淺析中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的優(yōu)越性和發(fā)展方向

尹愛梅

摘要：自1985年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家金庫(kù)條例》，確立了現(xiàn)行的人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制至今已近三十年，各級(jí)人民銀行履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能，在促進(jìn)財(cái)政收入及時(shí)足額入庫(kù)、規(guī)范財(cái)政資金支付、保證國(guó)庫(kù)資金安全完整、提高財(cái)政資金使用效率和降低財(cái)政資金管理成本等方面，卓有成效地履行了法律賦予的職責(zé)。在此， 我們結(jié)合國(guó)庫(kù)工作實(shí)踐以及對(duì)履行國(guó)庫(kù)職能的感悟， 通過分析， 理清了當(dāng)前人民銀行履行國(guó)庫(kù)職能的優(yōu)勢(shì)，為構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)提出發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)管理 經(jīng)理國(guó)庫(kù) 探討

一、人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的主要優(yōu)勢(shì)

（一）人民銀行固有的職能為經(jīng)理國(guó)庫(kù)奠定了“基石”

首先，人民銀行作為中央銀行，不以營(yíng)利為目的，能保障預(yù)算資金安全、完整、及時(shí)、高效入庫(kù)及運(yùn)作，有利于國(guó)家財(cái)政資金的安全，提高預(yù)算資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)中央與地方預(yù)算收支利益的合理分布。作為“政府的銀行”，人民銀行國(guó)庫(kù)部門既是各級(jí)財(cái)政收支的經(jīng)理人， 又是中央及地方政府的服務(wù)人，且與各級(jí)政府都無(wú)直接的利益關(guān)系， 這種第三者的超然地位有利于根據(jù)相關(guān)法律， 從國(guó)家利益和公共利益出發(fā)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的流向和流量進(jìn)行監(jiān)督， 使公共資金的所有權(quán)、使用權(quán)及監(jiān)督權(quán)相互分離， 有助于監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行， 增加財(cái)政資金使用的透明度。而商業(yè)銀行易受地方政府控制，難以規(guī)范地進(jìn)行中央與地方財(cái)權(quán)的劃分。再次，作為銀行的銀行，人民銀行負(fù)責(zé)國(guó)家支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行，在中國(guó)的支付清算體系中處于核心地位，可以方便、靈活、快捷、高效地實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入繳納和庫(kù)款支撥。因此，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

（二）信息化建設(shè)為構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)提供了“高速路”

近年來(lái)，人民銀行認(rèn)真履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)，加大科技創(chuàng)新力度，國(guó)庫(kù)電子化水平不斷提高，國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)進(jìn)一步完善，國(guó)庫(kù)服務(wù)效能不斷增強(qiáng)，滿足了政府收支分類改革和各地不同財(cái)政體制需要。建立了相對(duì)獨(dú)立的國(guó)庫(kù)資金清算體系，依托方便、快捷、高效的中國(guó)現(xiàn)代化支付清算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)資金序時(shí)、滾動(dòng)報(bào)解，國(guó)庫(kù)資金清算能力和效率大大提升。以國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）和國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)（TMIS）“3T”為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)已初步形成。TCBS全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)辦理基本實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、電子化、無(wú)紙化；TIPS成功上線，極大地方便了納稅人繳稅，使納稅人足不出戶就可申報(bào)納稅，提高了稅務(wù)部門征管效率，有效降低稅務(wù)部門征收成本，減少了稅款入庫(kù)環(huán)節(jié)，加快了稅款入庫(kù)速度，增加了財(cái)政庫(kù)款的資金流量，同時(shí)相應(yīng)增加財(cái)政存款利息收入；TMIS正式運(yùn)行，國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)步入高速路，國(guó)庫(kù)服務(wù)效能大幅提升。

（三）業(yè)務(wù)創(chuàng)新為財(cái)政資金運(yùn)作開通了“直通車”

近十年來(lái)，人民銀行充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極配合財(cái)政部門，進(jìn)一步完善了國(guó)庫(kù)集中收付、省管縣、政府收支分類等一系列改革。在國(guó)庫(kù)集中收付制度下，建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶，國(guó)庫(kù)部門負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)單一賬戶資金的管理，集中管理財(cái)政資金；為財(cái)政部門和預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立了零余額賬戶，預(yù)算支出由國(guó)庫(kù)直接通過結(jié)算系統(tǒng)劃撥到商品或勞務(wù)供應(yīng)者的賬戶上。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國(guó)庫(kù)集中收付改革的深入推進(jìn)，人民銀行始終以高度負(fù)責(zé)的精神，克服一切困難，在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)日益集中的情況下，減少了財(cái)政支出結(jié)算環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率，增強(qiáng)了財(cái)政政策調(diào)控能力，確保了“業(yè)務(wù)零差錯(cuò)、操作零違規(guī)、資金零風(fēng)險(xiǎn)”，以實(shí)際工作成果為推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革做出了積極貢獻(xiàn)。

（四）國(guó)庫(kù)服務(wù)宏觀決策效能為財(cái)政和金融架起了“連心橋”

現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制下，國(guó)庫(kù)早已成為連接財(cái)政和金融的橋梁。人民銀行不斷加強(qiáng)調(diào)查研究力度，國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)報(bào)表體系進(jìn)一步完善，統(tǒng)計(jì)分析資料庫(kù)逐步建立，調(diào)查研究能力和統(tǒng)計(jì)分析水平進(jìn)一步提高，較好地服務(wù)了財(cái)政政策和貨幣政策的決策。通過國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算所提供的信息，能夠?qū)ω?cái)政資金運(yùn)行狀況進(jìn)行全面、連續(xù)、及時(shí)的監(jiān)測(cè)，有利于對(duì)財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。同時(shí)，通過國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作，可有效避免兩大政策“各自為政”造成的負(fù)面影響。財(cái)政部為政府當(dāng)好會(huì)計(jì)，中央銀行為政府當(dāng)好出納，各司其職、各負(fù)其責(zé)，又相互配合、相互制衡，這是對(duì)國(guó)家財(cái)政資金高度負(fù)責(zé)的一種有效制度安排。這一制度安排已經(jīng)歷了近三十年長(zhǎng)期實(shí)踐的檢驗(yàn)，幾乎貫穿于我國(guó)改革開放的各個(gè)階段，權(quán)責(zé)清晰，運(yùn)行良好，成效顯著。

二、影響經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能發(fā)揮的客觀因素

（一）部門職責(zé)定位不清晰

當(dāng)前，從法律法規(guī)的層面雖賦予了各級(jí)國(guó)庫(kù)履行監(jiān)督與服務(wù)雙重職責(zé)，但是由于職責(zé)定位不夠清晰，造成國(guó)庫(kù)部門工作協(xié)調(diào)難度大、效率低，嚴(yán)重制約了基層國(guó)庫(kù)職責(zé)的履行和風(fēng)險(xiǎn)的防控。

（二）國(guó)庫(kù)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)沒有得到政府和貨幣政策制定部門各方的充分認(rèn)可

主要原因有：一是相關(guān)法律法規(guī)沒有賦予國(guó)庫(kù)公布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的權(quán)利， 國(guó)庫(kù)部門的統(tǒng)計(jì)報(bào)表和分析數(shù)據(jù)缺乏權(quán)威性；二是預(yù)算外資金未納入國(guó)庫(kù)管理、預(yù)算單位多頭開戶分散支付、財(cái)政部門“第二國(guó)庫(kù)”等因素存在使得人民銀行國(guó)庫(kù)部門不能準(zhǔn)確監(jiān)控和準(zhǔn)確反映財(cái)政資金的實(shí)際運(yùn)行情況， 無(wú)法為貨幣政策的制定和政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供真實(shí)有效的數(shù)據(jù)。

（三）財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革弱化了人民銀行國(guó)庫(kù)監(jiān)管履職效能

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付地區(qū)的預(yù)算單位一般多采用授權(quán)支付方式在開設(shè)零余額賬戶的清算銀行取得和使用財(cái)政支撥資金， 導(dǎo)致人民銀行國(guó)庫(kù)部門無(wú)法準(zhǔn)確掌握財(cái)政資金的支出方向。同時(shí)， 由于預(yù)算單位使用資金時(shí)間的不確定性， 在先支付后清算的方式下， 人民銀行國(guó)庫(kù)部門無(wú)法知曉和預(yù)測(cè)庫(kù)款余額的變動(dòng)情況。

（四）部門溝通協(xié)調(diào)制約了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能發(fā)揮

在實(shí)際工作中， 各級(jí)國(guó)庫(kù)部門在進(jìn)行金融服務(wù)改革創(chuàng)新時(shí)， 深刻感到影響工作開展的問題不是制度的制定與系統(tǒng)的開發(fā)， 而是取決于財(cái)政和征收機(jī)關(guān)的配合與協(xié)調(diào)程度， 一些好的設(shè)想往往因?yàn)樨?cái)政部門或征收機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合問題而“流產(chǎn)”。endprint

三、積極構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)的發(fā)展趨勢(shì)

提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)是未來(lái)國(guó)庫(kù)核心價(jià)值的追求，各級(jí)國(guó)庫(kù)部門應(yīng)積極履行好預(yù)算收支這一基本職責(zé)，建立健全內(nèi)部控制管理體系，積極推進(jìn)業(yè)務(wù)電子化建設(shè)。

（一）以確保國(guó)庫(kù)資金安全完整為基礎(chǔ)，著力推進(jìn)國(guó)庫(kù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

不斷強(qiáng)化國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度建設(shè)，建立完善的會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)防控體系；推行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化管理，不斷提高業(yè)務(wù)核算的精準(zhǔn)程度；公布業(yè)務(wù)受理標(biāo)準(zhǔn)和處理流程，推行一站式服務(wù)，實(shí)行服務(wù)承諾、首問負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制，打造標(biāo)準(zhǔn)化國(guó)庫(kù)服務(wù)品牌。認(rèn)真開展服務(wù)創(chuàng)新，注重了解、發(fā)現(xiàn)、研究服務(wù)對(duì)象的新需求，這既是未來(lái)國(guó)庫(kù)改革的切入點(diǎn)，也是國(guó)庫(kù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)和源泉。然后通過探索、實(shí)踐，再探索、再實(shí)踐，更好地滿足服務(wù)對(duì)象的需求，并以此來(lái)推動(dòng)工作、樹立形象，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）以準(zhǔn)確及時(shí)辦理預(yù)算收支為導(dǎo)向，加快推進(jìn)現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)

發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用，提高國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理效率，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理能力。發(fā)揮科技的提升作用，深化國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)加工與開發(fā)利用，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)決策的能力。發(fā)揮科技創(chuàng)新作用，優(yōu)化國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)流程，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理和業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力。以國(guó)庫(kù)3T系統(tǒng)運(yùn)用為重點(diǎn)，不斷完善國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的服務(wù)功能，滿足不同層次的服務(wù)需求；充分運(yùn)用現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)重要業(yè)務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)行計(jì)算機(jī)自動(dòng)審核控制，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)監(jiān)督由人控向機(jī)控的轉(zhuǎn)變，不斷提升國(guó)庫(kù)的監(jiān)督效能和服務(wù)效率。

（三）以維護(hù)國(guó)庫(kù)服務(wù)體系效能為目標(biāo)，積極推進(jìn)服務(wù)型監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

監(jiān)督管理是國(guó)庫(kù)工作的重要內(nèi)容，有效監(jiān)督是現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)的必然要求和重要特征。國(guó)庫(kù)部門要以維護(hù)國(guó)庫(kù)資金安全為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，依法履行對(duì)預(yù)算收支業(yè)務(wù)的監(jiān)督審核職責(zé)，及時(shí)進(jìn)行有效溝通，與財(cái)稅部門共同構(gòu)筑國(guó)庫(kù)資金安全防線。以維護(hù)國(guó)庫(kù)資金流動(dòng)性，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)收國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。既要提高監(jiān)督的有效性，樹立依法監(jiān)督的權(quán)威，也要增強(qiáng)人性化執(zhí)法的親和力，不斷提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管的公信力。

（四）以改進(jìn)國(guó)庫(kù)工作方法為突破，不斷優(yōu)化國(guó)庫(kù)履職環(huán)境

國(guó)庫(kù)部門要加強(qiáng)工作情況匯報(bào)與工作成果宣傳，主動(dòng)爭(zhēng)取地方政府對(duì)國(guó)庫(kù)工作的重視和支持；加強(qiáng)與財(cái)稅部門的溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)做到事前溝通充分、事中協(xié)調(diào)到位、事后及時(shí)反饋，強(qiáng)化換位思考，增進(jìn)相互理解，實(shí)現(xiàn)相關(guān)各方合作共贏，為國(guó)庫(kù)事業(yè)發(fā)展?fàn)I造協(xié)調(diào)、和諧的履職環(huán)境。endprint