水電站建設(shè)征地中存在的問(wèn)題及對(duì)策探析

摘要：水電站建設(shè)征地過(guò)程中，不同行業(yè)間對(duì)地類(lèi)的認(rèn)定存在較大差異，造成數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，給用地報(bào)批帶來(lái)難度，制約工程建設(shè)進(jìn)度。本文以金沙江觀音巖水電站為例，探析相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)在征地調(diào)查中存在的問(wèn)題及對(duì)策，為進(jìn)一步完善水電站建設(shè)征地、補(bǔ)償及報(bào)批等工作提供參考。

關(guān)鍵詞：水電站；建設(shè)征地

水電站建設(shè)征地有著面積大，調(diào)查時(shí)限長(zhǎng)，參與部門(mén)多，實(shí)物指標(biāo)量復(fù)雜等特點(diǎn)。在水電站建設(shè)征地及補(bǔ)償、報(bào)批中，由于移民、國(guó)土、林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位不同，進(jìn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)段不同，以及行業(yè)間用地規(guī)劃不同或規(guī)劃不銜接等問(wèn)題，導(dǎo)致水電站建設(shè)同一征地范圍內(nèi)，設(shè)計(jì)單位編制的技術(shù)報(bào)告中各地類(lèi)、面積相差較大，造成各行業(yè)主管部門(mén)認(rèn)可數(shù)據(jù)相互矛盾，移民概算稅費(fèi)計(jì)列不足，土地補(bǔ)償與實(shí)際使用性質(zhì)不符等一系列問(wèn)題，直接關(guān)系到國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，影響到項(xiàng)目的建設(shè)、發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)重的還將影響到電站移民的整體穩(wěn)定。因些，做好水電站征地調(diào)查工作意義重大。下面以金沙江觀音巖水電站建設(shè)征地為例，探析水電站征地工作中存在的問(wèn)題和對(duì)策。

1 征地中存在的問(wèn)題

1.1用地范圍內(nèi)，行業(yè)間認(rèn)定的土地使用性質(zhì)不一致

水電站樞紐區(qū)移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查永久征收土地范圍為水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院審定的施工總布置專(zhuān)題報(bào)告所確定范圍。但國(guó)土部門(mén)在對(duì)項(xiàng)目建設(shè)用地預(yù)審中，為落實(shí)“十分珍惜和合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，會(huì)對(duì)樞紐區(qū)施工總布置進(jìn)行優(yōu)化，核減永久用地面積，核減部分土地作為臨時(shí)用地，待建設(shè)結(jié)束后復(fù)墾歸還土地所有權(quán)人。如觀音巖水電站施工總布置確定的樞紐區(qū)永久用地范圍面積共217.9公頃，項(xiàng)目土地預(yù)審時(shí)樞紐區(qū)永久用地被核減面積51.31公頃，核減幅度為23.5%。導(dǎo)致施工總布置確定的部分永久用地被國(guó)土主管部門(mén)認(rèn)定為臨時(shí)用地。

1.2造成土地補(bǔ)償與實(shí)際使用性質(zhì)不對(duì)應(yīng)

觀音巖水電站就移民概算中永久征收耕地補(bǔ)償倍數(shù)按16倍年產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償；而臨時(shí)征用土地期限為8年，臨時(shí)征用耕地按8倍年產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償。實(shí)際補(bǔ)償中，被核減的“臨時(shí)用地”仍然按施工總布置確定的永久征收土地進(jìn)行補(bǔ)償。造成實(shí)際補(bǔ)償被征地移民補(bǔ)償費(fèi)與土地實(shí)際使用性質(zhì)不對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。

1.3土地調(diào)查工作重復(fù)

水電站建設(shè)征地調(diào)查過(guò)程中，已經(jīng)要求林業(yè)、國(guó)土部門(mén)派人參與，并區(qū)分出征地范圍內(nèi)25度上以坡耕地，調(diào)查成果經(jīng)過(guò)張榜公示、確認(rèn)、并征求地方政府意見(jiàn)，最終形成調(diào)查結(jié)果。但是調(diào)查的結(jié)果得不到林業(yè)部門(mén)和國(guó)土部門(mén)的認(rèn)可。因?yàn)榱謽I(yè)部門(mén)報(bào)批中認(rèn)可的是附合資質(zhì)的林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院進(jìn)行的調(diào)查，國(guó)土部門(mén)認(rèn)可的是行業(yè)進(jìn)行的土地勘測(cè)定界成果中的地類(lèi)及面積，報(bào)批組件時(shí)也要進(jìn)行征地范圍、地類(lèi)、面積的公示及補(bǔ)償方案的聽(tīng)證工作，針對(duì)征地范圍內(nèi)25度坡耕地也還要編制專(zhuān)題報(bào)告并經(jīng)國(guó)土部門(mén)審定。導(dǎo)致土地調(diào)查中相同工作，不同行業(yè)按各自要求重復(fù)調(diào)查，造成人力、物力、時(shí)間的浪費(fèi)。

1.4同地類(lèi)數(shù)據(jù)出處多樣，難以統(tǒng)一

電站建設(shè)征收土地大多存在移民安置規(guī)劃報(bào)告、國(guó)土部門(mén)建設(shè)用地勘測(cè)定界報(bào)告、林業(yè)部門(mén)征占林地可行性報(bào)告中相同地類(lèi)，數(shù)據(jù)不一至。原因在于數(shù)據(jù)來(lái)源于不同的調(diào)查責(zé)任單位，調(diào)查的組織、調(diào)查時(shí)段不同，并存在行業(yè)區(qū)域規(guī)劃調(diào)整、不銜接和對(duì)地類(lèi)認(rèn)定不統(tǒng)一等問(wèn)題，導(dǎo)致各行業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)相互矛盾，結(jié)論不一，甚至大相徑庭[1]。觀音巖水電站移民安置規(guī)劃報(bào)告中征收土地面積5374.5800公頃（其中耕地1074.3133公頃，園地878.0667公頃，林地1161.9867公頃）；在《建設(shè)用地勘測(cè)定界報(bào)告》中，征收土地總面積為5291.7729公頃（其中耕地1090.7689公頃，園地816.4252公頃，林地1102.9265公頃）；而《征占林地可行性報(bào)告》中，林地總面積為2242.8504公頃。

1.5地類(lèi)認(rèn)定矛盾突出，移民概算偏差較大

由于行業(yè)主管部門(mén)對(duì)地類(lèi)的認(rèn)定不一，造成移民概算中計(jì)列的耕地開(kāi)墾費(fèi)繳納面積與國(guó)土部門(mén)實(shí)際要求繳納的面積不一至，林地計(jì)列的森林植被恢復(fù)費(fèi)也存在相同問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)際繳納金額與概算金額差異較大。就觀音巖水電站移民概算計(jì)列森林植被恢復(fù)費(fèi)為10946.24萬(wàn)元，而實(shí)際繳納林業(yè)部門(mén)金額為19243.03萬(wàn)元，超概算金額8296.79萬(wàn)元。

2 對(duì)策分析

2.1行業(yè)主管部門(mén)提前介入，確定用地范圍

施工總布置及審查時(shí)，及國(guó)土部門(mén)專(zhuān)家提前介入，落實(shí)基本國(guó)策，按照國(guó)土相關(guān)政策，針對(duì)施工總布置進(jìn)行土地專(zhuān)項(xiàng)審查，出具審查意見(jiàn)，結(jié)合工程需要優(yōu)化調(diào)整施工總布置。在施工總布置中就能充分體現(xiàn)合理、節(jié)約集約使用土地，盡量少占耕地，少占永久用地。施工總布置一經(jīng)審定后，在項(xiàng)目土地預(yù)審時(shí)即不再對(duì)施工用地范圍進(jìn)行核減調(diào)整，避免了用地范圍前后不統(tǒng)一帶來(lái)的矛盾。

2.2工作步調(diào)一致，確保數(shù)據(jù)的統(tǒng)一

按照《水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范》[2]，移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作是由項(xiàng)目法人委托的設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)，并且要求國(guó)土、林業(yè)部門(mén)參與；而項(xiàng)目建設(shè)用地勘測(cè)定界調(diào)查工作和林業(yè)征占林地調(diào)查工作也均是由項(xiàng)目法人分別委托有資質(zhì)的單位負(fù)責(zé)，所以各委托工作可同步進(jìn)行，在移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，各受托單位可共同組成調(diào)查組，相互配合，共同開(kāi)展工作，做到工作的銜接、對(duì)應(yīng)和數(shù)據(jù)的基本統(tǒng)一。

2.3確定征地范圍內(nèi)，不能作規(guī)劃調(diào)整

水電站在涉及區(qū)域省級(jí)人民政府下達(dá)“封庫(kù)令”后，即開(kāi)展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作，“封庫(kù)令”中明確：“自通告發(fā)布之日起，電站工程在工程樞紐施工占地和水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)內(nèi)，要停止一切新建、擴(kuò)建和改建工程項(xiàng)目，不得開(kāi)發(fā)土地，不得新栽種經(jīng)濟(jì)果木和植樹(shù)造林。違反上述規(guī)定的，搬遷時(shí)一律不予補(bǔ)償。故自封庫(kù)令下發(fā)后，電站征地范圍內(nèi)應(yīng)不得再開(kāi)發(fā)土地，改變土地用途，故行業(yè)部門(mén)也不能再對(duì)被征地范圍內(nèi)行業(yè)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。

2.4統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)

根據(jù)各行業(yè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)要求，制定實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則，涉及各行業(yè)主管部門(mén)參與，進(jìn)行實(shí)物指標(biāo)調(diào)查技術(shù)培訓(xùn)，讓每一個(gè)調(diào)查人員都了解調(diào)查的組織形成、調(diào)查程序、調(diào)查方法、調(diào)查內(nèi)容及可能發(fā)生的事情和應(yīng)如何預(yù)防等；對(duì)工作人員要求素質(zhì)高，業(yè)務(wù)精，工作嚴(yán)謹(jǐn)、責(zé)任心強(qiáng)；實(shí)物指標(biāo)調(diào)查應(yīng)全面、詳細(xì)、真實(shí)地反映實(shí)物量和權(quán)屬所有人，在征地告知、聽(tīng)證，對(duì)實(shí)物量的認(rèn)可、公示等履行了行業(yè)規(guī)定程序。最終的實(shí)物指標(biāo)量應(yīng)給各行業(yè)主管部門(mén)、各行業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、地方政府、業(yè)主共同認(rèn)可確定，不再進(jìn)行變動(dòng)，這樣就實(shí)現(xiàn)了行業(yè)間相同地類(lèi)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，同時(shí)也避免了工作的反覆。

3 結(jié)語(yǔ)

金沙江觀音巖水電站征地、補(bǔ)償、報(bào)批過(guò)程中存在的問(wèn)題也是大多水電站存在的共性問(wèn)題。相關(guān)各方如何更好地提前著手，相互配合，變事后處理為事前控制，避免實(shí)施過(guò)程中的矛盾，為電站依法、合規(guī)用地創(chuàng)造條件，值得思考；另外，在水電站建設(shè)征地中，如何兼顧行業(yè)特點(diǎn)滿足行業(yè)要求，又能使行業(yè)間相互銜接，具有可操作性，都有待于各方共同探討研究。

參考文獻(xiàn)：

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[2]DL/T5377—2007，水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范［S］