浙江省防汛物資分級儲備模式淺析

陳素明,夏錦銘

(1.浙江省防汛物資管理中心,浙江 杭州 310020；2.杭州市水利水電勘測設(shè)計院,浙江 杭州 310016)

1 問題的提出

防汛物資是防洪搶險的重要物資基礎(chǔ)[1],它和防洪工程、防守人力并稱為抗洪搶險的三要素。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,社會對防洪安全的要求越來越高,防洪物資的充足儲備已成為保障防洪安全的重要條件[2]。在抗洪搶險中,防汛物資及時有效地供應(yīng),直接關(guān)系到防汛搶險的成敗。目前防汛物資一般主要由浙江省人民政府防汛抗旱指揮部辦公室(簡稱“省防指”)進行集中儲備,省、市、縣各級防指的儲備規(guī)模和主要保障范圍沒有明確的劃分,從而導(dǎo)致地方儲備規(guī)模明顯不足、防汛物資不能及時到達受災(zāi)地區(qū)、防汛物資儲備品種與地方災(zāi)情不相適應(yīng)等一系列問題。為了提高抗洪救災(zāi)的工作效率,保證防汛搶險物資能夠及時到達受災(zāi)地區(qū),本文將在客觀分析浙江省實際情況的基礎(chǔ)上,提出適合浙江省的防汛物資分級儲備的模式。

2 浙江省防汛物資儲備現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 浙江省防汛物資儲備現(xiàn)狀

在儲備規(guī)模方面,據(jù)不完全統(tǒng)計,2013年全省儲備的主要防汛物資有：草袋195萬條、麻袋540萬條、編織袋1418萬條、編織布32.9萬m2、無紡布45.1萬 m2、土工膜16.1萬m2、篷布 16.9萬 m2、救生衣 11.7萬件、救生圈 2萬只、沖鋒舟485艘、橡皮艇378只、砂石料58.4萬m3、塊石46.8萬m3、樁木1.9萬m3、鐵絲 (鐵釘)156t、鋼管(材)2691t、鋼絲 (合金)網(wǎng)籠 (兜)12057只、繩索 40t、發(fā)電機2319臺約4.13萬kW、柴油機661臺、電動機1373臺、水泵14225臺、工作燈7.6萬盞、大型燈具3555臺、鐵鍬11萬把等,總價值約3.42億元。

在基礎(chǔ)設(shè)施和管理方面,目前全省部分縣(市)還沒有建立專門的防汛搶險物資儲備倉庫和相配套的管理機構(gòu),并且由于資金投入的限制,市級防指倉庫所儲備的防汛搶險物資的品種和數(shù)量均未能達到SL 298—2004《防汛物資儲備定額編制規(guī)程》的要求。各縣(市、區(qū))的防汛搶險物資儲備情況由于各縣經(jīng)濟條件、自然條件和防汛任務(wù)的差異,思想認識上的差別而使儲備量相差很大。雖然一些縣市近年加強了這方面的投入力度,但總體上自儲可調(diào)配的防汛搶險物資的品種和數(shù)量遠遠不足。

在儲備方式上,為做好防汛搶險的物資保障,迎戰(zhàn)可能發(fā)生的汛情,多年來浙江省各級政府一直在探索適合省情的防汛搶險物資儲備體系和儲備方式。經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展,浙江省初步建立省、市、縣防指分級管理、有償使用、統(tǒng)一調(diào)度相結(jié)合的防汛搶險物資儲備體系和各級防指自儲、工程單位儲備、防指成員儲備和社會儲備等多種形式相結(jié)合的儲備方式。經(jīng)過各級政府幾年的探索,目前浙江省的防汛搶險物資儲備有以下多種方式(見圖1)：

(1)各級防汛抗旱指揮部利用自有防汛物資倉庫,儲備必需的、常用的防汛搶險物料和搶險機械。

(2)利用社會上生產(chǎn)和流通企業(yè)的正常庫存和周轉(zhuǎn),通過招標(biāo)投標(biāo)的方式與產(chǎn)家簽訂代儲合同,代儲部分防汛搶險物資。

(3)對轄區(qū)內(nèi)有生產(chǎn)防汛搶險物資的企業(yè),進行調(diào)查登記備案,應(yīng)急時組織生產(chǎn)廠家提供貨源。

(4)對擁有大型搶險設(shè)備的施工企業(yè)登記備案,簽訂相應(yīng)合同,應(yīng)急搶險時有償調(diào)用。

(5)對一些最常用、價款不高的搶險用工具、物料(如編織袋)可組織當(dāng)?shù)厝罕娀蛴僧?dāng)?shù)孛耖g自行儲備一部分。

(6)對一些地方比較容易獲取且運輸便利的物料(如塊石、砂石料)通過當(dāng)?shù)靥柫?進行儲備。

圖1 浙江省防汛物資儲備示意圖

2.2 浙江省防汛物資儲備存在的問題

雖然浙江省在防汛物資的儲備和管理上取得了一定的發(fā)展,但隨著近幾年全省經(jīng)濟快速發(fā)展和洪澇災(zāi)害的頻繁發(fā)生,浙江省防汛物資儲備無論在基礎(chǔ)設(shè)施上、儲備規(guī)模上,還是儲備方式上,都逐漸開始難以滿足 “防大汛、搶大險”的需要。目前浙江省防汛搶險物資儲備主要存在以下幾點不足：

2.2.1 儲備數(shù)量不足,基礎(chǔ)設(shè)施簡陋

2007 年,浙江省根據(jù)水利部頒發(fā)的SL 298—2004《防汛物資儲備定額編制規(guī)程》制定了 《浙江省防汛搶險物資儲備定額》并以頒布實施,但由于資金投入的限制,各級防指倉庫所儲備的防汛搶險物資的品種和數(shù)量均未能達到《浙江省防汛搶險物資儲備定額》的要求。各縣由于經(jīng)濟基礎(chǔ)、防汛條件差異和資金投入的差別較大,也未達到《浙江省防汛搶險物資儲備定額》的要求。特別是“1999.06.30”洪水后,由于多年沒有發(fā)生大的洪水,全省防汛搶險物資調(diào)用很少,原有的防汛搶險物資儲備數(shù)量已經(jīng)不能滿足目前全省防汛搶險的需求。

除了防汛搶險物資的儲備品種、數(shù)量上未能達到國家防總和省防指規(guī)定的有關(guān)要求外,目前在基礎(chǔ)設(shè)施條件上也存在一些問題。首先,省級的防汛搶險物資雖然已經(jīng)建立了專門的倉庫和管理機構(gòu)進行管理,但是現(xiàn)有防汛物資儲備倉庫規(guī)模偏小；其次,雖然目前全省11個地級市都建立了防汛搶險物資儲備倉庫,但部分縣防指由于缺少專項資金保障,加上認識上的不足,沒有專用倉庫,一些倉庫設(shè)施簡陋,面積偏小,設(shè)施不全,交通不便,不利于物資維護保管和應(yīng)急調(diào)用。

2.2.2 儲備規(guī)模不明確導(dǎo)致儲備數(shù)量不足

雖然浙江省已經(jīng)制定并頒布了《浙江省防汛搶險物資儲備定額》,但省、市、縣各級防指應(yīng)當(dāng)儲備哪些品種、儲備多少、如何布局沒有明確的規(guī)定,而市、縣防指為了減少財政壓力,減少了防汛物資的儲備量,從而導(dǎo)致了各級防指的儲備規(guī)模明顯不足。一旦市、縣發(fā)生洪澇災(zāi)害就需要申請調(diào)用省級防汛搶險物資,而目前省級防汛物資的儲備規(guī)模不是很大,一旦發(fā)生大的洪澇災(zāi)害就會導(dǎo)致防汛搶險物資儲備不足的情況發(fā)生。目前浙江省正在制定 《浙江省省級防汛物資儲備規(guī)劃》和擬制定市、縣級防汛物資儲備規(guī)劃,以確定省、市、縣各級防指防汛物資儲備的合理規(guī)模。

2.2.3 防汛物資儲備與地方災(zāi)情不相適應(yīng)

浙江省地形復(fù)雜,河流眾多、洪澇臺災(zāi)害頻繁發(fā)生。由于獨特的地理位置、氣候條件和經(jīng)濟條件,浙江省根據(jù)各地不同情況修建了大量的水利工程,各市、縣有的以海塘為主,有的以堤防主,有的以水庫為主。不同災(zāi)情和水利工程狀況要求各市、縣(市、區(qū))防汛物資的儲備也有所不同,但目前在防汛搶險物資的儲備針對性不強,從而導(dǎo)致一些地區(qū)的防汛物資儲備與當(dāng)?shù)氐臑?zāi)情不相適應(yīng)。

2.2.4 地形復(fù)雜影響救災(zāi)效率

浙江省交通發(fā)達,特別是近年隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展,交通網(wǎng)絡(luò)進一步完善。截止目前,已基本完成了通鄉(xiāng)公路的 “雙化”,全省行政村等級公路(準(zhǔn)四級及以上)通村率達90%以上,通村公路硬化率達80%以上。但浙江省地貌以山地丘陵為主,其中山地和丘陵占70.4%,發(fā)生洪澇災(zāi)害時,極易因地質(zhì)災(zāi)害、洪水等原因造成交通中斷,一旦交通受阻,省、市級防汛搶險物資極可能不能到達或不能及時到達受災(zāi)地區(qū),從而影響抗洪救災(zāi)工作的效率。

3 浙江省實際情況分析

3.1 地理復(fù)雜,災(zāi)害頻發(fā)

浙江省山丘多、平原少,西南為高峻山區(qū),中部為丘陵盆地,東北部為堆積平原。夏秋季來自東南海洋的暖濕氣流,登陸后受山地抬升作用,使東南地區(qū)降雨集中,極易釀成災(zāi)害；浙江省河流眾多,主要河流自北而南有苕溪、運河、錢塘江、甬江、椒江、甌江、飛云江和鰲江,俗稱“八大水系”。這些河流大多源短流急,中上游屬山溪性河流,河道比降大,調(diào)蓄能力差,遇暴雨洪水,傾瀉直下,易泛濫成災(zāi)。且多數(shù)河口均為喇叭形狀,屬感潮河段,排洪時常受潮水頂托,宣泄不暢,造成內(nèi)澇,加劇洪災(zāi)。

洪澇臺災(zāi)害歷來是浙江省最嚴(yán)重的自然災(zāi)害。據(jù)不完全統(tǒng)計,1949—2007年共有84.00個洪澇臺災(zāi)害嚴(yán)重影響浙江省。從年度分布來看,20世紀(jì)50—70年代嚴(yán)重影響浙江的洪澇臺災(zāi)害每年為1.00個,80年代每年平均為1.60個,90年代每年平均為1.30個,而2000—2007年共有26.00個洪澇臺災(zāi)害嚴(yán)重影響浙江省,年均約為3.25個,呈明顯增多的趨勢。其中,梅雨洪水主要集中在錢塘江中上游、甌江中上游、苕溪、杭嘉湖平原；臺風(fēng)洪水則主要集中在浙東沿海和浙北的紹興、杭州、湖州和嘉興地區(qū)的一部分,尤以溫州及臺州南部為最集中；臺風(fēng)風(fēng)暴潮主要影響浙東沿海和錢塘江河口地區(qū),暴雨中心主要分布在南北雁蕩山、括蒼山、天臺山、四明山和浙北天目山。

近年來越來越頻繁的洪澇臺災(zāi)害對地方防汛搶險物資儲備的規(guī)模及品種提出了更高的要求[3]。

3.2 水利工程數(shù)量眾多

由于獨特的地理位置、氣候條件和經(jīng)濟條件,浙江省水利工程數(shù)量和密度處于我國的前列。據(jù)不完全統(tǒng)計,截止到2013年7月浙江省共興建整修加固5級以上各類堤防(包括海塘、江河堤防、湖堤、圩堤等)17441km,海塘長度為2723km,已建2556km,在建167km；其他堤防長度為14718km,已建13767km,在建951km,其中1級堤防227km,2級堤防750km,3級堤防 2245km,4級堤防10310km,5級堤防3859km；共建成水庫4334座,其中大型水庫33座,中型水庫158座,小(1)型水庫729座,小(2)型水庫3414座；共建成規(guī)模以上(過閘流量5m3/s以上)水閘8581座,其中大型水閘18座,中型水閘338座,小型水閘8225座[4]。海塘主要分布在沿海地區(qū),水庫主要分布在山區(qū),堤防主要分布在平原和丘陵地區(qū)。數(shù)量眾多的水利工程及其分布的不均勻性對防汛搶險物資的儲備提出了更高的要求。

3.3 不斷完善有關(guān)防汛物資儲備的法規(guī)規(guī)范

近年來浙江省關(guān)于防汛物資儲備的有關(guān)文件和規(guī)劃不斷出臺,使得浙江省關(guān)于防汛物資儲備的規(guī)章制度不斷完善。2007年以來浙江省水利廳先后編制并頒布了 《浙江省防汛搶險物資儲備定額》和《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))防汛物資儲備定額》,為防汛物資的儲備數(shù)量提供了科學(xué)的依據(jù)；2009年由浙江省防指、浙江省財政廳、浙江省水利廳聯(lián)合頒布《浙江省防汛防臺抗旱物資管理辦法》,為防汛物資儲備提供了保障；目前浙江省防汛物資管理中心正在制定《浙江省省級防汛物資儲備規(guī)劃》和擬制定市、縣級防汛物資儲備規(guī)劃。不斷出臺的文件和規(guī)劃從制度層面上對防汛物資儲備提供了保障。

3.4 地方財政充足為防汛物資儲備提供了條件

近年來隨著浙江省經(jīng)濟的快速發(fā)展和財政體制的改革,浙江省縣域經(jīng)濟發(fā)展迅速,有1/3的縣進入全國百強,縣級財力逐漸壯大,為防汛搶險物資的儲備提供了財力支持。

4 浙江省防汛物資分級儲備模式

為了切實達到“快速響應(yīng)、保障有力”的要求和防汛物資實行 “分級儲備、分級管理、統(tǒng)一調(diào)配、合理負擔(dān)”的原則,在充分考慮浙江省實際的基礎(chǔ)上,提出浙江省防汛物資分級儲備模式：以縣級儲備為基礎(chǔ),省、市、縣分級儲備、分級管理,縣級儲備為基礎(chǔ)儲備,市級儲備為備用儲備,省級儲備為應(yīng)急機動儲備。省級儲備規(guī)模由《浙江省省級防汛物資儲備規(guī)劃》確定,市、縣的儲備規(guī)模由擬定的市、縣級防汛物資儲備規(guī)劃確定。一旦發(fā)生大的險情災(zāi)情,在省防指的統(tǒng)一調(diào)度下,遵循就近調(diào)用原則,先用縣級儲備,其次調(diào)用市級儲備,最后調(diào)用省級儲備。

省級防汛物資儲備主要的保障范圍：錢塘江河口海塘、浙東海塘、錢塘江干流、苕溪干流、浦陽江干流、大中型水庫及遭受突發(fā)性重大洪澇臺災(zāi)害地區(qū)的搶險救災(zāi),并作為本省內(nèi)市、縣的應(yīng)急機動儲備。市級防汛物資儲備主要的保障范圍：本市范圍內(nèi)的重點水利工程及本市內(nèi)遭受突發(fā)性重大洪澇臺災(zāi)害地區(qū)的搶險救災(zāi),并作為本市轄區(qū)內(nèi)縣的備用儲備?？h級防汛物資儲備主要的保障范圍：本縣范圍內(nèi)的重點水利工程及本縣內(nèi)遭受突發(fā)性重大洪澇臺災(zāi)害地區(qū)的搶險救災(zāi)(見圖2)。以縣級為基礎(chǔ)的分級儲備有利于保證搶險救災(zāi)工作及時展開,滿足防汛物資2h內(nèi)到達救災(zāi)現(xiàn)場的要求。

圖2 浙江省防汛物資分級儲備示意圖

5 結(jié) 語

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,社會對防洪安全的要求越來越高,防汛物資作為防汛抗洪的物質(zhì)基礎(chǔ),其儲備工作直接關(guān)系到防汛搶險的成敗。在防汛搶險物資滿足搶險救災(zāi)需要的基礎(chǔ)上,科學(xué)合理的儲備模式極大地提高抗洪救災(zāi)工作效率[5]。浙江省在科學(xué)分析防汛物資儲備實際需求的基礎(chǔ)上,制定了《浙江省省級防汛物資儲備規(guī)劃》和擬制定的市、縣級防汛物資儲備規(guī)劃,提出了科學(xué)合理的防汛物資分級儲備模式,為防汛搶險提供了更高效的物資保障。

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[5]白超海,楊勇,張志鵬,等.新形勢下防汛物資管理工作新體系建設(shè)[J].湖南水利水電,2003(4)：54-56.