天津臨海區(qū)域土地開發(fā)模式的可持續(xù)發(fā)展探討

天津財經(jīng)大學(xué)在職研究生

摘要：本文對臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)土地開發(fā)模式的發(fā)展及遇到的融資等問題淺顯概述，以及對后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出建議，以供探討。

關(guān)鍵詞 臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)；圍海吹填造陸；土地開發(fā)模式；融資

天津臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)為天津濱海新區(qū)九大功能區(qū)之一，規(guī)劃200平方公里，其中北區(qū)80平方公里，南區(qū)120平方公里。規(guī)劃建成中國北方以裝備制造為主導(dǎo)的生態(tài)型臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)，濱海新區(qū)的重要功能區(qū)和國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，港口與工業(yè)一體化的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

一、土地開發(fā)模式

21世紀(jì)初，為加快天津濱海新區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。決定對天津港南側(cè)區(qū)域，圍繞大沽沙航道，在海中開發(fā)建設(shè)臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)。建成后將增加73公里岸線，200平方公里土地，將鞏固天津北方航運中心及打造新型高端制造業(yè)基地。于2002年由政府主導(dǎo)建立了開發(fā)公司，特許開發(fā)此區(qū)域。

1、土地一級開發(fā)的流程與分工

土地一級開發(fā)，即由政府委托開發(fā)公司按照城市規(guī)劃功能、豎向標(biāo)高和市政地下基礎(chǔ)設(shè)施配套指標(biāo)等要求，對臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地（毛地）進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行市政配套設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“五通一平”的建設(shè)條件，再由政府主導(dǎo)土地有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。

政府和開發(fā)公司各自發(fā)揮自己優(yōu)勢——政府負(fù)責(zé)保證如規(guī)劃手續(xù)、一級開發(fā)立項、征地手續(xù)、項目驗收等行政審批工作的通過，而開發(fā)公司負(fù)責(zé)圍填海造陸的建設(shè)資金的籌措與投入、建設(shè)工程的組織與實施。

2、土地收益模式

區(qū)域共計劃分三期開發(fā)，其中一期收益分配模式為固定價格模式，政府將熟地出讓給企業(yè)，得到土地出讓金，然后再以協(xié)議固定價格支付開發(fā)公司的造地費用。開發(fā)公司按照每年計劃安排投融資及組織施工，完成年度任務(wù)。

二期中改為造地成本+8%固定利潤收益模式，即土地一級開發(fā)成本全部由政府支付，然后再按每年投入的成本8%利潤率支付開發(fā)公司，確保開發(fā)公司的最低收益。

三期收益模式為土地開發(fā)凈收益提成?！巴恋匾患夐_發(fā)凈收益”被定義為，“國有土地使用權(quán)出讓價款”減去“土地一級開發(fā)成本”，再減去“政府提取的各項費用”。協(xié)議為土地一級開發(fā)成本全部由政府支付，然后開發(fā)公司再對土地開發(fā)凈收益進(jìn)行50%提成。

二、土地開發(fā)中的遇到的問題

1、融資方式單一

隨著今年勞務(wù)及材料成本增加，圍填海造陸土地一級開發(fā)需要大量資金投入，投入密集度高、投資規(guī)模大。雖然采取分期滾動開發(fā)模式，使得后續(xù)資金投入可以由前期項目的現(xiàn)金流入來補(bǔ)充，但即使是為啟動項目的第一期投入，動輒已往往達(dá)到十?dāng)?shù)億資金的規(guī)模，資金需求的壓力可見一斑。

區(qū)域初期主要采用的融資模式為“土地融資”，平臺公司建設(shè)土地后，部分地塊由政府出讓引進(jìn)的企業(yè)，其余閑置地塊由平臺公司摘牌抵押給銀行進(jìn)行融資滾動開發(fā)。經(jīng)統(tǒng)計，截止2011年抵押融資額占全部投資額83.3%。

2、國家土地及海洋政策風(fēng)險

因臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)屬于圍海造陸，土地出讓前必須辦理海域使用權(quán)證。用海方面，隨著國家海洋政策調(diào)整，管理越發(fā)嚴(yán)格，必須有實體招商引資的項目才可以辦理海域證。用地方面，2004年3月國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，強(qiáng)化國有土地公開招拍掛出讓管理，這使得閑置無項目土地很難辦理土地使用權(quán)證。這樣大大影響了以政府投資的公司作為融資主體，以儲備土地的使用權(quán)或收益權(quán)做為抵押獲得貸款的融資模式的效率。

3、土地出讓金回流緩慢

今年國家對政府出讓土地所得收益的資金密切監(jiān)管，必須設(shè)立專用賬戶，且審批手續(xù)嚴(yán)格。使得出讓資金流轉(zhuǎn)支付造地費用至開發(fā)公司需要很長周期，從土地出讓到資金回流，一般在1年多時間，影響了資金使用效率。據(jù)統(tǒng)計，截止2010年底，土地出讓總面積為12.14平方公里，土地使用權(quán)出讓金協(xié)議總額應(yīng)為59.2億元，實際到賬為32.1億，實際到賬率僅為54.2%。

4、價格倒掛及稅收瓶頸

由于產(chǎn)業(yè)鏈需要，且為形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，往往會對特大型企業(yè)招商進(jìn)行優(yōu)惠，部分出讓的工業(yè)地塊會出現(xiàn)價格倒掛現(xiàn)象，即土地出讓收益低于造地成本。資金缺口只能由政府稅收財政進(jìn)行補(bǔ)貼。因臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)為工業(yè)新區(qū)，稅收以實體工業(yè)為主，開發(fā)初期政府財政薄弱。且招商引資企業(yè)購地-建設(shè)-投產(chǎn)等周期長，在不受經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響前提下，達(dá)到預(yù)期稅收一般要5年時間，政府初期稅收乏力。

綜合以上原因，使得原本單一的土地融資模式獲得銀行貸款越發(fā)困難，而加之其他途徑的資金回流緩慢，造成圍海造陸的資金缺口逐步加大，開發(fā)陷入瓶頸時期。

三、對在土地一級開發(fā)中遇到問題建議及看法

1、增強(qiáng)平臺開發(fā)公司的融資能力，創(chuàng)新融資方式。

首先、借助國內(nèi)外政策性銀行貸款。從實踐經(jīng)驗看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以運用國內(nèi)政策性銀行貸款和國外政府貸款以及國際金融機(jī)構(gòu)貸款。通過向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)貸款以及外國政府如德國、日本等國家的貸款對特定項目進(jìn)行建設(shè)。其次，進(jìn)行債券融資。對于土地一級開發(fā)，具有固定利率的長期債券是最適合的融資模式。一般多以經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目來打包發(fā)行債券。最后，開展資產(chǎn)證券化，是將能夠產(chǎn)生可預(yù)見的、穩(wěn)定的現(xiàn)金凈流量的非流動性資產(chǎn)，通過一定的法律和融資結(jié)構(gòu)安排，對資產(chǎn)中的風(fēng)險和收益要素進(jìn)行分離和重組，進(jìn)而轉(zhuǎn)換成在金融市場上可以出售和流通的證券的過程。這種融資方式是由原始權(quán)益人將其特定資產(chǎn)產(chǎn)生的、未來一定時期內(nèi)穩(wěn)定的可預(yù)期收入轉(zhuǎn)讓給專業(yè)公司（SPC），由專業(yè)公司將這部分可預(yù)期的收入證券化后，在國際或國內(nèi)資本市場上進(jìn)行融資。

2、嚴(yán)謹(jǐn)制定開發(fā)計劃，做到有的放矢，適度超前開發(fā)。

因圍海造陸開發(fā)性質(zhì)，其形成可建設(shè)用地周期較傳統(tǒng)土地開發(fā)要長很多。為確保招商項目能夠簽約后及時建設(shè)投產(chǎn)，就應(yīng)提前造陸并預(yù)留空地。為此應(yīng)在逐年統(tǒng)計分析近5年招商項目及土地需求情況的基礎(chǔ)上，確定詳細(xì)年度造陸規(guī)模。并結(jié)合招商項目跟蹤情況，有目的的選位置開發(fā)造陸，保證逐年所預(yù)留空地規(guī)模一定。這樣既節(jié)省了開發(fā)所需資金，也減少了融資的財務(wù)成本，大幅提高資金使用效率。政府還可結(jié)合每年經(jīng)濟(jì)形勢研究，適度調(diào)整下年度預(yù)留空地規(guī)模，確保適度超前開發(fā)。

3、引進(jìn)多種項目融資開發(fā)模式

在大力打造平臺開發(fā)公司的同時，也可以引進(jìn)其他民營資本及海外資金等第三方資金進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)開發(fā)。隨著BOT等項目融資開發(fā)模式的出現(xiàn)，填充了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。

BOT模式即為建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓。是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種方式。指政府部門就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目與私人企業(yè)（項目公司）簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的私人企業(yè)來承擔(dān)該項目的投資、融資、建設(shè)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個私人企業(yè)向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M用，由此來回收項目的投融資，建造和經(jīng)營維護(hù)成本并獲取合理回報。

TOT模式。即移交-----經(jīng)營------移交。近些年來，tot是國際上較為流行的一種項目融資方式。它是指政府部門將已建設(shè)完成的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運營管理；投資人在此時間內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資和回報，并在期滿之后，再交還給政府部門的一種融資方式。

四、結(jié)語

針對新興經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)，尤其圍海造陸而成的新區(qū)，因投資風(fēng)險巨大，初期必須由政府主導(dǎo)投資。適度運用“土地財政+融資平臺貸款”模式，小規(guī)模逐步滾動開發(fā)，控制地方平臺債務(wù)風(fēng)險。區(qū)域開發(fā)至初具規(guī)模，并起到集聚效應(yīng)后，可由政府主導(dǎo)改為“財政誘導(dǎo)+金融跟進(jìn)”模式。包括土地一級開發(fā)及城市基礎(chǔ)設(shè)施，均應(yīng)積極引進(jìn)城市公用基金、BOT、PFI等多種融資方式，以及民營資本、外商、私人和機(jī)構(gòu)投資等多元化投資主體參與建設(shè)。政府應(yīng)探索新的財稅體制，改變主要以土地出讓金模式的“土地財政”，培育具有良好長期穩(wěn)定的財政收入來源，完善市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，推動經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置，誘導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)繁榮發(fā)展。

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作者簡介：

任燚（1982-），男，天津臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司工程部部長，中級工程師，從事土地開發(fā)建設(shè)，天津財經(jīng)大學(xué)在職研究生在讀。