國家治理體系中的公民法治觀念與法治能力培育

馬振清

摘 要：建設社會主義法治國家的最終目標，是促使社會生活更加規(guī)范、更加有序，逐步走向法治化軌道。法治中國建設是中國改革發(fā)展的必然趨勢，是中國邁向富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化強國的必然選擇。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的視域下，增強公民的法治意識，培養(yǎng)公民自覺遵紀守法的思想觀念和行為習慣，能夠為法治中國建設提供深厚的社會基礎和支持力量，為社會主義現(xiàn)代化建設創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

關鍵詞：國家治理體系； 法治觀念； 公民法治； 能力培育

中圖分類號： G410 文獻標識碼：A 文章編號：1672-9749（2014）05-0001-04

黨的十八屆三中全會公報在全面深化改革總目標中提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題，首次提出了“國家治理體系”這一概念。從“管理”到“治理”概念的轉變，反映了黨的領導觀念和領導方式的更新，是中國特色社會主義制度不斷發(fā)展和完善的重要體現(xiàn)。國家治理的概念，不再僅僅指國家機關對社會的管理，而是一個多主體的概念，即每個公民、不同的社會組織和非政府機構都是國家治理的主體之一。因而，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也并非僅僅自上而下，而是應該通過合理的權力配置，借助多元的渠道，調動各主體參與國家治理的積極性和提高國家治理的能力水平。公民作為國家治理主體的一個重要組成部分，就要提高公民參與國家治理的能力和水平，在國家治理體系的建設中發(fā)揮作用。

一、公民在國家治理體系建設中的角色定位

治理對管理的取代，詮釋出公民在國家各領域的建設中所擁有的權利。公民不再是國家事務被動的參與者，而是國家治理的主體；公民的權利不再是靜止的被賦予的狀態(tài)，而是公民權利的動態(tài)行使，公民和其他社會組織同政府和其他國家機關一樣在國家治理中扮演著主人翁的角色。

1.公民對政治權力和個人權利意識的增強

公民對政治權力和個人權利意識的增強，為公民參與國家治理提供了前提。如果一個國家的公民對國家公共治理仍舊存在著漠然的態(tài)度，那就很難形成全社會的法治思維模式。中國是一個注重社會關系、講人情的社會，如果這種根深蒂固的觀念得不到根本的改善，就會與法治觀念發(fā)生強烈沖突，增加國家治理的難度。法治能力主要由法治思維和法治方式兩大要素構成。公民法治思維，主要是指將法治內化為人的思維模式，用法律邏輯和精神來認識、分析和解決問題。具體而言，就是具有法律意識和“法律至上”的觀念。公民法治方式，主要是指運用法律途徑維護自身權利，不侵犯他人權利，并對公共權力實施監(jiān)督的方式。在國家治理體系中，公民積極參與國家建設，與政府建立相互信任、相互依賴和相互合作的關系，是公民作為國家治理主體的社會基礎，國家治理公開、透明、對公民參與回饋、負責，是尊重公民國家治理主體地位的重要原則，妥善處理各種社會關系，提高國家治理能力是公民作為國家治理主體的主要任務。

2.公民政治參與的形式和程度是國家權力性質的重要標志

在社會主義國家里，人民享有管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)等社會事務的一切權利，政治參與是人民群眾享有民主權利的重要體現(xiàn)。我國實行的人民代表大會制度，就是以公民廣泛的政治參與為基礎的。為此，在社會主義民主政治建設中，至關重要的是要將民主在實際中付諸實踐。正如列寧指出的那樣：“不僅僅需要民主形式的代表機構，而且需要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極的作用?！盵1]如果公民不能有效地參與社會政治生活，公民的政治權利和根本利益就無法得到保障，也就不可能真正實現(xiàn)對社會公共事務的管理。同時，公民有序的政治參與是決策者正確決策、避免和糾正決策失誤的重要條件。公民的政治參與還會促進政府決策的高效化，尤其是在關系到公共安全事業(yè)政策的執(zhí)行時，往往需要公民的了解與支持，如若沒有公民的政治參與，則難以達成與公民的共識，在實施中也必將遇到阻力和不必要的麻煩，造成行政效率低下的后果。因此，在法治中國建設中，必須重視公民的法治能力培養(yǎng)，從而使公民在國家治理主體的位置上發(fā)揮應有的作用。

3.公民享有對公共權力的實施廣泛的和有效的監(jiān)督權

受傳統(tǒng)等級觀念的影響，人們已經(jīng)習慣了處在權力客體的地位，缺乏主動參與的精神，以及對公共權力的監(jiān)督，正確的公民法治方式有待全面形成和進一步跟進。公民法治能力的提升，既包括法治觀念成為公民參與國家和社會事務、協(xié)調社會矛盾時的主導觀念，也包括公民能夠運用法治方式，依據(jù)法律維護和尊重權利主體的權利，在國家治理中自覺監(jiān)督公共權力的實施。在國家治理體系建設中，無論是依法執(zhí)政、依法行政，還是公正司法，都離不開公民對法治的理解和信服，也離不開對法治實施的監(jiān)督。否則，在缺乏普遍的法治心理基礎的社會里，任何法治建設都只能是一具空殼，只有提高公民法治能力，使公民從心理、思想、態(tài)度和行為上都能夠樹立起法治觀念，才能為法治中國建設奠定堅實的社會基礎，為國家治理體系建設創(chuàng)造良好的法治條件。

二、公民法治能力在推進國家治理體系法治建設中的價值

國家治理體系的核心內涵是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。我們以往所理解的法治是自上而下的法律治理，但在國家治理體系中，公民同樣是國家治理的主體，人民當家作主，不僅意味著人民是國家身份上的主人，也是國家治理的主人，在黨的領導下，實現(xiàn)人民當家作主和依法治國在國家治理體系中的統(tǒng)一，除了提高國家機關、領導干部的法治能力，也要提高公民的法治能力。公民法治能力的提升，在推進國家治理體系建設中同樣具有不可替代的作用。

1.公民法治能力的提升能夠為國家治理體系建設創(chuàng)造良好的法治環(huán)境

環(huán)境對任何一個人，都既是一種激勵，也是一種約束，在全社會營造文明的大氛圍中，實際上已經(jīng)形成了國家治理的客觀環(huán)境，良好的環(huán)境促使人們向善，促使人們成為一個有道德文明素養(yǎng)的公民。事實證明，一定時期的法律體系和道德范式總是取決于經(jīng)濟的發(fā)展及變革。社會越是能為公民的生活改善創(chuàng)造條件，公民就越把社會的事業(yè)當成自己的事業(yè)。因此，進行國家治理的環(huán)境建設，就要改變不文明的社會條件，使國家治理的客觀環(huán)境建設得到更好更廣泛的發(fā)展。國家治理所需要的良好社會環(huán)境，積極營造良好的社會氛圍，就要充分利用行政、輿論、教育等手段，發(fā)揮大眾傳媒、文學藝術等對法治建設的特殊滲透力和影響力，宣傳科學理論，傳播先進文化，弘揚社會正氣，塑造美好心靈，倡導科學精神，激勵人們積極向上，形成良好的法治環(huán)境和社會氛圍。

社會環(huán)境、組織環(huán)境和家庭環(huán)境等各環(huán)境因素的變化，都會給生活在其中的每個人產生直接的影響。如社會物質生活狀況、社會風氣的優(yōu)劣、人際關系的融洽與否等。因此，環(huán)境制約著公民的法治水平，社會文化氛圍、文化傳統(tǒng)和政治制度等抑制著社會成員的法治水平。當社會成員所處的環(huán)境是充滿友情、愛意和關心，洋溢著人與人的和諧、理解與真誠的社會氛圍時，便會有利于公民正確人生觀、價值觀、法治觀的樹立。

2.公民法治能力的提升能夠為國家治理提供良好的法治秩序

國家治理不僅是對社會各領域的管理，也是一個全面有效協(xié)調社會關系的概念，它包括正確處理國家機關之間的關系、國家與公民之間的關系，以及公民與公民之間的關系。提高公民法治能力，使公民在國家治理的過程中以法律的觀念和方式處理與國家、社會及與其他公民之間的關系，可有效保障公民權利，提高公民對權利的行使水平，防止國家機關對公共權力的濫用等。將法治滲透到公民的生活方式，以法治協(xié)調社會關系，不僅能夠為國家治理提供良好的社會秩序，更能促進更高級的法治秩序的形成。

處于一個開放的狀態(tài)中的中國，人們的價值觀和思維方式逐漸向多元化發(fā)展，對自身的認知度越來越高，對政治和體制的敏感度也越來越強。在這種情況下，對人們的思想觀念和行為方式等一味地強行管制和放任自流都會對社會的發(fā)展構成一定的潛在的危機。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出了到2020年構建社會主義和諧社會的目標和主要任務，其中，關于依法治國的目標和主要任務是：“社會主義民主法制更加完善，依法治國基本方略得到全面落實，人民的權益得到切實尊重和保障?！盵2]對于保障國家長治久安，構建社會主義和諧社會具有極其重要的現(xiàn)實意義。黨的十八大報告指出：“擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明。要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家。”[3]實現(xiàn)國家治理體系的法治化，既是建設社會主義本質規(guī)定和內在要求，也是社會主義的特色和優(yōu)勢之一，國家治理體系的建設必須形成堅實的思想基礎和理論基礎并發(fā)揮出巨大的威力，并使之成為全體人民普遍認同并共同遵守的行為規(guī)范。

3.公民法治能力的提升能夠推進國家治理體系的法治化進程

法治的力量在于人民，人民群眾發(fā)自內心地擁護社會主義制度建設，自覺自愿地投身到推進國家治理體系法治化的實踐中去，就能夠使法治中國建設產生不竭的力量源泉。這種蘊藏在人民群眾心中的覺悟和行動會更加喚醒越來越多的公民自覺遵守國家的法律制度，形成維護社會秩序的意識。任何一個能夠參與正常社會生活的公民，都可以通過不同的渠道，獲得國家治理體系法治化的相關信息，良好的社會風尚不是只靠法制宣傳日就可以養(yǎng)成，它需要全社會每一個人的持之以恒的努力。列寧指出：“一個國家的力量在于群眾的覺悟。只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量?！盵4]國家治理正是如此，自上而下的法治建設不是真正的法治化推進，國家科學立法、依法行政和公正司法，只能是推進國家治理法治化的一部分，全民法治能力的提升才是在一定程度上推進國家治理的法治化進程的決定因素。只有全民樹立法治觀念，自覺運用法律思維看待和分析社會問題，自覺認同國家法治建設，并能有意識地對權力進行監(jiān)督時，才能真正實現(xiàn)國家治理的法治化。

三、在推進制度建設的過程中培育公民法治能力

在國家治理體系中，提高公民法治能力，必須堅持黨的領導。中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，黨的領導是國家順利開展各項工作的根本保證。國家治理體系的核心內涵是要將堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。公民參與國家治理，要依據(jù)黨的路線、方針和政策，通過提高法治能力來提高其參與水平，而只有堅持黨的領導，才能組織和支持人民管理國家與社會事務，使各個國家治理主體在國家治理體系中協(xié)調發(fā)揮作用。

1.增強公民對社會主義國家政治合法性的認識

憲法和法律是執(zhí)政黨執(zhí)政地位合法性的依據(jù)。就我國的情況而言，中國共產黨的執(zhí)政黨地位是由憲法和其他一些相關的法律明文規(guī)定的，而它之所以能夠獲得并保持這種執(zhí)政地位，就是因為它堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，這是它的根本宗旨的集中體現(xiàn)，這一宗旨是中國共產黨取得并鞏固執(zhí)政地位的合法性前提。正是由于這一點，使黨贏得了人民群眾的廣泛擁護，從而使它獲得并保證了執(zhí)政的政治合法性。

社會主義國家政治合法性問題的解決離不開法治建設，對于社會主義國家來說，工人階級和廣大勞動人民群眾通過公共權力的活動獲得了最廣泛的正義基礎，社會主義民主為廣大人民享有最廣泛的平等的政治權利提供了可靠的前提，人的全面發(fā)展成為最高政治理想。即使是這樣，但也同樣需要對全體社會成員進行政治規(guī)范和法治約束，因為人的思想意識不是自發(fā)地產生的，“這種意識只能從外面灌輸進去”[5]。發(fā)展社會主義民主政治為政治價值理想來完善具體的政治制度和規(guī)范，體現(xiàn)了社會主義民主政治的價值理念，是社會主義國家解決政治合法性問題，贏得社會成員廣泛認同的根本途徑。從歷史唯物主義立場出發(fā)，只有社會主義民主才有可能使政治合法性問題得到完全的解決，因為在社會主義國家里建立的是人類歷史上絕大多數(shù)人對極少數(shù)人的政治統(tǒng)治的政權，建立的是實現(xiàn)絕大多數(shù)人利益的政治統(tǒng)治和社會管理的組織。但這并不意味著社會主義國家可以忽視社會成員對公共權力的認同，相反，社會主義國家仍然需要高度重視政治合法性問題。從政治合法性的角度來分析，我們就會得出這樣一個結論，國家治理體系的建設對于政治生活是必要的，公共權力實施治理活動來完善國家治理體系的建設是具有合理性的。

2.提高公民法治能力與依法執(zhí)政、科學立法、依法行政結合度

在法治化進程中，依法執(zhí)政、科學立法、依法行政、司法公正和公民自身知法守法，每一環(huán)節(jié)都不可缺少，并且緊密相關。在國家治理體系的法治化建設中，只有保證每個主體都依法辦事，依法管理和參與國家與社會事務，才能推進國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化進程。要通過多種平臺，加大公民法治培訓。公民法治能力的培養(yǎng)可以通過多種途徑，利用多種平臺；加強法治教育，開展法治宣傳，使公民加強對法律的學習。利用網(wǎng)絡、報刊等信息媒介進行法治報道，增強公民對法治的關注度；通過講座、活動和各種法律組織，為公民提供更多法治學習和法治踐行的機會。拓寬平臺，加大公民法治培訓，是提高公民法治能力的直接路徑。

2013年2月，中央政治局第四次集體學習時，習近平同志提出“要全面推進依法治國，必須堅持科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，“新十六字方針”和“三個共同推進。實現(xiàn)國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等領域的法律體系的建立和完善，改變傳統(tǒng)的公共權力、治理國家的觀念。推進國家治理體系的法治建設，最根本的是樹立法律權威，營造良好的法治環(huán)境，使法治深入人心。由此可見，增強公民法治能力，首先就要使其具備法治觀念，學會如何通過法律思維進行思考，公民在形成法治思維的過程中，要不斷學法、自覺守法，摒棄傳統(tǒng)觀念的影響，在國家和社會的治理中要以合法為判斷標準，以求真為處事原則。同時，公民要在法治思維的指導下進一步改進法治方式，從學法守法到知法用法，進行公共權力監(jiān)督，全面提高公民參與法治建設的能力。

3.在推進制度建設的過程中培育公民法治能力

推進國家治理體系的法治化是時代發(fā)展的要求，推進國家治理體系的法治化符合廣大人民的意愿。公民參與國家治理，增強自身法治能力，并非僅僅依靠公民的自覺意識，它需要社會的全面推進，特別是相關制度的配合。在黨的十八屆三中全會公報中，全面深化改革的總目標除了第一次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還依然包括完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。二者是相互包含，又相互促進的，在國家治理體系中鼓勵公民和社會組織參與國家治理，就要建立相應的社會制度加以保障，使公民的權利落到實處。同樣，只有在制度匹配和相對健全的環(huán)境下，公民法治才能真正踐行，比如通過建立信訪制度、輿情監(jiān)督制度等，才能保證公民進行權力監(jiān)督，切實培育公民的法治能力。

自黨的十一屆三中全會決定在我國實行改革開放以來，黨和國家的工作重點從“階級斗爭為綱”轉移到經(jīng)濟建設為中心，改革開放30多年來，我國在經(jīng)濟建設方面取得了舉世矚目的可喜成績，由于工作重心原因，用法律治理國家方面始終未能得到重視，十八屆三中全會的《決定》中提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，將傳統(tǒng)的自上而下的管理理念轉變?yōu)閲液蜕鐣餐芍卫砝砟睿侵卮蟮乃枷虢夥藕屠碚搫?chuàng)新，也是解放和發(fā)展生產力、解放和增強社會活力的利器，使制度和體制機制更加完善，決策更加科學，實現(xiàn)黨和國家各項事務制度化、規(guī)范化、程序化，把各方面制度優(yōu)勢轉化為管理經(jīng)濟社會事務的效能。

黨的十七大報告從堅持和發(fā)展中國特色社會主義的戰(zhàn)略高度和全局的角度出發(fā)，強調指出：“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家?！盵6]這是中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分，也是我們黨和政府管理國家事務和社會事務的重要方針。加快建設社會主義法治國家的進程，是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。要認真研究和分析我國法制建設中需要解決的突出問題及矛盾，既立足于現(xiàn)實，又著眼于長遠，扎扎實實地加以推進。到黨的十八大，進一步提出“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化”[7]。推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化是我國進一步深化改革的新目標和新思路。公民作為國家治理的主體，其如何參與、以何種姿態(tài)參與國家治理是需要我們進行深入探究的。公民法治能力的培育，是公民參與國家治理，發(fā)揮主體性作用的重要途徑，必然為我國的法治化進程奠定堅實的社會基礎，并為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供動力。

我國不斷推進法治化進程，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，為國家治理體系現(xiàn)代化創(chuàng)造了法治條件，但在法律體系建成之后，我們仍需進一步建立和完善我國的法治體系，從黨的依法執(zhí)政，到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法，再到全民守法，使法治化的進程把握法治建設的每一環(huán)節(jié)。因而，提高公民的法治能力是促進法治體系建立、推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要實施路徑。

參考文獻

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[5] 列寧選集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1995：317.

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