我國社保檔案管理的法制建設(shè)研究

徐陽

摘要：社保檔案是對參保單位實踐工作和個人權(quán)益的真實記錄，是確定參保者享受社會保障待遇的重要依據(jù)。隨著我國社保事業(yè)的快速發(fā)展，社保業(yè)務(wù)量和檔案數(shù)量與日俱增，科學(xué)、規(guī)范地管理好社保檔案急需完善相關(guān)法律制度建設(shè)。從整體來看，我國社保檔案管理的法制建設(shè)進程緩慢，還存在規(guī)范領(lǐng)域不全面、法規(guī)體系及內(nèi)容不完善等問題。完善社保檔案管理法制建設(shè)，需要在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上增強各部門之間的協(xié)調(diào)合作，并堅持檔案法規(guī)的穩(wěn)定與廢、改、立相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：社保檔案法制建設(shè)檔案法規(guī)

ResearchontheConstruction ofChinassocialsecurityrecords management legal system

Abstract：Social security archives are the true re？ cords about the work of enrolling units and the per？ sonal interests，also they are the important basis for participants to enjoy social insurance treatment.With the development of social security system，the vol？ ume of social security business and it，s archives are picking up.However，scientific and standardized man？ agement of social security files that needs sound le？ gal system to be based on. However，the legal sys？ tem of social security records management process is slow，and the regulating area of the social security archives law is incomplete，the legal content and sys？ tem are not sound.To improve the legal system of so？ cial security records needs a wide range of research and the cooperation among related departments ，in the same time the social security archives laws and regulations should be kept steady and be abolished，al？ tered，established properly.

Key words：Social security archives；Legal con？ struction；archives laws and regulations

“社保檔案”是社會保障檔案的簡稱，社會保障一詞在1883年—1891年間由德國政府創(chuàng)立，我國在第七個五年計劃中開始使用[1]?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對社會保障一詞的解釋是指國家通過立法，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r，逐步增進公共福利水平，提高國民生活質(zhì)量；其內(nèi)容以社會保險制度為中心，同時包括社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫制度三部分。

社保檔案即社會保障工作部門實際工作中直接形成的，對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像及電子文件的歷史記錄，是個人或單位的社保憑證。例如，勞動和社會保障部門的養(yǎng)老、失業(yè)和工傷保險檔案，衛(wèi)生部門的醫(yī)療保險、農(nóng)村醫(yī)療合作檔案，民政部門的傷殘撫恤、災(zāi)害救濟檔案等。

社保檔案管理法制建設(shè)是科學(xué)、規(guī)范管理社保檔案的制度保證。目前我國已經(jīng)制定頒布了管理各類社保檔案的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，它們作為社保部門、企事業(yè)單位及公民處理相關(guān)檔案事務(wù)時必須遵守的行為準(zhǔn)則，對社保檔案管理工作起著重要的指導(dǎo)作用，同時也保證了社保檔案作為權(quán)益憑證的可靠性。

一、我國社保檔案管理法制建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）法律

檔案法律包括專門的檔案法律和其他法律中關(guān)于檔案和檔案工作的法律規(guī)定兩部分內(nèi)容，目前我國沒有專門的社保檔案法律，其他單行法律中有個別涉及社保檔案條款的。如《中華人民共和國社會保險法》第七十四條規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時為用人單位建立檔案，完整、準(zhǔn)確地記錄參加社會保險的人員、繳費等社會保險數(shù)據(jù)，妥善保管登記、申報的原始憑證和支付結(jié)算的會計憑證”[2]。此外鮮有涉及社保檔案的法律。

（二）行政法規(guī)

檔案行政法規(guī)是由國家最高行政機關(guān)——國務(wù)院在法定職權(quán)范圍內(nèi)為實施憲法和法律的規(guī)定，制定和發(fā)布的有關(guān)檔案行政管理的規(guī)范性文件的總稱。由于我國現(xiàn)行法律缺乏對社保檔案管理的規(guī)定，至今還沒有針對社保檔案管理的行政法規(guī)。

（三）部門規(guī)章

檔案部門規(guī)章是依據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，由國家檔案局單獨制定頒布或國家檔案局與有關(guān)部委聯(lián)合制定頒布的，以及國務(wù)院各部、委、直屬機構(gòu)制定頒布的有關(guān)檔案工作的規(guī)范性文件的總稱。針對社保檔案管理的部門規(guī)章有兩種：一種是規(guī)章中涉及社保檔案形成及其管理條款的，如2001年民政部批準(zhǔn)發(fā)布的《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》規(guī)定“建立入院老人檔案，包括入院協(xié)議、申請書、健康檢查資料、身份證、戶口簿復(fù)印件、老人照片及記錄后事處理聯(lián)系人等與老人有關(guān)的資料并長期保存”[3]；2007年民政部頒布的《傷殘撫恤管理辦法》第十八條規(guī)定“縣級人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立傷殘人員資料檔案，一人一檔，長期保存”[4]。另一種是專門規(guī)范某類社保檔案的，例如，2009年人力資源社會保障部和國家檔案局制定頒布的《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》，明確規(guī)定辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險業(yè)務(wù)的有關(guān)部門必須按照該規(guī)定管理社會保險業(yè)務(wù)檔案，說明了社會保險檔案管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)原則，規(guī)范了管理部門人員、設(shè)施、場所以及技術(shù)設(shè)備的要求，并詳細列出了各類社會保險檔案的分類原則、保管期限、提供利用、移交、鑒定、銷毀的管理要求等[5]。2010年民政部和國家檔案局發(fā)布的《傷殘撫恤人員檔案管理辦法》，具體規(guī)定了傷殘撫恤人員檔案的歸檔范圍、歸檔要求、保管期限以及鑒定、銷毀要求等[6]。endprint

（四）地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章

地方性檔案法規(guī)是由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會和省府所在地的市以及較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)檔案法律和檔案行政法規(guī)制定的規(guī)范性文件。由于社保檔案法律和行政法規(guī)的欠缺，地方性檔案法規(guī)的制定缺少依據(jù)，所以到目前為止沒有地方性的社保檔案法規(guī)頒布。地方檔案政府規(guī)章是由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省府所在地的市人民政府以及較大的市人民政府依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，制定的有關(guān)檔案工作的規(guī)范性文件的總稱。隨著我國社保工作的不斷落實，大部分地區(qū)都頒布了社保檔案管理的政府規(guī)章。例如，《北京市<社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）>實施辦法》、《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理辦法》、《山東省醫(yī)療保險檔案管理暫行辦法》、《遼寧省社會保障檔案管理辦法》、《陜西省新型農(nóng)村合作醫(yī)療檔案管理辦法》、《浙江省社會保障檔案管理辦法》、《江蘇省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》等。這些地方檔案政府規(guī)章中有些是地方政府根據(jù)社保檔案部門規(guī)章進行具體化之后形成的，融入了地方特色，更加適應(yīng)了當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现贫鹊陌l(fā)展?fàn)顩r。比如，《北京市<社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）>實施辦法》就是對人力資源社會保障部和國家檔案局制定的《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》的地方特色化和具體化[7]。還有一部分是在沒有上位法規(guī)規(guī)范的情況下，為了滿足實際工作需要制定的地方檔案政府規(guī)章。比如管理新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)檔案、新型農(nóng)村合作醫(yī)療檔案、城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案的政府規(guī)章，都是依照各地社保事業(yè)的發(fā)展需要制定的。

（五）規(guī)范性文件

檔案管理規(guī)范性文件雖不具備規(guī)章的形式，但具有較強的指導(dǎo)性作用，在缺乏既定的社保檔案法規(guī)的前提下，規(guī)范性文件能夠暫時對檔案管理工作起到規(guī)范作用。例如，國家民政部和檔案局發(fā)布的《關(guān)于加強最低生活保障檔案管理的通知》，規(guī)定了最低生活保障檔案管理工作的原則、流程，要求各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）、檔案局等進一步健全城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，規(guī)范最低生活保障檔案的管理，促進基層低保規(guī)范化建設(shè)[8]。此外，地方政府部門發(fā)布的社保檔案規(guī)范性文件在規(guī)范社會保障檔案的工作中也起到了一定的作用。例如，宜春市人力資源和社會保障局與宜春市檔案局發(fā)布的《關(guān)于開展醫(yī)療保險業(yè)務(wù)檔案管理達標(biāo)驗收的通知》，成都市檔案局與成都市衛(wèi)生局共同頒布的《關(guān)于加強新型農(nóng)村合作醫(yī)療檔案工作的通知》等。

二、我國社保檔案管理法制建設(shè)的不足

我國的社保事業(yè)建設(shè)已卓有成效，離人人都享有基本社保這一目標(biāo)也越來越近了，但社保檔案管理的法制建設(shè)卻相對滯緩，除了上述社保檔案法規(guī)外，2011年國家檔案局印發(fā)了新的《國家檔案法規(guī)體系方案》，其中擬制定的社保檔案部門規(guī)章有《勞動保障檔案管理辦法》、《低保檔案管理辦法》、《醫(yī)保檔案管理辦法》等三部，需調(diào)研論證的社保檔案部門規(guī)章有《社會救助檔案管理辦法》、《慈善捐助檔案管理辦法》共兩部[9]。到目前為止這些檔案法規(guī)仍在立項制定過程中，還沒有頒布施行。此外，我國社保檔案管理的法制建設(shè)還存在以下一些不足之處。

（一）社保檔案法規(guī)規(guī)范領(lǐng)域不全面

我國的社保體制包括社會保險、社會救濟、社會優(yōu)撫和社會福利四部分內(nèi)容。從上述內(nèi)容可以看出，社會保險、救濟和優(yōu)撫檔案都已經(jīng)有相關(guān)的規(guī)章和規(guī)范性文件，但是針對社會福利檔案的法規(guī)迄今為止還沒有制定。社會福利是社保制度的重要組成部分，專門為特殊困難群體，如貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒提供救濟和專門化的服務(wù)。福利檔案是福利工作的真實面貌，從中可以探究社會福利活動的規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，為完善社會福利制度提供信息依據(jù)。完善福利檔案管理的法制建設(shè)不僅有利于福利檔案的規(guī)范與管理，更有利于整個社保事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）社保檔案法規(guī)體系有待健全

目前，我國社保檔案法制建設(shè)中檔案規(guī)章和規(guī)范性文件較多，缺少地方性檔案法規(guī)和檔案行政法規(guī)。管理社保檔案僅靠檔案規(guī)章和規(guī)范性文件是不夠的，需要法律效力更高的檔案行政法規(guī)的約束。目前，在依據(jù)《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》等檔案規(guī)章對社會保險檔案進行管理的過程中，可能會出現(xiàn)一些單位偽造社會保險繳費記錄的違規(guī)現(xiàn)象。由于檔案規(guī)章的法律效力較低，發(fā)現(xiàn)之后也只是限期整改，違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，不能有效地保障參保人的權(quán)益，也有損國家利益。因此，要制定相關(guān)的社保檔案法規(guī)，從法律層面切實保證社保檔案的真實性和有效性，維護參保人員的權(quán)益和國家利益。

（三）社保檔案法規(guī)內(nèi)容有待完善

1.缺乏對社保檔案提供利用的規(guī)定

檔案事業(yè)的重要特征之一就是面向社會、面向公眾提供服務(wù)，社保檔案事業(yè)同樣具有這一特征。以某市勞動和社會保障中心為例，為參保的企業(yè)和個人提供檔案利用服務(wù)，在一年內(nèi)共接待5000余人次查閱檔案，查閱的社保檔案資料約5000卷冊，出具的參保證明約1200多份[10]?？梢娢覈駥ι绫n案的利用率還是較高的，然而社保檔案法規(guī)普遍缺乏對公眾查閱利用檔案權(quán)利的規(guī)定。例如，《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》中只有一項涉及社會保險檔案開放利用的條款，“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)依法為參保單位和參保個人提供檔案信息查詢服務(wù)”[11]。既沒有對公民的檔案利用權(quán)利作出明確的規(guī)定，也沒有規(guī)范檔案工作部門提供社保檔案利用的義務(wù)，這樣對社保檔案管理部門缺乏有力的約束，也會給公眾利用檔案造成不便。提供社保檔案利用是實現(xiàn)其檔案價值的根本途徑，也是前期所有檔案管理工作的目的所在，因此要在社保檔案法規(guī)中進一步明確公眾查閱利用檔案的權(quán)利，實現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容由“保管型”向“維權(quán)型”的轉(zhuǎn)變，更便于公眾查閱利用。

2.不能體現(xiàn)社保檔案的個性特點

社?；顒邮菄@參保個體展開的，形成的社保檔案應(yīng)以檔案主體作為區(qū)別，但是社保檔案法規(guī)在規(guī)定檔案的分類方法、整理原則、保管期限時，沒有依照這一特點。如《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》中采用的“年度—業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)”和“年度—險種—業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)”的分類方法顯然是照搬了文書檔案的“年度—組織機構(gòu)”分類方法[12]。《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時、完整、準(zhǔn)確地記錄參加社會保險的個人繳費和用人單位為其繳費，以及享受社會保險待遇等個人權(quán)益記錄，定期將個人權(quán)益記錄單免費寄送本人”[13]。法律中提出的按單位和個人建立相應(yīng)檔案，將個人權(quán)益記錄單免費寄送本人的要求，也只有在以賬戶作為分類方法的情況下才能實現(xiàn)。因此，在今后的社保檔案法規(guī)建設(shè)中，應(yīng)研究檔案的形成特點，制定更科學(xué)的社保檔案管理模式，以確保將來社保全員化的情況下，能高效地管理好大量的社保檔案。endprint

3.不適應(yīng)社保檔案數(shù)字化的趨勢

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在辦公領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，社保檔案逐漸數(shù)字化。遼寧省在2013年實現(xiàn)社會保險檔案“人手一卷”，數(shù)字化率達到100%。遼寧本溪市初步實現(xiàn)了社會保險檔案資源信息化、信息資源數(shù)字化、數(shù)字資源社會化，每年數(shù)字檔案的利用人數(shù)超過200萬人次[14]。然而社保檔案法規(guī)中對數(shù)字檔案的管理卻沒有做出有效的規(guī)范。例如，《黑龍江省基本醫(yī)療、工傷、生育保險業(yè)務(wù)檔案管理辦法》第十八條規(guī)定“各類‘三險保險業(yè)務(wù)檔案中涉及會計、電子文檔等檔案材料，國家有特別規(guī)定的，從其規(guī)定”[15]。今后一段時間內(nèi)，在我國紙質(zhì)檔案和數(shù)字檔案將會長期共存，由于數(shù)字檔案更便于查取，其利用率將會高于紙質(zhì)檔案。要保證社保數(shù)字檔案的安全性以及長期可讀性，為公眾提供更加便捷有效的檔案查詢服務(wù)，都有賴于社保檔案的規(guī)范管理。2011年國家檔案局印發(fā)的新《國家檔案法規(guī)體系方案》中，擬制定一部新的檔案行政法規(guī)《電子檔案管理條例》，但是僅根據(jù)這部檔案行政法規(guī)對社保檔案管理進行規(guī)范是明顯不夠的，社保部門應(yīng)依據(jù)該法規(guī)，再結(jié)合本部門檔案的實際情況制定出符合本部門社保檔案特點的法規(guī)，這樣才能使社保檔案管理工作事半功倍。

三、完善我國社保檔案管理法制建設(shè)的建議

（一）廣泛調(diào)研，保證社保檔案法規(guī)的質(zhì)量

社保檔案法規(guī)的制定和修改必須建立在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，只有充分了解現(xiàn)行法規(guī)的實施效果，分析出社保檔案法規(guī)與具體檔案管理工作不相協(xié)調(diào)的地方，才能修改或者制定出更科學(xué)、合理的社保檔案法規(guī)。

首先，調(diào)查社保檔案管理部門的具體工作情況。調(diào)查社保檔案法規(guī)在規(guī)范檔案基礎(chǔ)工作環(huán)節(jié)：檔案的收集、整理、保管、提供利用等具體實踐中，是否有不明確、不相協(xié)調(diào)的地方，其中有哪些內(nèi)容需要修改，有哪些內(nèi)容需要增加等，同時還應(yīng)吸取實際操作中的成功經(jīng)驗。進行總結(jié)歸納后，作為社保檔案法規(guī)制定或修改的依據(jù)。

其次，廣泛征求公眾的意見。公眾的調(diào)查重點是對社保檔案的查閱和利用。比如：社保檔案內(nèi)容的呈現(xiàn)形式、查閱利用檔案的地點以及必要的手續(xù)等。將公眾的反饋信息作為依據(jù)來修改檔案法規(guī)將更具針對性和實用性。

最后，要充分利用檔案法規(guī)專家的力量。要制定出嚴(yán)謹、科學(xué)的社保檔案法規(guī)，除了要廣泛調(diào)查，還要結(jié)合相關(guān)專家的研究分析結(jié)果?？梢越M織召開各種座談會、專題研討會等，仔細研究社保檔案的形成規(guī)律，提出創(chuàng)新的社保檔案管理模式并在檔案法制建設(shè)中加以體現(xiàn)，從而使社保檔案管理工作更規(guī)范、科學(xué)和高效。

（二）各部門協(xié)調(diào)合作，提高社保檔案法規(guī)的系統(tǒng)性

檔案立法的實踐證明，會同相關(guān)專業(yè)主管部門共同研究，聯(lián)合制定檔案法規(guī)是檔案行政立法的成功經(jīng)驗。社保檔案管理涉及各級勞動和社會保障部門，各級衛(wèi)生部門，各級民政部門等眾多部門，此外企事業(yè)單位也擔(dān)負著管理社保檔案的責(zé)任，各個部門管理的檔案雖然各有不同，但都以參保個體為中心。各部門間協(xié)作商討，科學(xué)劃分整個社保檔案法規(guī)體系的內(nèi)容，明確各類法規(guī)所調(diào)整的范圍，這樣各社保檔案法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件之間和諧一致，相輔相成，社保檔案法制建設(shè)將更加系統(tǒng)完善。

（三）堅持相對穩(wěn)定與廢、改、立相結(jié)合

檔案法規(guī)的基本特點之一就是具有相對穩(wěn)定性，保持其穩(wěn)定性才使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性不受影響。但是同時要看到穩(wěn)定性是相對的，隨著社保事業(yè)的不斷發(fā)展，社保檔案法規(guī)也必須相應(yīng)的發(fā)生改變，特別是目前社保事業(yè)正實現(xiàn)社會全員化，社保檔案又逐步數(shù)字化，部分檔案法規(guī)已不能適應(yīng)當(dāng)前社保事業(yè)的發(fā)展進程。因此，完善社保檔案管理法制建設(shè)要注意相對穩(wěn)定與廢、改、立相結(jié)合。廢除“過時的”社保檔案法規(guī)，及時修改其中不完善的地方，同時盡快制定高層次的檔案法規(guī)，跟上社保事業(yè)的發(fā)展步伐，促進社保檔案管理工作，為實現(xiàn)社保管理服務(wù)規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè)的目標(biāo)作出貢獻。

四、小結(jié)

當(dāng)然，完善社保檔案管理法制建設(shè)不是一蹴而就的，需要在長期的實踐中不斷改進，既要注重健全整個社保檔案法規(guī)體系，也要完善檔案法規(guī)的內(nèi)容，爭取做到宏觀檔案法規(guī)體系的全、微觀檔案法規(guī)條款的細，有效規(guī)范社保檔案管理工作，從而提高社保管理服務(wù)水平，保障和改善民生，促進社會的和諧發(fā)展。

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作者單位：武漢大學(xué)信息管理學(xué)院endprint