論專項轉(zhuǎn)移支付的立法機制

郭韶陽

摘要：專項轉(zhuǎn)移支付于現(xiàn)代財政中廣泛使用，對平衡協(xié)調(diào)上下級政府財政起著關(guān)鍵作用。然而，在中國的現(xiàn)代法治建設(shè)中，專項轉(zhuǎn)移支付的資金分配往往缺乏立法規(guī)制，立法層級不清，內(nèi)容缺漏。順應(yīng)經(jīng)濟體制和政治體制的改革，以他山之石為借鑒，我國的專項轉(zhuǎn)移支付立法完善已成為題中之義。

關(guān)鍵詞：專項轉(zhuǎn)移支付 立法現(xiàn)狀 外國經(jīng)驗

一、我國專項轉(zhuǎn)移支付的立法現(xiàn)狀

（一）法律位階過低且體系不完整

與巨大的財政資金不相適應(yīng)，目前我國轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范立法基本空白，對于專項轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整法律規(guī)范更是少之又少。除《預(yù)算法》相關(guān)條文，我國法律體系中基本不存在對其的調(diào)整規(guī)范，中央對于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)制基本依賴于各部門的行政規(guī)章。而在諸多部門之中，財政部在轉(zhuǎn)移支付制度運行中又居于絕對的主導(dǎo)地位，其發(fā)布的規(guī)范性文件數(shù)目繁多且變化頻繁，對于文件的效力問題又沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，基本上是納入整個預(yù)算資金的管理范疇，適用《財政預(yù)算資金撥付管理暫行辦法》等文件。此外，財政部制定了一些針對不同類別的轉(zhuǎn)移支付資金的管理規(guī)定。

法律位階過低會導(dǎo)致一系列的不良后果，目前顯露出來的不僅有法律缺乏權(quán)威性，而且制度的穩(wěn)定性較差，且立法科學(xué)性和民主性無法保證。

中國《預(yù)算法》和《預(yù)算監(jiān)督法》中對轉(zhuǎn)移支付與預(yù)算的關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督問題作了原則性的規(guī)定，既不全面，也缺乏可操作性。國務(wù)院制定的行政法規(guī)也僅在分稅制改革、所得稅收入分享等方面原則性地提到了轉(zhuǎn)移支付的問題。這種高位階法律的缺失，導(dǎo)致財政部在現(xiàn)實中成為轉(zhuǎn)移支付立法的主體和實施的主體。從法律淵源和法律位階的角度分析，這是法律缺乏權(quán)威性的表現(xiàn)，其中所反映出的本質(zhì)，恰恰是中國立法普遍存在的行政色彩濃厚、法律精神缺失的現(xiàn)狀。

（二）已有立法側(cè)重于資金的計算，淡化了法的色彩

目前我國的專項轉(zhuǎn)移支付立法雖然已經(jīng)部分強化了法學(xué)的參與，但總體來看依舊多經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)內(nèi)容，淡化了法治色彩。具體表現(xiàn)為：首先，如上文所述，缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系?，F(xiàn)行的專項轉(zhuǎn)移支付法規(guī)僅僅分散為不同項目的單項規(guī)定，且部門規(guī)章和地方法規(guī)雜亂無章，缺乏統(tǒng)領(lǐng)，《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》廢止后，更無法實現(xiàn)全面考慮，由此產(chǎn)生的問題不勝枚舉。

其次，對轉(zhuǎn)移支付主體及其權(quán)利義務(wù)的規(guī)定上，中國現(xiàn)行的專項轉(zhuǎn)移支付法幾乎在機構(gòu)及其權(quán)責(zé)義務(wù)上未著一墨，至多不過以通知或公告的形式強調(diào)不得用于形象及政績工程，而對究竟專項轉(zhuǎn)移支付的主體為何，權(quán)利義務(wù)邊界何在缺乏基本關(guān)注。

再次，缺乏一套嚴格的申請、審核、批準(zhǔn)和救濟程序?，F(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付基本以不完全的預(yù)算和人情政治來審批和確定，至于地方政府依何種途徑申請，申請的受理、審核、批準(zhǔn)如何，或是地方政府有無對中央決定的救濟權(quán)等一概不知，更不必提人民代表大會等其他機關(guān)的監(jiān)督權(quán)和決定權(quán)。

最后，缺乏應(yīng)有的法律責(zé)任機制，專項轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)范中鮮見有關(guān)法律責(zé)任的內(nèi)容。除《預(yù)算法》中簡略的預(yù)算違法責(zé)任列舉之外，基本僅有《財政違法行為處罰條例》這一國務(wù)院出臺的行政法規(guī)可尋見相關(guān)內(nèi)容。

二、地方立法問題遠遠大于成就

在上述情形下，我國省以下地方政府關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付的立法情形又是如何呢？我們看到，我國目前省以下專項轉(zhuǎn)移支付立法基本處于放任，即使一些地方探索性地制定了一些詳細的改革措施，也無法在全國推廣。

更進一步，專項轉(zhuǎn)移支付的地方立法問題其實遠大于成就，地方不僅沿襲了中央存在缺陷的立法，而且還因缺乏全面考慮而形式繁雜，規(guī)模沒有保障。

三、專項轉(zhuǎn)移支付立法的外國經(jīng)驗

在以判例法為傳統(tǒng)的美國，特殊性轉(zhuǎn)移支付包括專項補助和分類補助。除項目專項補助，聯(lián)邦政府對補助項目擁有絕對的權(quán)力，沒有固定的公式可循外，其他的幾乎每項專項轉(zhuǎn)移支付都以法律形式確定，如美國于1972年制定，并于1976年進行修正的專門規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的法律——《州和地方政府補助法》。

加拿大與美國相似，但其專項轉(zhuǎn)移支付的法律依據(jù)不僅包括了憲法修正案，還包括了聯(lián)邦與省之間的部分協(xié)議。1982年憲法法案第36條第（2）款規(guī)定，加拿大議會和政府要遵守均等化原則，進行支付以保證省政府有充足的收入，在合理可比的財政凈收益差別收入水平上提供合理可比的服務(wù)水平。

德國不僅在憲法中對財政轉(zhuǎn)移支付作了規(guī)定，以“生存條件一致”原則為出發(fā)點，規(guī)定經(jīng)濟發(fā)展水平高的州必須對經(jīng)濟發(fā)展水平低的州提供一定財政補助，且在《稅收分配法令》、《聯(lián)邦與州間財政平衡法》等具體法律中特別對財政轉(zhuǎn)移支付制度的具體操作做了詳細規(guī)定。

四、我國專項轉(zhuǎn)移支付立法完善

（一）專項轉(zhuǎn)移支付的法律完善

1、加強對授權(quán)立法的規(guī)制

首先，應(yīng)在實踐中貫徹對立法權(quán)保留的事項，對現(xiàn)有違法授權(quán)立法進行清理。一方面，將具有較強適用性、立法價值的行政法規(guī)等通過立法程序?qū)崿F(xiàn)立法；另一方面，對違反上位法或不再具有調(diào)整職能的部分宣布廢止或失效。其次，明確今后授權(quán)立法的依據(jù)，在所指定的規(guī)范性文件中，“標(biāo)明授權(quán)法的全稱、有關(guān)具體條款、生效時間等等”。再次，授權(quán)立法須符合法定程序，避免超越授權(quán)者權(quán)限和授權(quán)法范圍，不得同任何上位法相抵觸。最后，授權(quán)立法應(yīng)按立法法規(guī)定提交全國人大常委會備案，并由其從內(nèi)容和程序上審查合憲性和合法性。

2、提高專項轉(zhuǎn)移支付的法律位階

如上文，各主要發(fā)達國家都以法律作為轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù)，進一步地，部分國家通過憲法或法律首先對各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，確立財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和基本原則，在此基礎(chǔ)上，又以具體立法的形式明確規(guī)定其實施的具體細節(jié)，并以轉(zhuǎn)移支付協(xié)議為合理補充。

根據(jù)立法學(xué)原理，關(guān)于公民基本權(quán)力的事項屬于法律保留原則的領(lǐng)域，因而應(yīng)由國家最高權(quán)力機關(guān)制定嚴格意義上的法律并排除行政權(quán)力干涉。因此，有關(guān)財政專項轉(zhuǎn)移支付的立法應(yīng)像預(yù)算法和審計法一樣由全國人民代表大會以基本法形式制定。

3、確立專項轉(zhuǎn)移支付立法宗旨

在我國，學(xué)界對專項轉(zhuǎn)移支付作用的看法不一，部分是因為實踐中各方對專項轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)和目的理解不同。在此情況下，我國應(yīng)對此以法律形式明確，體現(xiàn)在立法上，即法律宗旨，應(yīng)包括：彌補財政缺口，解決各級政府間的縱向不平衡；保證最低限度的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，解決地方政府的橫向不均衡；加強中央政府對地方政府的控制，解決地方政府提供公共產(chǎn)品的外溢性問題，提高公共服務(wù)效率，保證地區(qū)間經(jīng)濟差距的縮??；實施中央政府穩(wěn)定經(jīng)濟政策，通過對經(jīng)濟的反周期補助，刺激需求，擴大就業(yè)，吸引地方財力，建設(shè)符合全國利益的項目。

4、明確專項轉(zhuǎn)移支付的主體

首先，明確專項轉(zhuǎn)移支付的主體。借用法理學(xué)法律關(guān)系主體的概念，可以將專項轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系的主體表述為：在專項轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，依法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的各方當(dāng)事人。

其中，國家權(quán)力機關(guān)是專項轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系的決策主體，決定專項轉(zhuǎn)移支付是否實施和實施規(guī)模的大小。專項轉(zhuǎn)移支付本身屬于預(yù)算支出的重要組成部分，因此，權(quán)力機關(guān)理應(yīng)是該法律關(guān)系的主體。從中國目前專項轉(zhuǎn)移支付中涌現(xiàn)的問題看，決策主體往往由各個行政機關(guān)具體部門行使。因此，有必要以立法形式確立國家權(quán)力機關(guān)的主體地位，以實現(xiàn)人民主權(quán)的基本原則。

專項轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行主體應(yīng)為國家行政機關(guān)。依據(jù)憲法，中央人民政府是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。因此，與上述人大的決策主體地位相對應(yīng)，專項轉(zhuǎn)移支付立法中應(yīng)明確中央和地方各級政府的執(zhí)行機關(guān)地位。

5、建立科學(xué)的計算方法

統(tǒng)一財政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國際做法，以“因素法”取代落后的以維護既得利益為原則的“基數(shù)法”。因素法的基本特點是選取不易受到人為控制的客觀因素綜合考慮，以此公平合理地分配公共資源，其有利于提高資金分配的透明度和利用率，是提升監(jiān)督力度的必然要求。

（二）完善法律責(zé)任

傳統(tǒng)法學(xué)理論的法律責(zé)任依據(jù)部門法的不同而劃分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。專項轉(zhuǎn)移支付因其特殊性基本不存在民事法律關(guān)系，因而，違法情形應(yīng)合理、綜合地適用后兩種法律責(zé)任，明確責(zé)任人，以加強對違法行為的問責(zé)監(jiān)督。endprint