我國城市洪澇防治及雨洪資源利用

程曉陶，教授級(jí)高級(jí)工程師，工學(xué)博士，中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師，《水利學(xué)報(bào)》 編輯部常務(wù)副主編。國家減災(zāi)委員會(huì)專家委員會(huì)專家，國家防汛抗旱總指揮部防汛抗旱專家，國際防洪大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副主席。

近年來，我國眾多城市洪澇頻繁、供水短缺、水質(zhì)惡化、水域萎縮，日趨嚴(yán)峻的水問題對(duì)公共安全與快速平穩(wěn)發(fā)展構(gòu)成了極大威脅，成為社會(huì)各界持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)。

城市排水防澇等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、調(diào)蓄雨洪和應(yīng)急管理能力不足等問題已引起我國政府的高度重視。2013年9月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，明確要求“完善城市防洪設(shè)施，健全預(yù)報(bào)預(yù)警、指揮調(diào)度、應(yīng)急搶險(xiǎn)等措施，到2015年，重要防洪城市達(dá)到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。全面提高城市排水防澇、防洪減災(zāi)能力，用10年左右時(shí)間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系”。但是，在我國城市前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬太多、城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)顯著上升的背景下，完成這一任務(wù)具有艱巨性和復(fù)雜性。因此，必須深入揭示城市洪澇特性隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的演變趨向，并探討與我國國情相適宜的防洪減災(zāi)、化害為利的途徑。

城市水患頻發(fā)的現(xiàn)狀與成因

據(jù)國家防辦統(tǒng)計(jì)， 2008年以來，我國每年洪澇成災(zāi)的城市都在 130座以上，2010年高達(dá)到 258座， 2013年為 234座，其中大多數(shù)為暴雨山洪與內(nèi)澇所致。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)國內(nèi) 351 座城市專項(xiàng)調(diào)研顯示， 2008—2010年間有62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇；最大積水深度超過50厘米的城市占74.6%，其中內(nèi)澇災(zāi)害超過3 次以上的城市有137 座，有57 座城市的最大積水時(shí)間超過12 小時(shí)。2010 年以來，城市暴雨內(nèi)澇更是愈演愈烈，尤以北京2012 年“7·21”暴雨為甚。城市暴雨洪澇災(zāi)害現(xiàn)象的常態(tài)化，成為干擾城市正常運(yùn)行、威脅城市公共安全的重大問題。

國際、國內(nèi)大量系列觀測資料表明，在全球溫暖化成為不爭事實(shí)的背景下，21世紀(jì)以來西北太平洋區(qū)域年強(qiáng)臺(tái)風(fēng)發(fā)生次數(shù)從20世紀(jì)70 年代的25%上升至41%；1 小時(shí)50毫米甚至100毫米以上的局部強(qiáng)降雨次數(shù)，有明顯上升趨勢；同時(shí)年降雨變幅加大，呈現(xiàn)出水旱災(zāi)害頻發(fā)并重的特點(diǎn)。全球變暖引起極端事件的增加，包括臺(tái)風(fēng)、暴雨頻率和強(qiáng)度的加大，使得城市面臨著更大的洪澇風(fēng)險(xiǎn)。尋求應(yīng)對(duì)與適應(yīng)氣候變化的防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策與可持續(xù)發(fā)展模式，已成為世界各國關(guān)注的重大課題。

城市洪澇頻發(fā)，固然與氣候變化背景下局部短歷時(shí)強(qiáng)降雨增多相關(guān)，但更多的則是城鎮(zhèn)化迅猛進(jìn)程中洪澇風(fēng)險(xiǎn)增大的體現(xiàn)?？焖俪擎?zhèn)化無可避免地打破了區(qū)域之間、人與自然之間基于水的脆弱平衡，而現(xiàn)行管理體制與運(yùn)行機(jī)制與發(fā)展需求不適應(yīng)的矛盾也日益突出。

城市洪澇防治的壓力與挑戰(zhàn)

21世紀(jì)以來，隨著我國“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“中原崛起”戰(zhàn)略的相繼實(shí)施，城鎮(zhèn)化浪潮從沿海向內(nèi)地蔓延，城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)加重的趨勢凸顯。這不僅有城市人口資產(chǎn)密度提升、城市不透水面積增加與蓄滯水功能降低，以及城市立體開發(fā)、對(duì)生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)依賴性加重等共性的原因，而且面臨中西部城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力與管理水平相對(duì)較低的困窘。

尤須指出的是，我國各地的快速城鎮(zhèn)化相當(dāng)程度上是依靠“土地財(cái)政”的支撐，城市非理性擴(kuò)張的現(xiàn)象普遍存在，城市排水防澇系統(tǒng)建設(shè)不僅欠賬很多，負(fù)擔(dān)倍增，而且與排水管網(wǎng)相銜接的河湖水系往往調(diào)蓄與行洪功能不足，甚至因被開發(fā)擠占而萎縮；一些已建的排水系統(tǒng)也因失去了固有的承水區(qū)，而陷入洪澇無處可排的困境。

我國城市的急劇擴(kuò)張，尤其是十大城市群（川渝城市群、關(guān)中城市群、長江中游城市群、海峽西岸城市群、中原城市群、珠三角城市群、長三角城市群、京津冀城市群、遼寧中南城市群、山東半島城市群）的出現(xiàn)，對(duì)城市防洪以致流域防洪的基本格局亦產(chǎn)生了深刻的影響。以往雖然強(qiáng)調(diào)城市防洪作為區(qū)域防洪要服從于流域防洪的整體規(guī)劃，但城市必然又是流域防洪規(guī)劃中的防護(hù)重點(diǎn)，堤防標(biāo)準(zhǔn)的選定、蓄滯洪區(qū)的設(shè)置以及水庫汛期調(diào)度規(guī)則的制定等，無不以保護(hù)城市為主要目標(biāo)。然而，隨著城市的急劇擴(kuò)張與十大城市群的形成，一些城市的新城區(qū)擴(kuò)張到了防洪保護(hù)圈之外，一些位于河流一側(cè)的城市擴(kuò)張到了河流兩岸，一些分蓄洪區(qū)被高度開發(fā)而難以啟用，一些城市的防洪水庫已改為以供水為其主要功能，等等。這樣，有些地區(qū)一旦再遭遇同等規(guī)模的特大洪水，流域防洪規(guī)劃中一些既定的應(yīng)對(duì)措施已經(jīng)難以為繼。

因此，可以做出一個(gè)基本的判斷，大規(guī)模、進(jìn)程迅猛的城鎮(zhèn)化，必然導(dǎo)致洪澇風(fēng)險(xiǎn)的顯著增長。我國是亞洲最大的發(fā)展中國家，圍繞著城市化所帶來的壓力與挑戰(zhàn)，要遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國家。除非對(duì)流域治水方略進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，使城市防洪治澇系統(tǒng)建設(shè)新增能力足以抑制因城鎮(zhèn)化而加重的洪澇風(fēng)險(xiǎn)，否則城市水患仍將處于持續(xù)惡化的狀態(tài)中。只有當(dāng)合理規(guī)劃的城市防洪治澇系統(tǒng)切實(shí)建成并發(fā)揮效益之后，這一趨勢才可能得以逆轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)對(duì)城市洪澇災(zāi)害迫切需要更新觀念、加大綜合治理的力度。

城市型水災(zāi)害特點(diǎn)分析

城市洪水災(zāi)害系統(tǒng)由孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體和防災(zāi)力四部分組成。鑒于此，對(duì)城市型水災(zāi)害的特點(diǎn)分析如下。

（1）城市水災(zāi)的孕災(zāi)環(huán)境。隨著城市的不斷擴(kuò)張，城市水災(zāi)的孕災(zāi)環(huán)境發(fā)生顯著的改變。例如：①大型城市會(huì)形成熱島效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生雨島效應(yīng)，使城市更容易成為區(qū)域的暴雨中心，高強(qiáng)度暴雨可能發(fā)生得更為頻繁。②城市內(nèi)不透水面積增大、水體面積減少、地面沉降等下墊面的改變，使得徑流形成規(guī)律發(fā)生變化，即同量級(jí)暴雨的產(chǎn)流系數(shù)增大，雨水更快向低洼地匯集。③城市中的排水系統(tǒng)將雨水快速排入河道，導(dǎo)致河道水位漲速加快，漲幅抬高，洪峰流量倍增，峰現(xiàn)時(shí)間提前。這不僅加大河道防洪壓力，而且導(dǎo)致城市排水受阻，甚至倒灌，造成更嚴(yán)重的城市內(nèi)澇。④城市向周邊農(nóng)村擴(kuò)展，以往城外的行洪河道演變?yōu)槌鞘械膬?nèi)河，且難以采用擴(kuò)寬河道的措施來增強(qiáng)行洪能力。⑤城市依靠有壓管道供水，近年來因供水管道破裂導(dǎo)致局部區(qū)域受淹的事件時(shí)有報(bào)道，這已成為與降雨無關(guān)的城市水災(zāi)新類型。

（2）城市水災(zāi)的致災(zāi)因子。由于城市防洪標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，河道洪水泛濫成災(zāi)的概率減小，但城市暴雨引發(fā)的內(nèi)澇可能更為頻繁，而內(nèi)澇發(fā)生的區(qū)域、水深與持續(xù)時(shí)間會(huì)因排水系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)營情況而發(fā)生顯著的改變。此外，在暴雨洪水過程中，除因受淹等水災(zāi)致災(zāi)因子導(dǎo)致的直接損失之外，因次生、衍生災(zāi)害等致災(zāi)因子而遭受間接損失所占的比重，已越來越大。2005年美國卡特里娜颶風(fēng)，新奧爾良市堤防潰決，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到250億美元，而其總損失達(dá)到了1200億美元，說明間接損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了直接經(jīng)濟(jì)損失。

（3）城市水災(zāi)的承災(zāi)體。在城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的進(jìn)程中，不僅人口、資產(chǎn)密度提高，而且城市經(jīng)濟(jì)類型多元化及其面對(duì)水災(zāi)的脆弱性也日趨顯現(xiàn)。城市水災(zāi)承災(zāi)體的脆弱性主要表現(xiàn)為：①掌握國民經(jīng)濟(jì)命脈的中樞管理機(jī)能向大城市高度集中，其高速運(yùn)轉(zhuǎn)及城市正常秩序的維護(hù)對(duì)供水、供電、供氣、通訊、交通等生命線工程系統(tǒng)及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依賴程度日益增大，而其安全保障的難度也越來越大，一旦因水災(zāi)受損，其影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出受淹范圍，間接損失可能大大超出直接損失。②城市空間立體化開發(fā)，不僅地下商店街、車庫、倉庫及地鐵系統(tǒng)在暴雨洪水襲擊下易遭滅頂之災(zāi)，而且高層建筑由于生命線系統(tǒng)的癱瘓，損失亦在所難免。③在城市中，不僅包括建筑物、家電等有形資產(chǎn)，還包含信息、電子資料等寶貴的無形資產(chǎn)，這些無形資產(chǎn)一旦遭受損失，就會(huì)因無法恢復(fù)而帶來不可估算的損失。

（4）城市水災(zāi)的防災(zāi)力。城市防洪安全的保障，不僅需要建設(shè)較高標(biāo)準(zhǔn)的不斷強(qiáng)化的防洪排澇工程體系，而且需要大力加強(qiáng)非工程防洪減災(zāi)體系的建設(shè)。工程措施是城市防御外洪（江河泛濫、山洪侵襲等）、排除內(nèi)澇與重點(diǎn)設(shè)施保護(hù)的基本依托，隨著城市的發(fā)展，防洪排澇工程體系要不斷健全，標(biāo)準(zhǔn)需要逐步提高。同時(shí)，城市防洪需更加重視非工程防洪措施的實(shí)施，包括依法行政、預(yù)警預(yù)報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防汛演練、應(yīng)急響應(yīng)、轉(zhuǎn)移安置與生命線系統(tǒng)快速恢復(fù)等各個(gè)方面，增強(qiáng)化解風(fēng)險(xiǎn)與承受風(fēng)險(xiǎn)的能力。

可資借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)：

日本的城市河流綜合治水對(duì)策體系

在亞洲國家中，日本更早經(jīng)歷了迅猛的城鎮(zhèn)化階段，他們也未能避免“先地上、后地下”的發(fā)展模式，同樣曾面臨城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)上升的困境。日本最初的思路也是盡力提高排水能力，但隨后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)雨水被集中排向河道后，同樣降雨條件下，洪峰流量增大，峰現(xiàn)時(shí)間提前，防汛形勢變得更為嚴(yán)峻；遂轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)采取拓寬、疏浚河道，加高堤防的措施來擴(kuò)大行洪排澇能力。而這時(shí)，由于城市面積的急劇擴(kuò)張，以往一些城外的行洪河道成了城區(qū)內(nèi)的排水溝渠，兩岸建筑林立，傳統(tǒng)的治河措施代價(jià)倍增。為此，從20世紀(jì)70年代中期起，日本就開始調(diào)整“將雨水盡快排向河道”的思路，針對(duì)快速、高度城鎮(zhèn)化流域水害激增的問題，積極推進(jìn)“綜合治水對(duì)策特定河川計(jì)劃”，其主要對(duì)策包括：①設(shè)定積水易澇預(yù)想?yún)^(qū)，公布洪澇實(shí)際受淹區(qū)域圖。②在流域中劃分出水土保持區(qū)、分滯洪區(qū)與低洼易澇區(qū)，分別采取不同的治水對(duì)策。③維持流域滯水、蓄水的機(jī)能，措施包括設(shè)置治水綠地與多目的分滯洪區(qū)、設(shè)置防災(zāi)調(diào)節(jié)池與雨水儲(chǔ)蓄設(shè)施、采用透水性鋪裝、改造下水道以增加其蓄留機(jī)能、城市新建區(qū)中固有蓄滯水機(jī)能的維持，以及鼓勵(lì)居民采取儲(chǔ)存雨水、抬高房基的措施。④設(shè)定與治水設(shè)施建設(shè)狀況相對(duì)應(yīng)的安全的土地利用方式與建筑方式，包括劃定災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)域，在土地利用中考慮治水安全度，尋求居民的理解與協(xié)作等等。此后，在城市防洪系統(tǒng)中又陸續(xù)增加了蓄水池與輸水管的滲透功能，既回補(bǔ)地下水，又減輕了排水系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。

2003年，日本又頒布了《特定都市河川浸水被害對(duì)策法》。該法律規(guī)定：“河川的管理者、下水道管理者、流域的地方公共團(tuán)體有共同承擔(dān)制定《流域水害對(duì)策計(jì)劃》的職責(zé)，要切實(shí)協(xié)作、強(qiáng)化實(shí)施更為安全、更為有效的浸水被害對(duì)策”；同時(shí)要求“流域內(nèi)的居民、事業(yè)者要努力促使雨水的蓄留與滲透”；新的“雨水滲透的阻礙行為在面積1000平方米以上的情況下，必須取得許可（要采取使雨水流出最小限度的措施）”；對(duì)已建具有抑制雨水流出機(jī)能的防災(zāi)調(diào)整池做出了必須維護(hù)保持方面的規(guī)定。可見，日本為抑制城鎮(zhèn)化區(qū)域洪澇風(fēng)險(xiǎn)增大的趨勢，雨水蓄留滲透設(shè)施的建設(shè)已走上法制化的軌道。

事實(shí)上，日本至少經(jīng)過持續(xù)30年不斷升級(jí)的努力，才使得城市洪澇受淹狀況有了明顯好轉(zhuǎn)。我國當(dāng)前正處于高速發(fā)展期中最為迅猛的階段，迫切需要吸取日本等國的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，加大城市水患綜合治理力度，力求以較小代價(jià)抑制城市水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升的態(tài)勢，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。

國際上城市的雨洪資源管理與利用

城市的雨洪具有利害兩重性，既可造成洪澇災(zāi)害，又是城市水資源的補(bǔ)給來源；既可對(duì)受納水體構(gòu)成面源污染，又能增強(qiáng)水體凈化能力，其利害關(guān)系在不同量級(jí)雨洪及暴雨徑流的不同階段表現(xiàn)出不同的轉(zhuǎn)化形式。城市化的快速推進(jìn)，往往導(dǎo)致雨洪利害失衡，使其負(fù)面作用被放大。為抑制其負(fù)面影響，在城市排水防澇體系建設(shè)中追求化害為利的可持續(xù)模式，已成為世界各國研究的重點(diǎn)。

20世紀(jì)末期，多樣化的可持續(xù)雨洪管理的理念和技術(shù)已得到大范圍的應(yīng)用和實(shí)踐。其中，最有代表性的包括20 世紀(jì)70 年代起源于北美的最佳管理措施（BMPs）；1990 年美國在BMPs 基礎(chǔ)上推行的低影響開發(fā)（LID）；同時(shí)期在英國發(fā)起的可持續(xù)城市排水系統(tǒng)（SUDS）；澳大利亞墨爾本作為示范城市開展了水敏感性城市設(shè)計(jì)（WSUD）的研究；新西蘭集合了LID 和WSUD 理念的低影響城市設(shè)計(jì)與開發(fā)（LIUDD）。這些模式均致力于尋找一種能緩解城市水患，改善城市水環(huán)境的雨水管理解決途徑。這些雨水管理理念或措施先后在美國、加拿大、英國、德國、澳大利亞、新西蘭等40多個(gè)國家進(jìn)行了實(shí)踐，取得了良好效果。

目前，國內(nèi)大部分城市仍采用傳統(tǒng)的雨水管網(wǎng)措施，將雨水視為災(zāi)害盡快排走，很少有城市在雨洪綜合利用上下功夫。近年來，隨著我國城市雨洪問題日益突出，雨水管理的理念在我國逐漸引起了關(guān)注，在實(shí)踐中也取得了一些成果。例如，北京市從2004年起開始實(shí)施城鎮(zhèn)雨水利用工程，到2012年底，已建設(shè)雨水利用工程898處，其中透水鋪裝334萬平方米，下凹式綠地298萬平方米，集雨池365萬立方米，年綜合利用雨水1800萬立方米。

城市防洪及雨洪資源利用的對(duì)策

未來10年我國仍將處于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展階段，洪澇風(fēng)險(xiǎn)仍呈加重的態(tài)勢。目前運(yùn)作的新一輪城市排水防澇、防洪工程體系建設(shè)熱潮，從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到建設(shè)、運(yùn)行、發(fā)揮作用，尚有待時(shí)日。大型基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)的共同特點(diǎn)，是其建設(shè)期間功能反而降低，就像城市地鐵建設(shè)期間交通更為擁堵一樣。政府過高的承諾與民間過高的期望，均無助于形成持續(xù)的治水合力。同時(shí)，區(qū)域間發(fā)展水平的差異，也決定了我們不能采取“一刀切”的進(jìn)度要求。只有全面理解防治城市水患的緊迫性、艱巨性與復(fù)雜性，做好打持久戰(zhàn)的充分思想準(zhǔn)備，并且全面認(rèn)識(shí)城市雨洪的資源、環(huán)境與災(zāi)害特性，謀求化害為利的可持續(xù)治水模式，我們才可能找到更為切合實(shí)際的綜合治理方略，形成部門協(xié)作、信息共享、公眾參與的良性互動(dòng)機(jī)制。

在城市基礎(chǔ)設(shè)施中，有為支撐發(fā)展服務(wù)的系統(tǒng)，也有為保障安全服務(wù)的系統(tǒng)，其中，城市河湖水系的綜合整治，則兼顧了城市環(huán)境改善、土地增值與防洪排澇兩方面的需求?，F(xiàn)在相關(guān)部門都積極行動(dòng)起來，但要切實(shí)形成合力，取得成效，仍有一些問題值得深入探討。

（1）針對(duì)城市的擴(kuò)張與城市群的形成，如何判斷其對(duì)既有城市防洪規(guī)劃與流域防洪規(guī)劃的影響。城市擴(kuò)張與城市人口劇增，不僅對(duì)城市防洪標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求，而且可能使已經(jīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)呈衰減狀態(tài)。我國重點(diǎn)防洪城市31座，2013年統(tǒng)計(jì)達(dá)標(biāo)城市僅10座，比2007年統(tǒng)計(jì)資料減少了9座。英國為了應(yīng)對(duì)氣候變化的威脅，僅要求維持現(xiàn)有的防洪標(biāo)準(zhǔn)不降低，年防洪投資就要提高到超過10億英鎊。因此，我國需要及早開展基礎(chǔ)研究，處理好城市防洪規(guī)劃與流域防洪規(guī)劃的關(guān)系并適時(shí)做出必要的調(diào)整。

（2）處理好城市排水、治澇與城市防洪規(guī)劃的關(guān)系。城市排水與城市防洪規(guī)劃采用不同的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算體系。一般城市排水系統(tǒng)能達(dá)到1～5年一遇的標(biāo)準(zhǔn)，城市防洪系統(tǒng)對(duì)大江大河能達(dá)到百年一遇以上的標(biāo)準(zhǔn)，而市內(nèi)中小河流的標(biāo)準(zhǔn)不過20年左右。治澇系統(tǒng)如何定義更為合理，標(biāo)準(zhǔn)如何選定與計(jì)算，與排水及防洪系統(tǒng)如何銜接，效益如何評(píng)估，一系列問題均有待明確，以便于部門之間形成治水合力。

（3）化解提高城市排水除澇能力與導(dǎo)致洪峰流量倍增、洪澇風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的矛盾。我國現(xiàn)階段要減輕城市澇災(zāi)的危害，必然需要加大排水除澇能力。如何根據(jù)不同類型城市的特點(diǎn)，建立有利于抑制洪峰流量增長的評(píng)估準(zhǔn)則，促使排水、治澇、防洪體系的合理布局，是亟待解決的問題。

（4）優(yōu)化城市防洪治澇排水系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施循序。提高城市排水治澇防洪能力，涉及大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，是長期、艱巨、復(fù)雜的任務(wù)。在人力、財(cái)力與技術(shù)實(shí)力有限的情況下，做好實(shí)施順序的優(yōu)化安排，不僅關(guān)系到投資與效益的優(yōu)劣，而且關(guān)系到實(shí)施效果的成敗。目前多數(shù)城市編制的規(guī)劃，實(shí)際只能定位于重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃。為此，不僅要將相關(guān)專業(yè)部門的專項(xiàng)治理活動(dòng)協(xié)調(diào)起來，而且要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，以打“人民戰(zhàn)爭”的模式，使政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、居民小區(qū)等各盡其能，分散采取雨水源頭治理措施，減輕排水系統(tǒng)負(fù)擔(dān)，并盡可能利用好雨洪資源。

（5）在城市發(fā)展規(guī)劃中將城市發(fā)展與城市防災(zāi)的目標(biāo)有機(jī)地結(jié)合起來。城市河湖水系綜合治理的專項(xiàng)規(guī)劃，需要通過體制機(jī)制的創(chuàng)新，綜合運(yùn)用行政、法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育等手段，集成市政、水利、環(huán)保與園林等相關(guān)部門各自的優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮城市防洪治澇與資源、環(huán)境、景觀、生態(tài)方面的需求，編制出先進(jìn)合理、能經(jīng)數(shù)屆政府持續(xù)推進(jìn)的規(guī)劃。在城市發(fā)展規(guī)劃中，要考慮洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空分布特征，從土地利用規(guī)劃的趨利避害，到相關(guān)部門規(guī)劃的力量整合，如交通、電信、供電、供水、供氣、排水、園林、環(huán)保等合力規(guī)劃建設(shè)“管線共同溝”，以達(dá)到事半功倍的效果。

（6）改進(jìn)與完善運(yùn)作機(jī)制更有利于實(shí)現(xiàn)雨洪資源的源頭控制。城市雨洪兼有災(zāi)害特性、資源特性與環(huán)境特性，三者之間存在著復(fù)雜的轉(zhuǎn)換關(guān)系。雨洪的源頭控制，不僅可以減輕排水系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，削弱暴雨洪澇的危害性，而且可以化害為利，除害興利，帶來良好的資源效益與環(huán)境效益。但源頭控制設(shè)置具有小而多的分散性，會(huì)增加規(guī)劃建設(shè)與維護(hù)管理的成本。離開強(qiáng)制性的、良性互動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制，很難保證項(xiàng)目的可持續(xù)性。

（7）識(shí)別好城市化區(qū)域洪澇的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（點(diǎn)）。在迅猛的城市化進(jìn)程中，由于下墊面條件的顯著變化，城市暴雨洪澇的水文、水動(dòng)力學(xué)特征具有變異性，而城市暴雨洪澇災(zāi)害則表現(xiàn)出連鎖性與突變性。變化環(huán)境下城市洪澇高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（點(diǎn)）時(shí)空分布特征的辨識(shí)，對(duì)于提高城市洪澇應(yīng)急預(yù)案的可操作性，增強(qiáng)城市對(duì)洪澇的適應(yīng)、承受、快速響應(yīng)與恢復(fù)能力，至為重要。

（8）在推進(jìn)低影響開發(fā)模式（LID）時(shí)，考慮區(qū)域自然地理?xiàng)l件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異。為了保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃與實(shí)施計(jì)劃的合理性與可行性，必須要在方案編制與論證環(huán)節(jié)上嚴(yán)格把關(guān)，最大限度地避免不必要的決策失誤。尤其是各類涉及河湖水系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃與實(shí)施方案，各相關(guān)責(zé)任部門在規(guī)劃編制階段，就須吸納水利專家的參與，并最終使方案得到水利主管部門的認(rèn)同。同時(shí)，水利系統(tǒng)也需要加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，不斷更新觀念，熟悉與掌握現(xiàn)代城市水利的新理論、新方法與新技術(shù)，通過扎實(shí)的基礎(chǔ)工作來贏得應(yīng)有的話語權(quán)，通過積極的協(xié)作來實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值，為履行支撐發(fā)展與保障安全的雙重使命，做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（9）需要修訂、補(bǔ)充、完善相關(guān)的法律、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。人口城鎮(zhèn)化率超過50%意味著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的巨大變革。現(xiàn)有法規(guī)體制不適應(yīng)發(fā)展需求的矛盾日益突出，有法不可依與無法可依的現(xiàn)象并存。亟待對(duì)現(xiàn)有法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行梳理、修訂與完善，以利于促進(jìn)部門協(xié)作、資源整合、信息共享與公眾參與。