國(guó)內(nèi)外公共政策執(zhí)行研究述評(píng)

甘紀(jì)華

摘 ?要：政策科學(xué)誕生以來(lái)，公共政策制定歷來(lái)是研究的重點(diǎn)。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，作為公共政策過(guò)程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的公共政策執(zhí)行，逐漸受到學(xué)界重視。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行了多方面、多角度的研究，出現(xiàn)了一些非常有價(jià)值的研究成果?？偨Y(jié)和梳理這些研究成果，對(duì)于我們的后續(xù)研究具有重要參考意義。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行;利益博弈;政策執(zhí)行研究

自20世紀(jì)50年代現(xiàn)代政策科學(xué)正式創(chuàng)立以來(lái)，政策制定一直是政策科學(xué)研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和核心內(nèi)容。相對(duì)而言，學(xué)界對(duì)政策執(zhí)行的關(guān)注十分不夠，研究成果寥寥。這一狀況從20世紀(jì)70年代開(kāi)始逐漸得到改善，公共政策執(zhí)行研究開(kāi)始引起學(xué)界的重視，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也從公共政策執(zhí)行的模式、執(zhí)行的理論、執(zhí)行的途徑等方面，對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行了多方面、多角度的研究，涌現(xiàn)出一些非常有價(jià)值的研究成果。從著力進(jìn)行政策制定研究向以政策執(zhí)行研究為重心的轉(zhuǎn)變，以及新的分析方法的運(yùn)用，代表了目前國(guó)內(nèi)外政策科學(xué)研究的新趨勢(shì)。本文試對(duì)這些研究成果作一梳理，以見(jiàn)其大概和趨勢(shì)，為相關(guān)研究提供參考。

1 ?國(guó)外公共政策執(zhí)行研究綜述

從20世紀(jì)70年代至今，公共政策執(zhí)行研究在西方已經(jīng)開(kāi)展了四十余年。這期間的公共政策執(zhí)行研究可以概括為三個(gè)階段。

第一階段從20世紀(jì)70年代初至70年代末，其研究側(cè)重于描述某項(xiàng)政策是怎樣得到執(zhí)行的具體過(guò)程。代表性的研究成果是1973年普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基的《執(zhí)行——聯(lián)邦的計(jì)劃在奧克蘭的落空》、T·B·史密斯的《政策執(zhí)行過(guò)程》。其研究貢獻(xiàn)主要有：（1）研究重點(diǎn)由決策轉(zhuǎn)移到政策項(xiàng)目的執(zhí)行上。（2）把作為初始條件的政策制定與把政策假設(shè)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的項(xiàng)目設(shè)置區(qū)別開(kāi)來(lái)。（3）強(qiáng)調(diào)政策子系統(tǒng)在政策執(zhí)行過(guò)程中的重要作用。第一代執(zhí)行研究對(duì)應(yīng)的研究模式是自上而下（Top-down）的模式，此種研究模式概括了20世紀(jì)70年代初到70年代末這期間公共政策執(zhí)行研究的主導(dǎo)途徑。該研究模式認(rèn)為，政策是由最高層的決策者來(lái)制定的，而其它層級(jí)的人員都只是政策的執(zhí)行者，政策制定者必須關(guān)注如何將政策付諸實(shí)踐而生效。

第二階段從20世紀(jì)70年代末至80 年代末，其研究的重點(diǎn)是分析影響政策執(zhí)行的變量、重視政府在政策執(zhí)行中的角色和地位、以及復(fù)雜的政策執(zhí)行現(xiàn)象所需要的分析工具和分析途徑。代表性的研究成果是麥克拉夫林的《互相調(diào)適的政策執(zhí)行：教師編排之變革》。第二代執(zhí)行研究其主要內(nèi)容集中在以下幾個(gè)方面：（1）指出了進(jìn)行系統(tǒng)性、實(shí)證性政策執(zhí)行研究會(huì)面臨的難題和困境。（2）從理論上探討了各種層面的政策執(zhí)行。（3）認(rèn)為政策制定和政策執(zhí)行是一體的，政策制定是政策執(zhí)行過(guò)程的一部分。第二代執(zhí)行研究對(duì)應(yīng)的研究模式是自下而上（Bottom-up）的模式。此種研究模式重視個(gè)體在政策執(zhí)行中的基礎(chǔ)作用，認(rèn)為政策并不是由最高層決策者主導(dǎo)的，政策也需要反映層級(jí)較低人員的心聲，組織成員之間可以對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行討論、協(xié)商、甚至討價(jià)還價(jià)。

第三階段是從20世紀(jì)90年代開(kāi)始的，整合了前兩個(gè)階段研究的特點(diǎn)和模式，代表性的研究成果是范·米特和范·霍恩的《政策執(zhí)行過(guò)程：一個(gè)概念結(jié)構(gòu)》、薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的《公共政策的執(zhí)行：一個(gè)分析框架》。第三代執(zhí)行研究的重點(diǎn)是：（1）開(kāi)發(fā)出政策執(zhí)行模型、對(duì)影響政策執(zhí)行的變量和因素進(jìn)行系統(tǒng)化的研究并科學(xué)地界定相關(guān)假設(shè)概念。[1]（2）具體區(qū)分影響不同公共政策執(zhí)行模式的因果關(guān)系。第三代執(zhí)行研究學(xué)者親睞整合式研究模式，此種研究模式認(rèn)為，政策執(zhí)行是政策系統(tǒng)內(nèi)多個(gè)政策主體配合與互動(dòng)的結(jié)果，執(zhí)行效果是諸多變量交互影響而形成的，如州政府、聯(lián)邦政府以及各級(jí)政府的能力、決策結(jié)果等都會(huì)影響到公共政策的執(zhí)行。整合式研究模式是對(duì)前述兩種研究模式的綜合運(yùn)用。

總的來(lái)說(shuō)，西方學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行的研究，其研究視角呈多樣化特點(diǎn)，涵蓋了組織分析、演化歷程、制度分析、利益博弈、因果分析、政策網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)理論等，并由此構(gòu)建出組織模式、過(guò)程模式、互適模式、循環(huán)模式、博弈模式、系統(tǒng)模式、綜合模式等不同的理論分析途徑和模型。這其中值得注意的趨勢(shì)是，博弈分析法正逐漸成為政策執(zhí)行研究最主要的分析方法之一，這是由美國(guó)學(xué)者尤金·巴達(dá)奇在其《執(zhí)行的賽局：法案合法后的運(yùn)作》一書(shū)中將博弈論運(yùn)用于公共政策執(zhí)行而形成的理論模型。該模型認(rèn)為，政策執(zhí)行是一種“賽局”，而這一賽局包括如下八個(gè)賽局要素：（1）競(jìng)賽者，主要指政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體;（2）政策執(zhí)行主體與目標(biāo)群體之間的關(guān)系;（3）它們所采取的方法和手段;（4）對(duì)手的實(shí)力和擁有的資源;（5）競(jìng)賽所要遵守的條件;（6）公平、公正競(jìng)賽的條件;（7）政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的信息溝通;（8）賽局結(jié)果的不穩(wěn)定性。這些賽局要素、以及競(jìng)賽者所選擇的“策略”組合，共同影響著公共政策的執(zhí)行效果。政策執(zhí)行的過(guò)程就是相關(guān)參與者就政策目標(biāo)或手段所達(dá)成的說(shuō)服、協(xié)商與妥協(xié)的過(guò)程，每個(gè)參與者都尋求最大受益和最小損失。在西方公共政策研究領(lǐng)域，以利益關(guān)系為視角進(jìn)行公共政策執(zhí)行分析的代表還有E.巴爾達(dá)茨的《執(zhí)行博弈》。在該書(shū)中，他在如下意義上使用利益博弈的概念：政策執(zhí)行過(guò)程受最終結(jié)果和為戰(zhàn)略性利益而使用不同策略的無(wú)數(shù)行為者的影響。[2]從《執(zhí)行博弈》開(kāi)始，在西方以利益博弈為視角對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行的研究一直在進(jìn)行，并且產(chǎn)生了一批優(yōu)秀的博士論文和學(xué)術(shù)成果，這些學(xué)術(shù)成果涵蓋了對(duì)各個(gè)領(lǐng)域公共政策的研究。

2 ?我國(guó)公共政策執(zhí)行相關(guān)研究綜述

上個(gè)世紀(jì)90年代中期，我國(guó)學(xué)界開(kāi)始了對(duì)公共政策研究的探索，比起歐美國(guó)家，我們的研究晚了20多年。我國(guó)公共政策執(zhí)行研究起步較晚，且研究成果也很有限。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著改革的深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，政策執(zhí)行過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題日益增多，“上有政策、下有對(duì)策”、“有令不行、有禁不止”等現(xiàn)象愈發(fā)普遍。近10年來(lái)中國(guó)學(xué)者對(duì)中國(guó)公共政策執(zhí)行存在的問(wèn)題、原因、以及如何提升政策執(zhí)行力方面，進(jìn)行了比較廣泛的研究。

國(guó)內(nèi)系統(tǒng)研究公共政策執(zhí)行的專著，主要有：金太軍、錢再見(jiàn)的《公共政策執(zhí)行梗阻與消解》[3]、李允杰、丘昌泰的《政策執(zhí)行與評(píng)估》[4]、劉熙瑞的《公共管理中的決策與執(zhí)行》[5]、莫永波的《公共政策執(zhí)行中的政府執(zhí)行力問(wèn)題研究》[6]等。同時(shí)期，也出現(xiàn)了一大批研究公共政策執(zhí)行的論文。從這些已有的學(xué)術(shù)成果看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行的研究主要集中于以下幾個(gè)方面：

（1）對(duì)西方公共政策執(zhí)行理論及模式的探討。如張親培的《公共政策實(shí)施理論的演變及其意義》[7]、劉穎的《政策執(zhí)行研究中的理論模型探討》[8]、涂小芳的《政策執(zhí)行模式的評(píng)價(jià)與解析》[9]、曹堂哲的《政策執(zhí)行研究三十年回顧—緣起、線索、途徑和模型》[10]。

（2）對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題即執(zhí)行困境的研究，這類論文在公共政策執(zhí)行研究的學(xué)術(shù)成果中占很大的比例，尤其是對(duì)公共政策執(zhí)行中的阻滯或梗阻現(xiàn)象的研究。金太軍等人把政策執(zhí)行主體消極、被動(dòng)、低效地執(zhí)行政策，扭曲和阻撓公共政策有效執(zhí)行的現(xiàn)象稱為“中梗阻”[11]。這類研究的代表論文還有：丁煌《我國(guó)現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對(duì)策的制度分析》[12]、霍海燕《當(dāng)前我國(guó)政策執(zhí)行中的問(wèn)題與對(duì)策》[13]、胡愛(ài)敏《當(dāng)前政策出現(xiàn)偏差的表現(xiàn)和根源》[14]等。

（3）對(duì)公共政策執(zhí)行困境的原因探析。如王玉明將公共政策執(zhí)行失控的原因歸結(jié)為：1.利益沖突導(dǎo)致政策執(zhí)行失控;2.公共政策運(yùn)行機(jī)制不健全;3.我國(guó)公共政策執(zhí)行控制力消弱，主要是中央宏觀公共政策在執(zhí)行中的失控，失控的發(fā)源地在地方政府機(jī)關(guān);4.公共政策執(zhí)行者素質(zhì)缺陷。[15]吳勝、張鳳軍在《公共政策執(zhí)行難的原因分析》一文中總結(jié)了影響我國(guó)公共政策執(zhí)行的各種因素。[16]王春英在《論我國(guó)公共政策執(zhí)行中的問(wèn)題及其對(duì)策》中將影響我國(guó)公共政策執(zhí)行的原因概括為：①中央和地方的關(guān)系影響政策執(zhí)行;②機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理影響政策執(zhí)行;③人事管理體制的不完善影響政策執(zhí)行。[17]

（4）提出化解公共政策執(zhí)行困境的對(duì)策。如錢再見(jiàn)建議：①提升政策合法性程度;②加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督;③強(qiáng)化政治社會(huì)化功能。[18]陸小成認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的成本—收益分析[19]。

近十年來(lái)，中國(guó)公共政策的研究取得了很多進(jìn)展，新的研究方法和研究取向，使研究不再局限于政府部門以及社會(huì)管理目標(biāo)。與西方學(xué)界的研究重點(diǎn)和方法基本一致，利益博弈、治理范式、政策網(wǎng)絡(luò)等新的研究視角和研究方法也逐漸為中國(guó)學(xué)者所推崇。利益博弈的研究視角擴(kuò)展了傳統(tǒng)的單一政策部門取向，特別關(guān)注多元主體之間的利益分化，并且分析它們之間的利益博弈關(guān)系。這種博弈關(guān)系既可是良性的互動(dòng)，也可能形成沖突和困境，這種沖突和困境正是政策學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)。目前，國(guó)內(nèi)以利益博弈關(guān)系為視角研究公共政策執(zhí)行的學(xué)術(shù)成果中，專著和論文數(shù)量不是很多，而與之相關(guān)的內(nèi)容多零星散見(jiàn)于某本著作的某個(gè)章節(jié)里，研究深度和系統(tǒng)化程度都不夠，且大多比較分散有待整合。

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