進一步完善黨政機關厲行節(jié)約制度建設思考

王玫

摘要：本文立足江西南昌，全面了解厲行節(jié)約制度建設的現(xiàn)狀，總結厲行節(jié)約反對浪費的主要成果，剖析制度建設還存在的問題，研究提出進一步貫徹厲行節(jié)約反對浪費的措施，具體是三項為：一是切實強化行政成本控制理念，實行科學化精細化管理； 二是建立健全績效考評，加強考核監(jiān)督機制； 三是轉變政府職能，適度運用財政稅政策。

關鍵詞：厲行節(jié)約 反對浪費 制度建設 行政成本 節(jié)約型社會

在新的歷史發(fā)展時期，大力倡導黨政機關厲行節(jié)約是落實中央八項規(guī)定，著力加強全黨作風建設的一項重要內容。不久前，中央制定了推進厲行節(jié)約反對浪費制度建設工作方案，采取“1+20”的制度建設框架，涵蓋預算管理、公務接待、公務用車、因公臨時出國（境）、會議活動、辦公用房、領導干部待遇、國有企業(yè)負責人職務消費以及審計、紀律監(jiān)督等各方面。整個工作方案最核心的就是《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》（簡稱《條例》）。這是中央首次將厲行節(jié)約上升到法規(guī)的高度，今后厲行節(jié)約反對浪費工作的推進也將有法、有據(jù)可依?！稐l例》可以說是一部關于厲行節(jié)約反對浪費的“基本法”。但實際效果如何，關鍵還在于貫徹落實。

一、貫徹厲行節(jié)約反對浪費的現(xiàn)狀

（一）南昌市厲行節(jié)約的財政制度建設

2014年2月，《南昌市黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例實施細則》（簡稱《實施細則》）頒布?！秾嵤┘殑t》針對《條例》的十二個章節(jié)六十五條規(guī)約講落實，易操作，進一步細化為十二章九十三條工作指南。5月，南昌市陸續(xù)出臺會議費、培訓費、差旅費等經費管理制度，與之前的“三公”經費公開、公務卡強制結算目錄等一起，基本完成制度框架建設。

（二）厲行節(jié)約是經濟發(fā)展的必然要求

遏止三公消費，推行厲行節(jié)約是過去一年來政府政治體制改革內的一項重要內容，它是一項關系到國計民生的重大決策。2013年南昌市財政總收入完成558億元，地方公共財政預算收入完成291.9億元，地方公共財政預算支出達417.8億元，收支基本維持平衡。但是南昌市在全國不屬于發(fā)達地區(qū)，2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26151元，低于全國26955元的平均水平，城鎮(zhèn)居民和農村居民家庭恩格爾系數(shù)分別為35.2%和42.9%。2013年南昌市有18.30萬人享受最低生活保障，占全市總人口的3.5%，還有為數(shù)眾多的其他困難群眾。據(jù)第六次人口普查統(tǒng)計，全市65歲以上老人38.89萬人，我市已進入老齡化社會，老齡化程度不斷加劇。未富先老，全市科教衛(wèi)、社會保障、住房保障等重點事業(yè)支出均需要保持一個較快增長，財政收支壓力巨大。公共財政應當取之于民，用之于民。只有通過厲行節(jié)約，提高財政資金使用效益，政府可以將每年節(jié)省下來的錢用于公眾財政支出，提高城市建設，切實改善人民的生活水平。

（三）厲行節(jié)約對南昌市經濟的影響

據(jù)南昌市統(tǒng)計局統(tǒng)計，2013年地區(qū)生產總值達3336.03億元，按可比價格計算，比上年增長10.7%，增幅較往年有明顯下降。據(jù)專業(yè)人士分析，由于中央銀行采取的緊縮財政和貨幣政策，加之利率上升，經濟增長速度仍將保持低位增長。

盡管厲行節(jié)約反對浪費系列政策的出臺，短期內對南昌經濟造成了一定程度的影響，但是據(jù)統(tǒng)計局2013年公報，南昌市2013年地區(qū)內企業(yè)（含中央、省屬公司）實現(xiàn)進出口總額97.22億美元，比上年增長17.3%，增長幅度是上年的3倍多。三次產業(yè)在固定資產投資中所占比重由2012年的1.1：42.9：56.0調整為2013年的0.9：44.2：54.9。投資結構進一步優(yōu)化。拉動經濟增長如果依靠“三公”消費，那極不正常。整個經濟的發(fā)展將極不健康穩(wěn)定。厲行節(jié)約有利于建立起一個健康的消費市場，有利于將現(xiàn)有的投資主導型經濟模式轉變?yōu)閮刃柚鲗徒洕鲩L，從而實現(xiàn)長期的穩(wěn)步發(fā)展。

二、南昌市完善厲行節(jié)約取得的成果

（一）改革創(chuàng)新財政體制，形成行政成本管控機制

南昌市各級財政部門實行科學化精細化，全面實行全口徑綜合預算管理，將部門所有收入和支出全部納入一本預算，嚴格實行收支兩條線制度，全面推進部門預算改革，不斷完善政府采購和國庫集中支付制度，切實加強部門財務管理，全面推行公務卡結算，從制度上堵塞漏洞，成立績效評價管理辦公室，對財政支出進行績效評價。

2013年南昌市行政支出83.92億元，其中基本支出70.81億元，與上年相比，行政支出總額上升僅達4%，而其中基本支出下降6%，表明我市行政成本得到有效控制。

行政成本中的三公經費支出也有了大幅下降。2013年南昌市本級三公經費決算支出13305.41萬元，比預算少了7409.34萬元，下降幅度達36%，支出總額比上年減少1619.82萬元，降幅達10%。三公經費支出整體下降幅度都達到了中央要求的至少5%。

2014年南昌市繼續(xù)鞏固成果，著力開展公車、樓堂館所、論壇活動等清理清查，深入開展節(jié)能降耗和小金庫專項治理，行政成本將進一步降低。

（二）加強資產管理，降低行政成本

隨著辦公條件的逐步改善，南昌市各級行政機關占有資產數(shù)量不斷增加。2013年，南昌市成立了資產管理中心，將市本級178個單位的房產、土地和對外投資進行整合，評估總價值達235億元。這些資產被注入到城市建設投融資平臺，為城市建設節(jié)約了投入資金。資產管理中心還開展了資產招租資產出租備案工作，僅2013年就集中招租房屋面積28.09萬平米，租金達多9095.3萬元，極大地降低了行政成本。

（三）順利推行政府采購，節(jié)約資金巨大

2013年我市為貫徹厲行節(jié)約反對浪費政策，大力推進電子化政府采購管理和“區(qū)域聯(lián)動采購”工作。政府采購預算編制率由原來的50%提高到90%。2013年批復采購計劃5418件，較上年的712件有了大幅提高，采購規(guī)模達到43.43億元，實際完成39.65 億元，節(jié)約資金3.78億元，節(jié)約率達8.72%。endprint

（四）紀檢監(jiān)督成果顯著，節(jié)約風尚初步建立

為確保厲行節(jié)約等令行禁止，南昌市各級紀檢監(jiān)察機關堅持“節(jié)假日必查、工作日抽查、重點問題專查”，對公款吃喝、奢侈浪費、超標準接待、公車私用、公款釣魚以及其他違反八項規(guī)定行為開展“拉網式”檢查。僅在今年春節(jié)期間，南昌就組織33個暗訪組進行暗訪，市一級就核查車輛1836部，并對102家酒店、賓館、娛樂場所、商場等進行了查訪。對核實認定占用公共資源的私人會所做出了關停3個，停業(yè)整改17個的處理決定。今年以來，南昌共查處各類違反八項規(guī)定問題14起，處理有關人員25人，其中給予黨紀政紀處分9人。通過這些專項檢查，南昌市行政機關節(jié)儉蔚然成風。

三、厲行節(jié)約還存在問題

（一）厲行節(jié)約缺乏內在動力

相對企業(yè)成本而言，行政主體的支出政治性和公共性特征十分明顯，來源又主要是納稅。這就導致一些行政主體往往偏重政治賬而輕視經濟賬，很少考慮成本效益，在客觀上缺乏行政成本意識，不能形成降低成本厲行節(jié)約的自主行為。同時，由于長期受到傳統(tǒng)的消費習慣、文化習俗以及政治體制等的影響，有的行政主體甚至還存在花別人的錢給部門和給自己辦事的思想，有著擴大行政成本的內在動力。

（二）行政成本控制較為薄弱

這幾年，各級政府雖然建立了行政成本管控機制，但從總體上看，更多的是立足財務上的制度建設，還沒有完全上升到法制上、行政上和社會整體。財務上的制度建設也存在不盡完善之處。從財務上看，財政部門還沒有一個行政成本的統(tǒng)一界定，科目體系也沒有成本核算內容，導致實際行政成本很難準確統(tǒng)計，不便衡量。從法制上看，還沒有形成建設節(jié)約型政府的法律框架，還是限于規(guī)范性的文件。從行政上看，行政成本績效考核標準還只在初步摸索階段，還沒有完全建立。同時，行政成本控制也沒有與政績考核等掛鉤來。節(jié)約得不到獎勵，浪費得不到制裁。從 整體社會來看，行政成本還沒有公開，外部監(jiān)督沒有形成。

（三）預算軟約束塑造“節(jié)約泡沫”

據(jù)報載，截至 2014 年 1 月 23日，全國已有 28 個省、區(qū)、市公布了地方 “三公經費”和行政經費預算，與往年相比，數(shù)字上有一定降幅。浙江降幅為30%，南昌市本級下降21%，廣東、北京、湖北、上海、陜西等少數(shù)幾地下降超過10%，其他大多地方只降低了5%，有的甚至根本沒有提出要降的比例。

預算既然沒有明確限制，當然不會有節(jié)約的實際壓力。很多地方之所以在“三公經費”預算上相對寬松，可能是為了留出富余量，好在“三公經費”決算時，有一個漂亮“政績”。建立在預算泡沫基礎上的“節(jié)約財政資金”，癥結就在預算軟約束。南昌市本級雖然總體較好，但是全市個別部門、個別地區(qū)這類現(xiàn)象還有存在。

（四）紀檢監(jiān)督等推現(xiàn)象還是存在

多年以來，關于厲行節(jié)約、反對浪費的通知和禁令下發(fā)過多次，卻依然此起彼伏、屢禁不止，究其原因就是“帽子底下沒有人”，話說得很多，落實得很少。各級政府部門誰都說應該反對浪費，但誰都不承認自己浪費。浪費不浪費，沒有統(tǒng)一的標準和規(guī)矩。相互攀比，互相推諉，呈現(xiàn)“司空見慣就不是浪費，習以為常就不是浪費”的怪像。

目前，很多浪費現(xiàn)象還都陷于網友點題，記者調查，媒體曝光，然后才是有關部門處理。先外部，后內部，先輿論，后處罰。因為外部發(fā)現(xiàn)和曝光的概率非常有限，許多浪費者抱有僥幸心理。中央政治局會議強調：“對鋪張浪費行為要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，堅決維護制度的剛性約束力”。因此，要想真正杜絕浪費，監(jiān)督部門就必須負起責任，千萬不能等和推。

四、進一步加強厲行節(jié)約的若干建議

（一）切實強化行政成本控制理念，實現(xiàn)科學化精細化管理

諾貝爾經濟學獎得主弗里德曼說過：“花自己的錢辦自己的事，最為經濟；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，最不負責任。” 一個人如此，一些政府部門亦是如此。

為切實貫徹落實厲行節(jié)約實施細則的決策部署，應進一步廓清行政成本控制的深刻內涵，以理念的創(chuàng)新打牢行政成本控制的思想基礎。各級黨政機關進一步創(chuàng)新思路、標本兼治、加大力度，更需要各級各部門多管齊下、高度重視、協(xié)調一致、合力提升行政成本管控水平。提出三點建議：

一要強化成本率理念。行政成本率考慮了投入和產出；即要求節(jié)約投入，又要求獲得最大的行政成果，貫徹“節(jié)約支出是控制，提升效益也是控制”的理念，力求以最小的行政投入實現(xiàn)最大的行政產出。二要強化整體控制理念。行政成本既包括顯性成本，也包括隱性成本；既包括直接成本也包括間接成本；既包括行政作為成本也包括行政不作為引發(fā)的成本?，F(xiàn)行行政的會計成本核算也應該像全口徑預算一樣，包括行政的社會成本和經濟成本，全方位立體地展現(xiàn)行政成本全貌。三要強化領導帶頭控制理念。由于行政成本的特殊性，只有領導機關和領導干部才擁有決策權、制定權和審批權。這就需要各級領導機關和領導干部帶頭樹立成本意識、節(jié)約意識和控制觀念，以身作則帶好隊伍，管好一方。

（二）建立健全績效考評，加強考核監(jiān)督機制

厲行節(jié)約反對浪費關鍵在于成本，控制行政成本關鍵在于執(zhí)行，而執(zhí)行的關鍵在于監(jiān)督。財政內部監(jiān)督和審計監(jiān)督、人大監(jiān)督，在這三個監(jiān)督的基礎上重點健全三個機制：一要健全績效考評機制：財政預算績效管理要實現(xiàn)全面推行；建立健全行政成本投入產出績效管理指標體系；中心指標應增加職能實現(xiàn)程度、社會公眾評價程度、服務對象滿意程度等內容；完善事先、事中、事后績效評價程序；充分吸收社會相關組織參與評價，以保證績效評價的公正性、科學性和合理性。二要健全信息公開機制：要本著能公開的都公開，不公開是例外的原則，統(tǒng)一制定行政成本的公開項目、公開形式、公開載體等，增強行政成本透明度，主動接受社會各界的監(jiān)督和質詢。目前公開的“三公”經費支出只是政府運行的成本費用之一，政府的辦公經費也是政府運行成本的重要部分。加快編制權責發(fā)生制的政府財務報告，公布政府收入費用總表和成本費用明細表。三要健全獎懲機制；要把績效考評和監(jiān)督結果，與預算安排、部門年度目標管理，甚至干部選拔任用等直接掛鉤。對于績效考核中出現(xiàn)重大違規(guī)違紀行為的，從嚴給予黨紀政紀和法紀處分。endprint

（三）轉變政府職能，適度運用財政稅政策

厲行節(jié)約絕不是簡單的省吃儉用，積累資本。省吃儉用的節(jié)約，是通過抑制消費增加投資。這種節(jié)約往往出現(xiàn)生產過剩，有效需求不足，陷入經濟危機的怪圈，實質上是一種浪費。我們倡導的厲行節(jié)約是與反對浪費相結合的，其根本是消除導致有效需求不足的根源，實現(xiàn)資源的合理分配。政府作為資源分配的一個主體，貫徹厲行節(jié)約反對浪費的關鍵是轉變政府職能。由市場主導資源配置，政府建構社會公平保障體系。

一是打破政府性壟斷。政府性壟斷主要是政府能夠對金融、土地和礦產、產業(yè)準入與行政許可等軟硬性資源直接控制，深度介入了資源的配置。政府應通過擴大金融主體、加強市場競爭降低存貸利差，削減融資成本等，打破國有銀行對借貸資本供給的壟斷。政府應降低財政收入對售賣土地的依賴，緩解地價上漲壓力，并保障土地所有者權益。政府應大幅減少行政審批、核準與備案范圍，減少對各類機構及其活動的認定，通暢企業(yè)經營。

二是實行結構性增減稅。結構性減稅，政府應通過減免政策扶持小微企業(yè)與戰(zhàn)略性新興產業(yè)，促進創(chuàng)新、擴大就業(yè)、引導產業(yè)結構升級，充分發(fā)揮市場作用，降低市場選擇成本。結構性增稅，是增加對生產資料（主要是財產）的課稅，替代對勞動報酬的課稅；增加直接稅，減少間接稅的比重。結構性增減稅政策應做到總體平衡，以減為主和保護中低收入者財產性收入，加強對高收入者的監(jiān)管?？偟膩碚f，調整財稅制度應實現(xiàn)投資主體由政府向個人的轉換，公平分配，加強市場的基礎性作用，保障勞動者對剩余的占有與累積。

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