范圍，逐步將資源稅擴(kuò)展到河流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間，提升資源稅的增收空間和增收能力，并通過(guò)征稅促進(jìn)資源的可持續(xù)利用。

2.深化環(huán)境稅費(fèi)改革，適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，充實(shí)地方稅體系。環(huán)保稅不僅是籌集環(huán)境保護(hù)和治理資金的重要來(lái)源，更是“環(huán)保理念”和“低碳理念”擴(kuò)大和融入到生產(chǎn)與生活方式中的一種訴求。應(yīng)遵循《方案》提出的“重在調(diào)控、清費(fèi)立稅、循序漸進(jìn)、合理負(fù)擔(dān)、便利征管”的原則，將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，進(jìn)一步發(fā)揮稅收對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用。在具體稅收制度設(shè)計(jì)時(shí)，環(huán)保稅可以由地方征收，收入歸屬于地方政府。環(huán)保稅款要專(zhuān)款專(zhuān)用，充分調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)環(huán)境的積極性。

[1]俞可平.論國(guó)家治理現(xiàn)代化[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014.

[2]朱青.完善我國(guó)地方稅體系的構(gòu)想[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2014,(5).

[3]楊志勇.中國(guó)地方稅體系的構(gòu)建與完善問(wèn)題探討[J].涉外稅務(wù),2013,(6).

責(zé)任編輯：高 陽(yáng)

A Tentative Analysis on the Rebuilding of Local Tax System from State Governance Perspective

Huixia Fan

Rebuilding local tax system is the need of modern state governance. This paper puts forward dichotomy rule of classifying local tax from the perspective of state governance. Furthermore, it makes some policy suggestions on rebuilding local tax system in China based on the target and task set by the General Planning of Deeply Reform on the Fiscal System.

State governance Local tax system Rebuilding of tax system

F810.42

A

2095-6126(2015)02-0074-04

* 本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)分稅制改革與地方稅體系研究”（13 xjy029）、內(nèi)蒙古自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2012D100) 及內(nèi)蒙古自治區(qū)教育廳項(xiàng)目(NJ13192)的階段性研究成果。樊慧霞，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。