淺談如何做好舊城改造綜合防災減災規(guī)劃

貴州茅臺酒廠（集團）有限責任公司規(guī)劃建設處 貴州仁懷 564501

摘要：舊城改造建設是現(xiàn)代城市規(guī)劃建設的重要組成部分，近年來由于舊城改造時對防災減災力度重視不夠、設施不齊、配套跟不上等問題，造成了西江苗寨火災、香格里拉火災、麗江火災、鳳凰水災、地質(zhì)災害、洪災等案例頻發(fā)，因此，舊城改造防災減災規(guī)劃不可忽視。本文結合近年的工作經(jīng)驗，就舊城改造中的綜合防災減災規(guī)劃問題做了初步探討，并提出了自己的見解，以供同行參考。

關鍵詞：舊城改造；規(guī)劃；綜合防災減災

隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市化水平不斷提高，可開發(fā)的建筑用地隨之日益減少，而城中村由于使用年限長、外觀破舊，嚴重影響城市面貌。因此，舊城改造成為目前發(fā)展的大勢所趨。然而，近年來政府對舊城改造工作的忽略或重視力度不夠或者方法欠妥，導致了舊城應對各種自然災害的能力不足，給人民生命和財產(chǎn)造成了重大損失。因此，如何做好舊城改造綜合防災減災規(guī)劃，把損失降到最小，是目前相關部門及工作者的重要課題，是城市規(guī)劃與管理的主要工作之一。

1、我國城市綜合防災減災規(guī)劃現(xiàn)狀探討

在管理層面上，建國以來，我國逐步形成的災害管理體制是在政府的統(tǒng)一領導下，分類別、分部門的單一管理模式，缺乏穩(wěn)定統(tǒng)一的防災與應急指揮機構，面對城市災害的群發(fā)性時，各個職能部門往往無法很好協(xié)調(diào)。在過去幾十年政府和民眾與災害進行斗爭的歷程中，傳統(tǒng)的災害管理模式曾發(fā)揮過不可低估的重要作用。但也存在一些不足，影響了國家在防災減災方面投入的有效性和合理性。

立法方面，20世紀80年代后期逐步地頒布了《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國消防法》等法規(guī)，各部門也相繼頒布了一系列部門規(guī)章，初步確定了綜合防災減災的法律依據(jù)，提升了我國災害管理的法制化水平。但缺少綜合防災減災的根本法規(guī)，不能滿足綜合防災減災的制度需求。

在城市總體規(guī)劃方面，一些經(jīng)濟發(fā)達的城市在規(guī)劃中做過專項的抗震防災、防洪、消防、地質(zhì)災害、城市人防等規(guī)劃，多數(shù)中小城市則未做過防災減災規(guī)劃。在城市總體規(guī)劃中的防災規(guī)劃歸納為“地震、火災、洪水、風災、地質(zhì)破壞”。因此，城市防災減災規(guī)劃的編制缺乏一個統(tǒng)一的編制規(guī)范，還不能達到綜合防災減災的目的。

另外，我國城市防災減災規(guī)劃和城市總體規(guī)劃結合不夠緊密，有時甚至產(chǎn)生矛盾，規(guī)劃的時效性和可操作性也需要提高。

2、舊城改造中綜合防災減災規(guī)劃的編制與措施分析

綜合防災減災規(guī)劃與舊城改造規(guī)劃均屬于城市總體規(guī)劃的范疇，舊城改造規(guī)劃其目的是為城市總體規(guī)劃順利實施提供防災減災方面的技術保障與制度保障。

2.1舊城改造中綜合防災減災規(guī)劃的編制

舊城改造綜合防災減災規(guī)劃的編制過程可劃分為以下幾個階段：2.1.1 災害識別與調(diào)查

成立規(guī)劃編制工作組，訪問場地和踏勘改造區(qū)域環(huán)境，準備基本底圖，分析區(qū)域與城市的相關性，城市交通條件，城市避難場所的布局，現(xiàn)有的基礎設施，城市危險品儲藏設施布局，環(huán)境污染源布局，城市防災管理制度，現(xiàn)有的法規(guī)框架、政策，影響城市經(jīng)濟條件，編制規(guī)劃的費用等問題，完成城市防災能力評估報告并構建城市綜合防災規(guī)劃的總體目標體系，總結前期的工作，劃定下一階段的工作范圍。

2.1.2 進行風險評估

首先，對改造區(qū)域及整個城市進行災害事件統(tǒng)計，并根據(jù)災害類型、發(fā)生的可能性強度、潛在的影響等因素分別對各災種進行打分，然后綜合評估分析各個災種總分的情況并確定規(guī)劃需要考慮的災害種類。分析每種災害的風險，進行風險評估因子的確定（重大性、延遲性、破壞性、影響區(qū)域、頻率、可能性、易損性、社區(qū)優(yōu)先性）。根據(jù)評估因子對各個災種進行評分，劃分風險等級。然后把各災種按照分值高低進行排序，從而得出高中低風險程度的災害類別。根據(jù)不同災害的不同風險等級制定不同的對策，以增加對策的針對性，節(jié)省防災工程投資，提高經(jīng)濟性。

其次，與相關部門進行協(xié)作，預測城市及改造區(qū)域10年、20年、50 年以內(nèi)可能發(fā)生的災害的種類、地點、規(guī)模和等級，以作為制定規(guī)劃對策的參考依據(jù)，使綜合防災規(guī)劃能對災害進行有效預測和進行應急救援。

2.1.3財產(chǎn)易損性分析

首先，確定改造區(qū)域內(nèi)的人口和建筑物的數(shù)量及估算的建筑物價值。盡量把改造區(qū)域內(nèi)的財產(chǎn)類型和財產(chǎn)價值及人口分布詳細化、清單化，可以利用數(shù)據(jù)庫的形式編輯。對于改造區(qū)域的財產(chǎn)估值，以城市總體規(guī)劃為準。

具體分析包括以下幾個方面內(nèi)容。

1）城市生命線系統(tǒng)，例如：城市燃氣管線、供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、通信網(wǎng)絡及交通干線等。

2）城市重大危險源，例如：危險化學品倉庫，大型石油天然氣儲罐以及生產(chǎn)易燃、易爆、有毒、有腐蝕性、有放射性物質(zhì)的工廠等。

3）高危設施，這類設施有可能以某種自然災害為誘因，產(chǎn)生后果極為嚴重的二次災害，如大壩等。

4）減災設施，這類設施對生命及財產(chǎn)負責，并在災害發(fā)生后能防止損失進一步擴大，如醫(yī)院、消防站和避難中心等。

2.1.4制定改造規(guī)劃目標與確定減災措施

綜合減災規(guī)劃目標包括減災總體目標和針對具體災害的減災具體目標，減災目標的制定要與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，要考慮到城市當前的經(jīng)濟發(fā)展水平和今后的經(jīng)濟發(fā)展目標，綜合防災減災規(guī)劃的總體目標需切實減輕災害損失，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，保障區(qū)域經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展。

舊城改造規(guī)劃減災措施包括工程性措施和非工程性措施，可以分為：①預防類；②保護財產(chǎn)類；③公共教育和培訓類；④環(huán)境生態(tài)資源保護類；⑤應急管理類；⑥減災工程類等。規(guī)劃步驟為：首先初步確定各單災種的規(guī)劃措施；其次對規(guī)劃措施進行投資經(jīng)濟性評估、生態(tài)環(huán)境影響評估、歷史文化遺產(chǎn)保護影響評估等；再次確定各單災種規(guī)劃措施的優(yōu)先性，制定各個防災計劃項目的實施與管理措施。城市綜合防災規(guī)劃的規(guī)劃對策，還包括防災工程設施的改進、防災法令的加強、新規(guī)章的制定、專業(yè)防災隊伍的建立、金融保障措施的完善、技術信息網(wǎng)絡的建立、防災專家系統(tǒng)的建立以及公眾防災教育與培訓等。

2.1.5綜合防災規(guī)劃的實施

首先，在規(guī)劃中列出的每項防災計劃都包括以下內(nèi)容：計劃名稱、目標描述、費用數(shù)額、資金來源、日程安排和負責部門等，分析防災措施并根據(jù)實際情況確定防災計劃的優(yōu)先次序。

其次，做好防災計劃的實施和管理，明確防災項目計劃管理機構，結合已有和潛在的資源，明確已有的或正在進行的防災計劃的實施時間框架、資金來源，城市規(guī)劃部門負責監(jiān)督規(guī)劃的實施情況，進行相關資料的匯總和信息反饋，確保單個部門按計劃實施防災行動及信息反饋。

2.2舊城改造綜合防災設施建設

隨著城市展，不但現(xiàn)有生命線系統(tǒng)的規(guī)模不斷增大，而且各種新型生命線系統(tǒng)不斷涌現(xiàn)，城市軌道、磁懸浮、天然氣系統(tǒng)等等，相應的防災問題也越來越復雜，帶來的防災壓力也不斷提高。因此，在舊城改造中，城市防災設施的建設應從實際出發(fā)，結合現(xiàn)代工程技術建設阻斷燃燒帶、增設綠地系統(tǒng)、廣場空間、疏通消防通道與生命線工程等。

1）重視地下空間、綠地系統(tǒng)、廣場空間、疏通消防通道、快速通道等設施的建設，這些設施對很多災害的防御能力遠遠高于其他建筑。在災情發(fā)生后，暢通的消防通道與快速通道可以為人員的疏通和撤離贏得時間；綠地系統(tǒng)、廣場空間、地下空間可提供人員避難和容納場所，以保障人員的生命安全。

2）生命線工程建設，道路交通系統(tǒng)是生命線系統(tǒng)的重要組成部分，是外援進入的最重要通道，它的暢通對救援工作的開展起著決定性的作用。在城市建設規(guī)劃中要通過對實際交通系統(tǒng)的調(diào)查，對主干道、次干道、快速道、橋梁和高速路進行統(tǒng)計分類，分析規(guī)劃區(qū)主要道路和橋梁的震害和可靠性，并對道路的屬性編制圖表，注重交通的規(guī)劃設計，保證生命線工程的暢通完整。另外，促使地方建立多渠道應急通信方式，保障生命線暢通，使災后傷員疏散、消防救援和救援物資的運輸可以有條不紊的開展，最大限度地減少災害帶來的損失。

3、結語

隨著我國城市化水平不斷提高，城市綜合防災減災規(guī)劃作為城市災害管理的基本依據(jù)，對于舊城改造規(guī)劃，綜合防災規(guī)劃應該更多地傾向于與城市空間相關的工程措施和政策措施，而各部門的相互協(xié)調(diào)，以提高防災的效率。因此，在舊城改造規(guī)劃中強調(diào)和推進安全社區(qū)建設，充分考慮應急救災規(guī)劃，制定相應的綜合防災減災規(guī)劃措施，編制一份可信、可行的綜合防災減災規(guī)劃對保障人民群眾的財產(chǎn)和生命安全有著重要的實際意義。

參考文獻：

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