論行政權(quán)力的擴張

摘 要：政府作為全體公民委托代理的機構(gòu)，應當以維護公民權(quán)利、增進公共利益為根本目標，以建立和維護社會秩序和公共生活為己任，以創(chuàng)造良好環(huán)境、促進社會經(jīng)濟長遠發(fā)展為宏大理想。這些目標和理想的實現(xiàn)需要政府正確定位自身，充分發(fā)揮其職能，有效行使其權(quán)力。行政權(quán)力是政府行使職能，實現(xiàn)行政目標的有力手段。在現(xiàn)實社會生活中，行政權(quán)力發(fā)揮著非常重要的作用，在推進現(xiàn)代化的進程中行政權(quán)力的擴張是現(xiàn)實的一種需要。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力；政府；公共利益；擴張；

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-09-00-02

政府在社會經(jīng)濟生活中應該扮演一種怎樣的角色，什么是好的政府，行政權(quán)力的行使范圍和力度應該多大？這一直是學者們爭論不休的話題。從歷史和社會的發(fā)展來看，在最初的自由競爭的資本主義時期，資本主義經(jīng)濟的發(fā)展需要廣闊的自由發(fā)展空間，以亞當斯密為代表的自由主義思想主張經(jīng)濟活動應由市場機制來調(diào)配，行政權(quán)力或人為的不能干預經(jīng)濟活動。在這種思想的影響下，作為一種避免不了的“惡”，政府越小越好，行政權(quán)力的行使應該被嚴格限制和約束。而隨著資本主義經(jīng)濟危機的爆發(fā)以及市場失靈的出現(xiàn)，宣告了自由主義政府論的破產(chǎn)，提倡政府干預經(jīng)濟的凱恩斯主義興起。資本主義國家在此種主張引導下普遍采取擴張性的經(jīng)濟政策，政府的經(jīng)濟職能空前強大，行政權(quán)力開始全面擴張，滲入社會生活的方方面面。但是資本主義又一次沒能像人們所期望的那樣持續(xù)發(fā)展，20世紀七八十年代，西方資本主義世界經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)滯漲現(xiàn)象，從而標志著以政府干預經(jīng)濟為主要內(nèi)容的凱恩斯主義的衰落。人們開始對政府角色定位和行政權(quán)力的行使進行了新的思考。隨著社會事務的日益繁雜和復雜程度不斷提高，需要政府對社會進行有效的管理，而此時行政權(quán)力的行使不只是簡單的范圍和領(lǐng)域的擴張，而更應該在能力的提升和行使的有效性方面做出努力。只有這樣才能適應現(xiàn)實社會的需要和推動社會向前邁進。

一、行政權(quán)力與社會

根據(jù)委托代理理論的觀點，國家權(quán)力是人民讓渡出來的一種公共權(quán)力，目的是更好地維護公民權(quán)利和公共利益。行政權(quán)力是國家權(quán)力的一種，因而行政權(quán)力的行使也應該以公共利益為根本目標。按照三權(quán)分立的學說，國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，而行政權(quán)是其中最活躍的，最富有滲透性的權(quán)力。行政權(quán)力也就是行政主體——政府管理社會公共事務和內(nèi)部事務所享有的合法資格和相應的國家強制力和約束力。它作為國家權(quán)力的一個組成部分，主要是對政治、經(jīng)濟、社會、外交、安全事務等方面的管理權(quán)力以及制定行政法規(guī)、條例的行政立法權(quán)力、執(zhí)行憲法和法律的執(zhí)法權(quán)力。由此可見行政權(quán)力的行使范圍非常廣泛，幾乎涉及到社會的方方面面，只要是政府所管理的范圍就必然會有行政權(quán)力運行的軌跡。自從國家產(chǎn)生以來，行政權(quán)力就一直最直接地作用于社會各個領(lǐng)域、各種社會組織和社會成員，國家對社會的統(tǒng)治和管理最常用的是行政手段，只有在行政權(quán)力行使失敗之時才會訴諸法律或暴力等其他手段。因而行政權(quán)力對社會和人們的影響幾乎無所不在，無時不在，是跟人們息息相關(guān)的和接觸最頻繁的一種權(quán)力。根據(jù)古德諾的政治行政二分法，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。行政權(quán)力是一種執(zhí)行權(quán)，是對國家意志和人民意志的執(zhí)行和貫徹實施，以實現(xiàn)維護公民權(quán)利和公共利益的目的。在現(xiàn)實社會中，行政權(quán)力的行使和運行都始終按照一定方式和程序在進行，對社會發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

特別是隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，科技的日新月異和全球化趨勢的不斷加強，社會事務不斷增加和日趨復雜，更需要政府有效行使其權(quán)力，對社會進行良好的管理。隨著國家對社會事務的日益全面的滲透，行政權(quán)力也滲透到了社會的每一個角落，甚至在一些不受國家權(quán)力控制的領(lǐng)域，也存在某種形式的行政權(quán)力（至少是類似于行政權(quán)力的權(quán)力）。從歷史上來看，行政權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生，就一直在不斷發(fā)展變化之中，經(jīng)歷著一個不斷擴張與壓縮的過程。

二、行政權(quán)力在現(xiàn)實運行中的擴張

在自由資本主義發(fā)展時期，市場在社會資源配置中起著絕對性的作用，政府的作用極其有限。隨著“市場失靈”的出現(xiàn)，為了解救社會經(jīng)濟生活混亂局面，主張政府干預經(jīng)濟的凱恩斯主義興起，從此開啟了行政權(quán)力進入社會方方面面的大門。特別是隨著西方的急劇現(xiàn)代化，各種社會事務日益增多和復雜，作為社會管理者的政府有必要行使其權(quán)力以維持良好的社會秩序和保障社會經(jīng)濟的良好發(fā)展。從歷史上來看，西方國家的政府在制定各種經(jīng)濟政策，優(yōu)化資源配置以彌補市場的不足方面發(fā)揮著重要的作用。而這些政策要想達到預期目標，必須通過行政權(quán)力的行使和運行才能夠有所作為。行政權(quán)力也就全面擴張了。但是，隨著發(fā)達資本主義國家進入后工業(yè)化時代，公民的民主意識不斷提高，公民社會的發(fā)展日趨成熟。引發(fā)了人們對政府行為和作用范圍新的思考，許多人主張限制政府權(quán)力和行使范圍，給予社會更多的自治權(quán)。在資本主義發(fā)展的不同時期，政府角色的定位都有所不同。這表明政府在社會發(fā)展中應該發(fā)揮什么樣的角色和作用，采取什么樣的方式進行管理不是任意而為，而應根據(jù)當時社會發(fā)展的需要來確定。時代創(chuàng)造角色，只有在時代呼喚下產(chǎn)生的角色才能夠推動時代前進的步伐。

政府作為社會管理和服務的的主體，履行管理以及治理社會的職能是通過行使行政權(quán)力來實現(xiàn)的。推動社會和經(jīng)濟的發(fā)展離不開政府的積極作用。當前我國正處在努力實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，社會事務和社會矛盾不斷增多與日趨復雜，加之利益的多元化需要政府充分發(fā)揮其職能，而作為實現(xiàn)政府職能重要手段的行政權(quán)力的擴張是不可避免的。權(quán)力具有天然的擴張性，正如孟德斯鳩所言“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”美國學者格爾哈斯·倫斯基也說過：“權(quán)力有作惡的濫用的自然本性，這一原則由西方人士所信奉，最遲同文字、文明一樣古老?！毙姓?quán)力是對國家意志的執(zhí)行，作為一種執(zhí)行性的權(quán)力，是通過直接影響和作用于社會組織和公民來實現(xiàn)其目標和價值的。其作用方式往往都是強制性的，它是一股主動性實踐性力量，而這種力量在憲法和法律“羽翼”的保護下并以強大的國家機器作為其后盾，其擴張之勢不可避免。其實，行政權(quán)力的擴張很多時候也是一種現(xiàn)實的需要。經(jīng)濟的發(fā)展，社會事務的增多，人民利益需求的多元化等等，都要求政府充分發(fā)揮其職能，有效行使其權(quán)力。因而，行政權(quán)力的內(nèi)在擴張性不僅有著其法律依據(jù)和國家機器的保障，更有著現(xiàn)實因素的推動。

三、行政權(quán)力擴張及其社會效用分析

行政權(quán)力作為一種實踐性的力量，在其運行過程中必然會對權(quán)力客體產(chǎn)生一定的影響和作用，會產(chǎn)生一定的社會效用。效用是個經(jīng)濟學概念，效用是用來衡量消費者從一組商品和服務之中獲得的幸?；蛘邼M足的尺度。行政權(quán)力的社會效用，即在行政權(quán)力運行過程中，權(quán)力客體對權(quán)力運行產(chǎn)生的結(jié)果以及從結(jié)果中獲得的滿足和認同程度。社會所需要的是行政權(quán)力帶來的積極健康的作用，即以公共利益為目標而產(chǎn)生的社會效用。然而大量的事實表明，任何期望行政權(quán)力能夠被正確有效行使的愿景都是不切實際的。公共選擇理論認為，政府不僅是公共利益的代表，內(nèi)在地具有公利性的典型特征，而且也是自身利益的使者，從而必然地具有自利性的利益驅(qū)動。因而，從行政權(quán)力行使的初衷來看，行政權(quán)力的行使以及擴張必然是為了實現(xiàn)某種利益（無論是公共利益還是私人利益）。以謀求公共利益，實現(xiàn)行政目標為初衷的行政權(quán)力的擴張是行政權(quán)力的自然擴張，也可稱之為行政權(quán)力的良性擴張，這種擴張是由于政府公共管理的需要，為行政權(quán)力正效用的體現(xiàn)；反之，以私人利益為目的或初衷的行政權(quán)力的擴張是為行政權(quán)力的惡性擴張。從行政權(quán)力的配置和運行來看，政府作為行政權(quán)力的主體是一種抽象意義上的概念，而在現(xiàn)實中行政權(quán)力的行使具體落實在政府公務人員身上。當行政人員偏離公共利益和行政目標，為謀求個人利益或小集團利益而濫用權(quán)力時的權(quán)力膨脹即為行政權(quán)力的惡性擴張，有學者稱之為行政權(quán)力的異化。此種行為不僅是行政人員自身的腐化墮落而且會給國家和社會帶來危害，為行政權(quán)力的副效用。

四、推進行政權(quán)力的有效行使

行政權(quán)力作為政府實現(xiàn)其價值目標的重要手段一直伴隨著政府的產(chǎn)生而常在，而且其作用方式無處不在，無時不在。推進行政權(quán)力的有效行使才能夠充分發(fā)揮政府職能以實現(xiàn)行政目標，促進社會經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。在推進行政權(quán)力有效運行的同時還應規(guī)避行政權(quán)力的惡性膨脹。

（1）堅持公共利益為核心價值目標。根據(jù)委托代理理論的觀點，政府是全體公民權(quán)利的一種讓渡而組成的公共機構(gòu)，目的是為了更好地維護公民權(quán)利和公共利益。政府的公共性決定了其追求公共價值目標的取向，政府職能的履行，履行職能的行為方式，以及行政權(quán)力的行使等等，其最終目標都是公共利益的實現(xiàn)。但由于“經(jīng)濟人”的特性，政府及其行政人員又會追求其私人利益，在行使行政權(quán)力的過程中，以權(quán)謀私，權(quán)力腐化的情形屢見不鮮。因此，行政權(quán)力主體必須恪守公共利益為權(quán)力行使的出發(fā)點和落腳點，樹立公共利益觀念，才能杜絕私利觀的擴大和超越行為道德的底線。

（2）完善行政權(quán)力運行機制。權(quán)力運行機制是關(guān)于權(quán)力運作和行使的一套具體程序和基本制度安排。權(quán)力運行程序有漏洞才會給以權(quán)謀私者以可乘之機，完善的權(quán)力運行機制是保證權(quán)力有效運行的基礎(chǔ)。首先，在科學界定政府職能和權(quán)限的基礎(chǔ)上，按照賦予的職能對行政權(quán)力進行科學配置。按照權(quán)力制衡原則，對權(quán)力進行適當?shù)姆纸?，特別是對行使權(quán)力的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須實行分權(quán)。同時在權(quán)力構(gòu)架上形成結(jié)構(gòu)制衡，防止因權(quán)力過分集中而產(chǎn)生權(quán)力腐敗。一是縱向制衡，適當劃分上下級權(quán)力，彼此限制對方越軌行使職權(quán)；二是橫向制衡，即對同級權(quán)力適當分解使其相互制約。其次，規(guī)范權(quán)力的運行程序，保證權(quán)力依法運行。對行政權(quán)力運行方式做出明確、具體、嚴密的設(shè)定，充分體現(xiàn)規(guī)范性和可操作性。規(guī)范嚴密的程序可有效防止權(quán)力行使的主觀性隨意性，保證行政權(quán)力的依法行使和運行。最后，建立立體的權(quán)力監(jiān)督機制。權(quán)力腐敗的一個重要原因是權(quán)力的運行沒有得到有效的監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的權(quán)力在具有“經(jīng)濟人”特性的權(quán)力行使者手中會像決堤之水一樣泛濫而不可收拾。因此，應建立包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察、社會監(jiān)督在內(nèi)的全方位多層次的立體監(jiān)督模式，保證行政權(quán)力正確有效行使和運行。

無論是作為“守夜人”、“劃槳者”還是“掌舵者”，政府角色的合理定位都應該是適應現(xiàn)實社會的需要，或者可以說是時代創(chuàng)造角色。能夠根據(jù)現(xiàn)實社會的變化和需要發(fā)揮相應的職能，行使相對應的權(quán)力的政府才是好的政府。在國家實現(xiàn)現(xiàn)代化進程中，社會的發(fā)展需要政府積極作為與努力，此時行政權(quán)力的擴張適應了現(xiàn)實需要，推進了社會的發(fā)展。然而，當政府的干預成為社會發(fā)展的一種阻力時，政府應該重新定位自身的角色，此時社會需要的是政府行政能力和行政權(quán)力社會效用的提升，而不是行政權(quán)力的無休止擴張。

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