耕地保護面臨的形勢和對策分析——以河南省新鄉(xiāng)市為例

文/何翔宇 張超 吳榮濤

河南農(nóng)業(yè)大學 河南鄭州 450016

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎，是創(chuàng)造其他社會財富的主要源泉。隨著“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展口號的提出，土地資源作為重要的生產(chǎn)要素，其稀缺性日益突顯。隨著工業(yè)建設用地需求的不斷增加，耕地的安全問題顯得尤為重要。由于耕地資源承載著糧食安全、生態(tài)安全、鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位、社會穩(wěn)定等多方面功能，這就迫使我們思考如何在保護耕地的基礎上，對其進行科學合理地開發(fā)利用。

1 新鄉(xiāng)市土地資源利用的基本情況

根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果顯示，新鄉(xiāng)市土地資源總面積824945.1公頃，其中農(nóng)用地569356公頃，占全市土地總面積的69.02%。在農(nóng)用地中，耕地面積為475510公頃，占農(nóng)用地總面積的83.52%。在耕地中，水澆地占耕地總面積的87.15%，有414400公頃。

新鄉(xiāng)市位于河南省北部，黃河中下游，東連魯西，北依太行，南瀕黃河，西接晉東南，地勢北高南低，全市地形由太行山地、丘陵崗地及洪、沖積平原組成。其中黃河沖積扇平原位于其南部，面積為701643公頃，約占全市土地總面積的85.1%。新鄉(xiāng)市耕地利用大致分為原陽縣、封丘縣與長垣縣的黃河灘區(qū)、延津的黃河故道區(qū)與衛(wèi)輝市、輝縣市的低山丘陵區(qū)。其中黃河灘區(qū)陽光和溫度條件比較差，耕層淺瘦，土壤不夠肥沃，導致耕地質(zhì)量低下；低山丘陵地區(qū)的旱地，地質(zhì)疏松，有良好的排水條件，但是跟水田相比養(yǎng)分含量比較差，適合種一些甘蔗、旱糧以及豆類等作物。新鄉(xiāng)市自然條件及土地耕作條件較好，是中國糧棉主產(chǎn)區(qū)，國家優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地。糧食產(chǎn)量高，2012年全市糧食總產(chǎn)量為402萬噸。

2 新鄉(xiāng)市耕地保護面臨的形勢

2.1 難以緩解的耕地緊缺狀況

隨著新鄉(xiāng)市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加速、基礎設施的興建，加上城鎮(zhèn)建設和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，全市城鎮(zhèn)建設迅速擴展外延，各項建設都占用了大量的耕地面積；同時，生態(tài)環(huán)境建設要求加大退耕還林的力度，生態(tài)林地建設也占用一部分耕地；另外，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速調(diào)整，將有其他農(nóng)業(yè)用途占用大量的耕地，這些都對實現(xiàn)耕地保護的目標提出了挑戰(zhàn)。與此同時，國家對耕地的保護要求也會越來越嚴格，種種的因素導致新鄉(xiāng)市緩解耕地緊缺的狀況面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

2.2 難以逆轉(zhuǎn)的人口增長和人均耕地減少的趨勢

2008-2013 年期間，新鄉(xiāng)市總?cè)丝趶?61萬人增加到600萬人，每年平均增加7.8萬人，人口持續(xù)增長，可預測到新鄉(xiāng)市今后一段時間內(nèi)人口還會不斷增加。在這種情況下，即使耕地總量維持目前的面積，人均耕地面積還是會大幅度下降，人地矛盾問題日益嚴峻。

2.3 傳統(tǒng)的土地利用觀念和方式影響開展耕地保護工作

傳統(tǒng)的粗放型土地利用方式未能從根本上向現(xiàn)代集約型高效的土地利用方式的方向轉(zhuǎn)變，這種舊的觀念和方式嚴重地影響了耕地保護工作的開展。中央也提出要剔除這種舊的土地利用觀念和方式，但是有相當一部分人依然存在重經(jīng)濟發(fā)展、輕耕地保護的觀念，盲目擴大建設用地規(guī)模和濫用耕地的現(xiàn)象仍然存在，造成了耕地資源的極大浪費，再有未批先用、少批多用、違法占地、擅自改變土地用途等違法現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

2.4 缺乏保證的耕地質(zhì)量

在新一輪規(guī)劃期間，雖然保護耕地質(zhì)量的力度大大地增加了，但是由于缺乏資金和有效措施的保障，將可能達不到提高耕地質(zhì)量的目標，土地有機質(zhì)含量、農(nóng)田的肥力狀況以及生產(chǎn)力規(guī)劃的實施都沒能得到很好的改善。

2.5 難度逐年增加的耕地占補平衡

新鄉(xiāng)市的土地開發(fā)采取補充耕地的方式，這種占補平衡是保護耕地的一項重要的手段，實施起來困難比較大，實現(xiàn)耕地占補平衡越來越難。有兩個原因，第一是后備資源嚴重不足而且質(zhì)量相對較差，加上開發(fā)成本高，盲目而不得當?shù)拈_墾容易造成土地退化和生態(tài)環(huán)境惡化；第二是缺乏土地開發(fā)整理資金且資金使用較分散。資金不足這個問題嚴重阻礙了順利進行土地開發(fā)與整理，因此需要國家和政府加大力度投入資金，并明確資金用途。

3 新鄉(xiāng)市耕地保護的對策和措施

盡管新鄉(xiāng)市已經(jīng)制定了一系列的相應措施，也起到了一定的成效，但是在耕地保護上還存在一些問題。為了實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，除了繼續(xù)堅定落實現(xiàn)有的有效耕地保護的措施外，我們再結(jié)合當前新鄉(xiāng)市土地資源利用的基本情況，針對耕地保護上存在的問題提出五點具體建議。

3.1 加強耕地保護意識

國家和政府要繼續(xù)加大力度宣傳關于土地的國情、國策和國法，通過電視、報紙、網(wǎng)路、宣傳手冊等媒體渠道進行宣傳教育，使農(nóng)民意識到耕地保護的重要性和必要性，形成珍惜土地、保護耕地和基本農(nóng)田的良好氛圍，達成保護耕地的共識。新鄉(xiāng)市要從自身可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，認清耕地資源的嚴峻形勢，樹立資源憂患意識，處理好耕地保護與發(fā)展的關系。

3.2 建立合理的耕地保護經(jīng)濟補償機制

農(nóng)民作為耕地保護的主體，是耕地保護經(jīng)濟補償機制里需要特別強調(diào)注意的重點。不僅失地的農(nóng)民需要獲得補償，那些因為進行糧食生產(chǎn)而放棄從事更高利潤行業(yè)或者經(jīng)營種植更高利潤的經(jīng)濟作物的農(nóng)民也同樣需要補償。否則，作為承包農(nóng)地的主體，“糧地非糧化”將是農(nóng)民更為理性的選擇，而這一選擇有可能從整體上影響國家的糧食安全。

3.3 加強耕地的質(zhì)量保護

耕地的質(zhì)量保護可以分為兩個方面。一是對耕地質(zhì)量本身的保護，特別是對基本農(nóng)田的保護。由于優(yōu)質(zhì)耕地大多分布在城鎮(zhèn)村的周邊，從而不可避免地被“優(yōu)先”占用。在“攤大餅”的發(fā)展模式下，基本農(nóng)田的空間布局往往與城市發(fā)展規(guī)劃相沖突，“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象時有發(fā)生。我們要調(diào)整城市建設的規(guī)劃思路，建立健全針對基本農(nóng)田保護區(qū)的信息化管理和遙感監(jiān)督，嚴格執(zhí)行“先補后占”的政策。二是對耕地利用率的保障。要充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)耕地的生產(chǎn)能力，通過促進土地流轉(zhuǎn)，進行土地的規(guī)模經(jīng)營，提高耕地投入產(chǎn)出效益，引進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)營理念，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.4 推進土地的集約利用

在一要吃飯，二要生態(tài)和環(huán)境保護，三要建設的社會經(jīng)濟發(fā)展需求下，在人口逐年增加，耕地面積逐年下降，新鄉(xiāng)市作為糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)任務加重的情況下，必須大力推進節(jié)約和集約用地，堅決貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，從根本上化解各行業(yè)用地矛盾，實現(xiàn)三化協(xié)調(diào)發(fā)展。

鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是最節(jié)約用地的一種土地利用方式，提高鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化水平有利于粗放型用地向集約型用地轉(zhuǎn)變，有效地提高土地利用率。只要集約利用土地，發(fā)掘土地潛力，協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化推進與耕地保護的關系，可以實現(xiàn)區(qū)域耕地動態(tài)平衡的目標。對于耕地形勢較為嚴峻的新鄉(xiāng)市，如果能發(fā)揮鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化對耕地保護的積極作用，將最大程度地緩解新鄉(xiāng)市耕地保護的壓力。

4 總結(jié)

綜上所述，對于新鄉(xiāng)市這樣一個人地矛盾突出、后備耕地資源不足又處于建設中的中原城市來說，嚴格保護耕地和基本農(nóng)田已經(jīng)成為了新鄉(xiāng)市土地利用工作中的首要任務。因此，必須加強耕地保護意識，營造良好的耕地保護氛圍，提高耕地利用水平，增強耕地保有量，才能保證社會經(jīng)濟快速、健康、持續(xù)地發(fā)展。

[1]河南省統(tǒng)計局. 河南統(tǒng)計年鑒——2014.北京：中國統(tǒng)計出版社，2014.

[2]宋鵬飛. 安陽市耕地保護問題及對策研究[D].中國農(nóng)業(yè)科學院，2011.

[3]董祚繼. 中國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學,2007.

[4]解玉婷. 土地整理項目管理存在的問題及對策分析[D].南京農(nóng)業(yè)大學,2012.

[5]吳晶晶. 當代中國政府耕地保護政策研究[D].華中師范大學,2007.

[6]張憲梅. 論耕地保護與我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關系[J].科技視界，2013,2：189.