陜西：水土保持之路任重道遠(yuǎn)

生態(tài)惡化倒逼生態(tài)補(bǔ)償政策出臺(tái)

黃河在上中游拐了一個(gè)“幾”字形大彎后，沖破晉陜峽谷東流而去，把陜北這片廣袤的黃土高坡甩在了身后。雖然這方熱土曾在中華民族生死存亡的關(guān)鍵時(shí)刻挽救了中國(guó)革命，但其與身相隨的惡劣環(huán)境，卻使它一直難以摘去貧窮的帽子。然而，老天爺也是公平的，這個(gè)地表如此貧瘠的地方，“內(nèi)心”深處卻埋藏著巨大的財(cái)富！據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜西保有儲(chǔ)量列全國(guó)前三、前五、前十位的礦產(chǎn)分別為27種、39種和57種，其中天然氣、原煤儲(chǔ)量分別位于全國(guó)第二、第三位。這里也被喻為中國(guó)的“科威特”和“能源之都”。

隨著一種種能源的開發(fā)、大批礦產(chǎn)資源的外輸，在這場(chǎng)資源開發(fā)的狂潮中，人們發(fā)現(xiàn)，陜北并沒有因此得到真正的發(fā)展，相反地，帶來(lái)的卻是巨大的生態(tài)隱患。觸目驚心的生態(tài)破壞，讓原本就脆弱得不堪一擊的陜北生態(tài)更是雪上加霜。據(jù)2009年統(tǒng)計(jì)，陜西全省每年僅煤、油、氣資源開采水土流失造成的經(jīng)濟(jì)損失至少在25億元以上。而我國(guó)的《水土保持法》中，除了規(guī)定“水土流失防治費(fèi)”和“水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)”之外，并沒有“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”。

“挖走的是資源，留下的是災(zāi)難?！北Ｗo(hù)與破壞的失衡，使得陜西的水土保持工作極其艱辛。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，陜西根本沒有多余的資金和精力來(lái)應(yīng)對(duì)，只能拆東墻補(bǔ)西墻、寅吃卯糧、修修補(bǔ)補(bǔ)地解決生態(tài)治理問(wèn)題。而1994年出臺(tái)的水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收辦法，規(guī)定“水土流失補(bǔ)償費(fèi)按每平方米0.2～0.5元的標(biāo)準(zhǔn)征收?！标兾魅∶磕暾魇盏膬H1000萬(wàn)元左右的水土流失補(bǔ)償費(fèi)對(duì)于動(dòng)輒數(shù)億、數(shù)十億元的政府性人工干預(yù)水保工程建設(shè)來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)直是“杯水車薪”。

其實(shí)不僅是陜西省，甘肅省按照每平方米0.5～1.0元的標(biāo)準(zhǔn)征收水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)，湖北省按照“每平方米一次性繳納1.5元”標(biāo)準(zhǔn)征收水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)，新疆維吾爾自治區(qū)更低。“收入額度少，治理資金沒有保證，水土流失治理速度放慢。”新疆維吾爾自治區(qū)水利廳水土保持處處長(zhǎng)曹澤紅抱怨道。

持續(xù)的生態(tài)惡化倒逼著各省必須加大水土保持費(fèi)的征收。作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的全國(guó)最早的地方水保行政部門，陜西省水保局深知生態(tài)建設(shè)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，一直試圖尋找水土保持科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出路。結(jié)合實(shí)際，通過(guò)兩年多的立法調(diào)研，陜西省于2007年終于出臺(tái)了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償征收使用管理辦法》和《實(shí)施細(xì)則》。新出臺(tái)的《管理辦法》和《實(shí)施細(xì)則》實(shí)現(xiàn)了一系列創(chuàng)新，如在征收方式上以產(chǎn)品產(chǎn)量計(jì)征，實(shí)行以稅代征，其計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)為原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元；在補(bǔ)償費(fèi)用途上明確規(guī)定主要用于水土保持預(yù)防保護(hù)、重點(diǎn)治理、生態(tài)修復(fù)及沉陷區(qū)治理等項(xiàng)目投資。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年8月底，5年來(lái)陜西省累計(jì)征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)40.5億元。水土流失補(bǔ)償費(fèi)的征收，使得陜西多年來(lái)水保治理難以到位的地方配套資金得到了足額保障，水土治理力度得到了加強(qiáng)。僅2013年，陜西省就完成水保投資17.19億元，其中省投資近13億元，累計(jì)治理水土流失面積6650.4平方公里，占目標(biāo)任務(wù)的102%，治理面積與完成投資均為歷史之最。

“雖然陜西的征收工作取得了不小成績(jī)，但水土流失補(bǔ)償費(fèi)的征收，對(duì)于依靠資源開發(fā)而‘發(fā)家’的企業(yè)來(lái)說(shuō)，猶如從他們身上割肉，從一開始就遭到許多企業(yè)的抵觸?！标兾魇∷＞钟嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“部分企業(yè)甚至是看樣子，有的甚至還‘討價(jià)還價(jià)’。特別是長(zhǎng)慶油田，一直對(duì)陜西的水土流失補(bǔ)償費(fèi)有異議?！?/p>

由于沒有全國(guó)統(tǒng)一的水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法，長(zhǎng)慶油田對(duì)陜西的這部地方性法規(guī)一直不予認(rèn)同，雙方先后兩次對(duì)博“公堂”，4次申訴和行政復(fù)議，雖然陜西的強(qiáng)硬態(tài)度終使長(zhǎng)慶油田拖欠3年的8.69億元水土流失補(bǔ)償資金得以上繳，其與央企在水土流失補(bǔ)償費(fèi)領(lǐng)域的“斗爭(zhēng)”經(jīng)驗(yàn)吸引了廣東、云南、青海、寧夏等十多個(gè)省份前來(lái)取經(jīng)，但這個(gè)征收工作卻是異常的艱辛和不順暢。特別是2013年11月，榆林市水保監(jiān)督總站通過(guò)法院凍結(jié)長(zhǎng)慶油田23個(gè)銀行賬號(hào)的強(qiáng)制執(zhí)法方式，迫使長(zhǎng)慶油田歸還7.4億元水土流失補(bǔ)償費(fèi)的案件，不僅成為全國(guó)最大的行政官司，更讓外界知曉了水土保持部門的“水保警察”角色，促使國(guó)家盡快出臺(tái)統(tǒng)一的水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收辦法。

規(guī)范征收彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)短板

2014年1月29日，醞釀了3年之久的全國(guó)《辦法》終于“瓜熟蒂落”，并將于今年五月一日起開始實(shí)行。這不僅讓生態(tài)補(bǔ)償從紙面走向了現(xiàn)實(shí)，更讓水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收在全國(guó)范圍內(nèi)“名正言順”。

“《辦法》是國(guó)家對(duì)‘自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位、所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)’的生態(tài)保護(hù)短板進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，是貫徹黨的十八大精神推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的結(jié)果?！庇嘘P(guān)專家說(shuō)。

《辦法》明確，水土保持補(bǔ)償費(fèi)是水行政主管部門對(duì)損壞水土保持設(shè)施和地貌植被、不能恢復(fù)原有水土保持功能的生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人征收并專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防治理的資金。水土保持補(bǔ)償費(fèi)全額上繳國(guó)庫(kù)，納入政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行?？顚Ｓ?，主要用于被損壞的水土保持設(shè)施和地貌植被恢復(fù)治理工程建設(shè)。

《辦法》規(guī)定，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的單位和個(gè)人（以下簡(jiǎn)稱繳納義務(wù)人），應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，由縣級(jí)以上地方水行政主管部門按照水土保持方案審批權(quán)限負(fù)責(zé)征收。

其計(jì)征方式為：開辦一般性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的，按照征占用土地面積計(jì)征。開采礦產(chǎn)資源的，在建設(shè)期間按照征占用土地面積計(jì)征；在開采期間，對(duì)石油、天然氣以外的礦產(chǎn)資源按照開采量計(jì)征，對(duì)石油、天然氣按照油氣生產(chǎn)井占地面積每年計(jì)征。取土、挖砂、采石以及燒制磚、瓦、瓷、石灰的，按照取土、挖砂、采石量計(jì)征。排放廢棄土、石、渣的，按照排放量計(jì)征。對(duì)繳納義務(wù)人已按照前三種方式計(jì)征水土保持補(bǔ)償費(fèi)的，其排放廢棄土、石、渣，不再按照排放量重復(fù)計(jì)征。水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部會(huì)同水利部另行制定。

《辦法》強(qiáng)調(diào)，縣級(jí)以上地方水行政主管部門征收的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，按照1：9的比例分別上繳中央和地方國(guó)庫(kù)。地方各級(jí)政府之間水土保持補(bǔ)償費(fèi)的分配比例，由各?。▍^(qū)、市）財(cái)政部門商水行政主管部門確定。財(cái)政部駐各?。▍^(qū)、市）財(cái)政監(jiān)察專員辦事處負(fù)責(zé)監(jiān)繳中央分成的水土保持補(bǔ)償費(fèi)。

“《辦法》實(shí)施后，讓神華神東集團(tuán)等一些一直拖欠水土流失補(bǔ)償費(fèi)的企業(yè)將再無(wú)話可說(shuō)了，必須按期結(jié)清水土流失補(bǔ)償費(fèi)?！庇芰质兴１O(jiān)督總站有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

《辦法》讓各省市在水土保持流失補(bǔ)償費(fèi)征收中的費(fèi)種名稱、征收主體、征收程序、資金使用等得到了統(tǒng)一，對(duì)推進(jìn)全國(guó)水土流失防御治理具有積極作用。但具體到各省來(lái)說(shuō)，又有很大的差異。

資源稅改革究竟何去何從

“《辦法》計(jì)征面廣了，不僅是石油天然氣，而且開山取土砂石開礦的，都要征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)，其與陜西的地方法規(guī)最大的差異，就是石油天然氣水土流失補(bǔ)償費(fèi)是以面積計(jì)征，而具體的征收標(biāo)準(zhǔn)還沒有出臺(tái)，這對(duì)于像陜北這樣主要以石油天然氣地下礦藏資源開發(fā)為主的水土流失補(bǔ)償來(lái)說(shuō)，肯定是吃虧的。”陜西省水利廳有關(guān)負(fù)責(zé)人喜憂參半地說(shuō)，“而且陜西的征收是由稅務(wù)部門代征，企業(yè)生產(chǎn)量好監(jiān)管，現(xiàn)在由水行政主管部門來(lái)執(zhí)行，加大了征收難度?！?/p>

對(duì)于陜西省、市、縣三級(jí)政府而言，這筆資金是相當(dāng)重要的?！叭绻皇者@些錢，水保工程所要的配套資金我們也掏不出來(lái)?！庇芰质心晨h的一位政府官員介紹，煤油氣資源開采補(bǔ)償費(fèi)成了解決基層政府資金短缺問(wèn)題的“救星”。

“從保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā)，水利部門總是想讓企業(yè)多交點(diǎn)，但是企業(yè)總是想少交點(diǎn)。這是一個(gè)利益分配的問(wèn)題，找到平衡點(diǎn)很難。”一位參與《全國(guó)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》制定的人士說(shuō)。而發(fā)改委關(guān)于征收價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的工作剛剛啟動(dòng)，已開始征求意見。“其中涉及大量協(xié)調(diào)工作，包括費(fèi)種、范圍、數(shù)額等?！焙笔∷麖d的官員說(shuō)。

在政策空窗期，等待仍是多數(shù)省區(qū)水利部門的理性選擇?！艾F(xiàn)在水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收是敏感話題，我們現(xiàn)在只能是等具體的征收價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，再作打算?！标兾魇∷麖d一位負(fù)責(zé)人說(shuō)。

煤炭、原油和天然氣，一直是資源稅改革爭(zhēng)議較大的3個(gè)稅目。2011年，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局在《資源稅暫行條例》基礎(chǔ)上修訂并公布《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，確定了資源稅從“從量計(jì)征”向“從價(jià)計(jì)征”轉(zhuǎn)變的改革思路，并首先將原油和天然氣的計(jì)價(jià)方式改革為從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。對(duì)水利部門調(diào)高水土流失補(bǔ)償費(fèi)的訴求，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇表示，“提高多少是合理的，值得分析，但并非越高越好。”他擔(dān)心，因?yàn)橘Y源補(bǔ)償費(fèi)在性質(zhì)和功能上與資源稅基本是重合的，而補(bǔ)償費(fèi)的增長(zhǎng)則可能為資源稅改革設(shè)置新的“路障”。

但對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，考慮的不僅是占地面積的水土流失，而是由其生產(chǎn)帶來(lái)的更多的其他的生態(tài)破壞。據(jù)了解，在陜西，依靠遍地開井、大密度油氣井開掘，單井日均產(chǎn)量不高的長(zhǎng)慶油田已超越大慶，成為國(guó)內(nèi)第一大油田。大范圍高密度的掘井，使得長(zhǎng)慶油田在陜西幾乎每年都有石油泄漏事件發(fā)生，不僅破壞地表生態(tài)、污染河流，甚至影響到油田附近居民生活用水。2013年7月12日，位于延安市志丹縣的長(zhǎng)慶油田采油一廠出現(xiàn)管道爆裂，大量原油泄漏流入周圍水系，直接威脅延安市主要水源地王瑤水庫(kù)和城區(qū)20余萬(wàn)居民的飲水安全。像這樣的例子不勝枚舉。由于補(bǔ)償資金較少，而油田污染造成的水土流失等問(wèn)題卻不斷發(fā)生，這也是央企和地方一直因?yàn)樗亮魇аa(bǔ)償費(fèi)發(fā)生矛盾的原因所在。

“此次《辦法》的出臺(tái)，對(duì)于陜西來(lái)說(shuō)，全省水土流失補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額肯定會(huì)減少，因?yàn)橐郧笆吞烊粴獾乃亮魇аa(bǔ)償費(fèi)征收金額占到了全省一大半?！标兾魇∷＞忠晃徊辉妇呙呢?fù)責(zé)人說(shuō)。

位于陜北黃土高原的廣袤能源帶上，能源開發(fā)的熱潮已經(jīng)持續(xù)了十多年，不少專家和水保工作者一直在為礦區(qū)的地形重塑、塌陷區(qū)治理、水系關(guān)系改良、土地復(fù)墾和植被恢復(fù)進(jìn)行人工干預(yù)，研究對(duì)策，但一些修復(fù)工程費(fèi)用高昂，效果和治理卻往往只是處于初級(jí)階段，修復(fù)結(jié)果并不理想。

陜西省水保系統(tǒng)一位執(zhí)法人員介紹道，大多數(shù)礦區(qū)的生態(tài)治理只是為了工程安全，對(duì)地表造成的水土流失勉強(qiáng)采取一些控制措施，那些礦區(qū)的沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)能否徹底，直接決定的因素是修復(fù)資金是否充裕。

這一部被各方寄予厚望的《辦法》，對(duì)全國(guó)水土保持進(jìn)一步發(fā)展提供了重大機(jī)遇和投入保障，但對(duì)于陜西這個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和水土流失重災(zāi)區(qū)來(lái)說(shuō)，仍有很多的未可知數(shù)，其未來(lái)的水土保持之路，仍然是任重道遠(yuǎn)。