公共租賃房建設和管理長效機制的研究

天津財經大學

摘要：本文探討了現階段公共租賃房建設和管理中的主要問題，從公租房建設和管理工作長遠的考慮，提出了建立公共租賃房建設和管理長效機制的建議。

關鍵詞：公共租賃房；長效機制；保障住房

改革開放以來，我國房地產業(yè)快速發(fā)展，商品住房的租售價格在“一路高歌猛進”之后持續(xù)高位運行，而經濟適用房、廉租房等現行保障性住房針對特定住房困難群體，使得廣大城鎮(zhèn)中等偏下收入家庭、新就業(yè)人員和外來務工人員等既無力購租商品住房，又不具備購買經濟適用房或租賃廉租房的條件，成為游離于現行住房保障制度之外的“夾心層”。根據2009年的中央政府工作報告和《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的精神，公共租賃住房（簡稱公租房）是我國“十二五”期間乃至未來相當長一段時間內保障性住房的發(fā)展重點和未來主體，是完善我國住房保障制度、改善“夾心層”群體住房困難乃至拉動內需、刺激經濟增長、促進社會和諧的重要舉措。

一、推進公租房建設具有深遠的意義

（一）進一步完善了住房制度建設，明確了政府在保障居民住房方面應承擔的公共職能

此前保障性住房的供給只局限于低收入家庭，使得大部分達不到經濟適用住房和廉租住房申請標準的城市居民成為既無力購買商品房、也無從享受保障性住房的城市“夾心層”。公租房制度實際將住房保障范圍大幅度增加，如果申請標準能夠放寬的話，實際可以基本解決城市中低收入居民的住房要求。

（二）考慮到了城鎮(zhèn)化進程的需要

大家普遍認為城鎮(zhèn)化會持續(xù)推高房價。不錯，城鎮(zhèn)化會增加住房需求，也會加大土地供應壓力。但城鎮(zhèn)化的核心是農民進城，也就是讓農民放棄土地，成為城市居民，城市政府必須為他們提供能夠負擔得起的城市住房。公租房供應若能擴大到農民工身上，無疑會加速城鎮(zhèn)化進程。

（三）增加了城市住房的有序供給

房價居高不下的原因之一是政府壟斷土地供應，實際控制了住房供給。公租房制度一旦順利施行，政府就會提供相應的土地和住房供給，這意味著住房的長期供給將大幅增加，從而改變市場對住房供需關系的預期，進而改變長期價格預期，這不僅有利于抑制住房投機，而且讓住房回歸正常供需關系。公租房制度讓政府承擔了保障城市居民“住有所居”的責任，這會使住房問題回歸到民生問題。當然，公租房制度建設也需時間過程，更需要地方政府承擔起應有責任。

二、發(fā)展公租房需要解決的現實問題

公租房政策在推行的過程中遇到了種種難題，如資金緊缺、房源數量少、土地供應、退出機制、保障對象界定等，目前最主要的問題如下：

（一）資金問題

公租房需要中長期資金，而且是低成本的資金。因為公租房的資金回籠期與商品房的不一樣，商品房賣出一半時就能夠回籠資金，而公租房需要15-20年，公租房目前的籌資基本上是由政府出資的，主要通過財政撥款的方式，包括中央撥款和地方政府撥款。雖然在公租房建設之初，一般都需要政府負責資金的投入，但是公租房項目是一個全國性的，規(guī)模巨大的，長期建設和運營的超大型項目，所以需要的資金數額十分巨大，而且需要的是穩(wěn)定的現金流。政府的融資能力是有限的，短期可以進行維持，但是從公租房的可持續(xù)性這個角度來說，僅僅靠政府的財政投入一定會導致資金的不足。

（二）公租房屬地管理動力缺失

現階段，我國各類住房基本都實行的是屬地管理原則，即由房屋所在地住房管理機構（主要是各地區(qū)的房屋管理局）進行直接管理。對于現有的公租房而言，雖然在房屋產權屬性等方面存在一定特殊性，但屬地管理原則與普通住房之間并不無根本區(qū)別。由于公租房所在地政府及其相關管理部門在公租房建設過程中本已在建設用地出讓等方面付出相當的機會成本，公租房建設完成之后每年還要在環(huán)境整治、治安管理等方面繼續(xù)發(fā)生數額不菲的后期投入，進一步增加了社會管理難度和管理負擔。因此，公租房所在地政府對于公租房社區(qū)管理會難免會存在一定抵觸情緒。

（三）退出機制問題

公租房的承租人也不擁有房屋產權。一般情況下，公租房大致可歸納為3種退出模式：其一，以其他形式獲得住房退出，主要包括租賃期內承租或者承購其他保障性住房，及租賃期內通過購買、受贈、繼承等方式獲得其他住房的；其二，期滿解約退出，即租期屆滿不在申請或者因收入水平增加不再符合續(xù)租條件的；其三，違規(guī)退出，即因欠繳租金、轉借、轉租或者擅自調換所承租公共租賃住房，改變所承租公租房用途，破壞所承租公租房，在公租房內從事違法活動及無正當理由的。雖然國家相關法律、法規(guī)雖然都進行了較為詳盡的規(guī)定，但在執(zhí)行過程中仍存在一些問題。主要表現在：

其一，“鼓勵性”退出條款導致“獎懶罰勤”。現行“鼓勵性”退出條款最終將導致被保障人行為上的“逆向選擇”，客觀上產生“獎懶罰勤”的作用。現行政策可能導致兩個結果：被保障人要么放棄努力使自己長期停留在保障房福利體系之內，要么隱瞞真實收入或其他房產，免于退出保障房福利體系。

此外，“懲罰性”退出條款未能規(guī)避“道德風險”。因此，現行公租房所規(guī)定的違規(guī)退出模式在理論上是成立的，但在現實中是較難實現的。

三、建立公租房建設和管理長效機制的建議

（一）構建多元化多層次資金供應格局

在公租房建設資金籌措方面，單靠政府的資金來做，永遠都只能是“小保障”。因而，在公租房建設方面，可以鼓勵社會資本、社會機構的加入，形成多元化主體多層次供應的格局。比如也可以通過金融創(chuàng)新拓展公租房的融資渠道：由開發(fā)商建設公租房，政府將公租房打包，并附上每年支付收益的財政擔保，將其整體出售給資產證券化平臺，后者向社會公開發(fā)行資產證券化產品、募集資金。政府用募集到的社會資金來支付公租房建設款項。目前，我國一些城市也作出積極的嘗試。如重慶市政府在公租房建設資金募集中，依賴國有資本發(fā)揮“第三財政”作用，以重慶市地產集團等國有大中型建筑企業(yè)為建設主體，完成土地準備、資金籌措、建設等任務。國企以租金支付銀行利息，而建設本金則通過自身利潤來消化。投資主體擁有所建租賃房的完全產權，享有升值權益，但無房屋定價權和轉讓權，公租房由公租房管理局管理。

（二）調整利益分配格局，化解屬地管理難題

對于新建公租房所在地政府，僅存管理之“責”及部分管理之“權”，但無管理之“利”。在我國現實社會管理體制下，單純依靠人口輸出地（拆遷所在區(qū)）和輸入地（保障房安置地）政府之間的協調很難破解其中的難題，需要上一級政府（主要是市政府方面）進行“頂層設計”，對地區(qū)間的利益分配進行必要的“再平衡”。首先，建議在新建保障房小區(qū)“街道—居委會”兩級社會管理機構的人員配備上，相關政府管理部門應該給予政策傾斜。其次，在市政府統一協調和安排下，提取一定比例的土地出讓金，通過財政轉移方式對新建保障房所在區(qū)予以一定的經濟補償。建議從土地出讓金中提取一定比例，以新建公租房面積和遷入人口為依據，按照“多建多補、少見少補、不建不補”的原則，經濟補償新建公租房所在區(qū)財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政。通過利益分配上的“再平衡”，將公租房社會管理“責、權、利”相互結合，將公租房建設變“要我建”為“我要建”，化解公租房建設過程中社會管理動機缺失問題。

（三）探索確保有效、有序退出公租房的手段

例如通過為公租房制定高于市場價的租金，再通過貨幣形式補貼租房30%～70%的租金；到退出時，停止租金補貼，迫使租房者自動退還房屋。也可以規(guī)定一個租期為3年，對不能按期退出的，給予3個月的過渡期，過渡期內按照市場租金收繳房租，過渡期后按照市場租金上浮30%收繳房租，以經濟手段來促進有序進退。此外，要選擇正確界定公租房的保障對象的合理方法，確保將房屋提供給真正有需要的人。

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基金項目：本文為天津市2013年度哲學社會科學規(guī)劃課