土地利用規(guī)劃視角的旅游用地分類體系探討

和圓媛，黃義忠，胡 松，謝小棠，袁 泉(昆明理工大學(xué)國(guó)土資源工程學(xué)院，云南昆明650093)

土地是最常見(jiàn)的廣義旅游資源，不僅直接用于開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目，而且作為旅游產(chǎn)業(yè)的重要支撐體，任何旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目都離不開(kāi)土地的支撐，旅游用地在整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)鏈上起著不可替代的作用。用地分類是所有規(guī)劃進(jìn)行最重要的基礎(chǔ)性工作，不同的應(yīng)用目的和分類理念可以產(chǎn)生不同的規(guī)劃、評(píng)價(jià)、管理效果。迄今為止，旅游用地尚沒(méi)有統(tǒng)一的分類體系，造成了旅游用地類型不明確，旅游用地類型與其他土地利用類型相混淆，尤其是土地利用總體規(guī)劃與旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃采用的土地分類標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致兩個(gè)規(guī)劃之間的銜接性差，進(jìn)而在旅游產(chǎn)業(yè)用地的土地規(guī)劃性質(zhì)、建設(shè)指標(biāo)確定、用地報(bào)批等方面產(chǎn)生爭(zhēng)議，一定程度上阻礙了旅游產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定的可持續(xù)性發(fā)展。因此，筆者基于土地利用和規(guī)劃的視角，探討旅游用地分類新體系，以期對(duì)今后的旅游用地管理工作有一定借鑒作用。

1 旅游用地及現(xiàn)有用地分類

1.1 旅游用地概念 對(duì)旅游用地概念的闡述，歐明豪在《土地利用管理》中提出:“(旅游用地)是指縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)確定的各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的全部土地”［1］;這是旅游用地狹義上的定義。劉書楷在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出:“廣義上的旅游用地是指在旅游地內(nèi)凡能為旅游者提供游覽、觀賞、知識(shí)、樂(lè)趣、度假、療養(yǎng)、娛樂(lè)、休息、探險(xiǎn)、獵奇、考查研究等活動(dòng)的土地”［2］。

1.2 旅游用地分類現(xiàn)狀 現(xiàn)階段，主要是旅游界的學(xué)者對(duì)旅游用地的分類進(jìn)行研究，土地規(guī)劃部門參與較少，研究更加偏重旅游景區(qū)內(nèi)部布局以及旅游功能區(qū)劃上，因此導(dǎo)致旅游用地與其他用之間的不協(xié)調(diào)［3］。

黃羊山等根據(jù)旅游風(fēng)景區(qū)功能將旅游用地分為3類:旅游服務(wù)用地生產(chǎn)管理用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地［4］，此分類結(jié)構(gòu)被普遍認(rèn)可。張娟將旅游用地分為旅游景觀用地、旅游接待及生產(chǎn)用地、旅游生產(chǎn)用地［5］。這種分類方法增加了土地利用總體規(guī)劃與旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的銜接性。吳必虎基于游憩功能是由誰(shuí)提供的以及土地利用商業(yè)程度大小將所有的游憩用地劃分為商業(yè)性和公益性兩種基本類型［6］。旅游業(yè)為各地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益日趨明顯但現(xiàn)行土地利用分類系統(tǒng)中不能體現(xiàn)出旅游用地的商業(yè)性。吳郭泉等基于生態(tài)理念將旅游用地分為生態(tài)旅游用地、人工生態(tài)旅游用地、旅游文娛設(shè)施用地、娛樂(lè)基礎(chǔ)設(shè)施用地、旅游生產(chǎn)用地和其他旅游用地［3］。

以上有關(guān)旅游用地分類的研究合理的對(duì)旅游風(fēng)景區(qū)土地進(jìn)行分類，但僅作為學(xué)術(shù)研究成果沒(méi)有法律效力。我國(guó)涉及旅游用地分類，并以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的形式予以確定的是建設(shè)部于1999年頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》(GB50298－1999)。將風(fēng)景名勝區(qū)分為10類:風(fēng)景游賞用地、游覽設(shè)施用地、居民社會(huì)用地、交通與工程用地、林地、園地、耕地、草地、水域、滯留用地［3］。

1.3 土地分類體系及土地利用總體規(guī)劃中涉及的旅游用地分類 由于各種因素的限制，在全國(guó)土地分類體系中始終沒(méi)有明確提出“旅游用地”這一土地利用類型，而且涉及的相關(guān)旅游用地類型較少［3］。我國(guó)最早頒布的土地利用分類體系1984年制定的《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》，以及1989年原國(guó)家土地管理局發(fā)布的《城鎮(zhèn)土地分類及含》中，都沒(méi)有出現(xiàn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施以及旅游文娛設(shè)施等相關(guān)的旅游用地類型?！度珖?guó)土地分類》于2002年1月1日試行，此分類體系是被土地利用規(guī)劃管理部門普遍采用的土地分類體系，分類體系中涉及旅游用地的土地類型主要有:一級(jí)分類中建設(shè)用地二級(jí)分類“公用設(shè)施用地”下形成了“瞻仰景觀用地”，包括名勝古跡、革命遺址、景點(diǎn)、公園廣場(chǎng)、公用綠地等;在“商服用地”下劃分了“餐飲旅館業(yè)用地”，包括飯店、餐廳、酒吧、賓館、旅館、招待所、度假村等及其相應(yīng)旅游接待設(shè)施用地類型?！奥糜斡玫亍卑l(fā)展在此分類體系中已被考慮，但仍沒(méi)有將旅游用地作為一個(gè)整體，有關(guān)旅游用地的地類仍分布于不同的地類中。2007年8月10日正式發(fā)布實(shí)施了《土地利用現(xiàn)狀分類》，分類系統(tǒng)依據(jù)土地的自然屬性、覆蓋特征、利用方式、土地用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)及管理特性等因素，對(duì)土地進(jìn)行分類。涉及旅游用地的土地類型有:在一級(jí)地類中的“公共管理與公共服務(wù)用地”中提出了“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”，將其定義為:風(fēng)景名勝(包括名勝古跡、旅游景點(diǎn)、革命遺跡等)景點(diǎn)及管理機(jī)構(gòu)的建筑用地。景區(qū)內(nèi)的其它用地按現(xiàn)狀歸入相應(yīng)地類。已開(kāi)始體現(xiàn)出了旅游用地類型的多樣化，但是此分類體系僅僅體現(xiàn)了是旅游用地的公益性質(zhì)。

在最近一輪的土地利用總體規(guī)劃(2010－2020年)中，由于土地規(guī)劃分類體系中沒(méi)有提出旅游用地的地類，因此在土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整中并未涉及旅游用地的結(jié)構(gòu)調(diào)整。規(guī)劃中僅僅在土地用途分區(qū)中對(duì)風(fēng)景旅游區(qū)用地以及自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)涉及旅游用地的土地進(jìn)行粗略規(guī)劃，提出管制規(guī)則。

2 旅游用地在土地規(guī)劃和管理中的困惑和挑戰(zhàn)

旅游項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)涉及到土地規(guī)劃與管理方面，由于旅游用地功能上的復(fù)合性以及旅游用地范圍不斷外延，使旅游用地在土地利用規(guī)劃和管理中面臨著困惑與挑戰(zhàn)。

國(guó)內(nèi)有關(guān)旅游用地的研究主要是對(duì)旅游風(fēng)景區(qū)的內(nèi)部規(guī)劃與布局，注重旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，沒(méi)有充分考慮旅游用地與其他用地之間的平衡，但隨著旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，旅游用地的范圍已不僅限于建設(shè)用地，已經(jīng)延伸至農(nóng)用地，甚至未利用地，這與許多地區(qū)工業(yè)、商業(yè)住宅等各種土地利用類型用地資源緊張的現(xiàn)狀并存。且現(xiàn)階段旅游用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接性差導(dǎo)致了旅游用地與其他用地之間的矛盾日益突出。同時(shí)，目前土地利用分類體系中，將旅游用地歸并為建設(shè)用地，使得旅游建設(shè)項(xiàng)目需全部占用土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)而無(wú)法完成批地工作，甚至出現(xiàn)了違法批地的行為。為有效管理旅游用地，有必要建立一套科學(xué)合理的旅游用地分類體系，在此基礎(chǔ)之上，明確旅游用地范圍，使旅游規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接，繼而解決旅游項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)，規(guī)范旅游用地取地等問(wèn)題。

表1 旅游用地分類新體系

3 基于土地利用規(guī)劃的旅游用地分類體系探討

現(xiàn)階段基于土地利用規(guī)劃的旅游用地分類體系的探討研究相對(duì)較少，且研究注重土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從而忽略旅游用地自身的特性。賀倩認(rèn)為有關(guān)旅游用地的問(wèn)題中，最大的問(wèn)題是旅游建設(shè)用地，為了平衡旅游用地需求與供求之間的矛盾，提出把旅游用地劃分為旅游建設(shè)用地和旅游非建設(shè)用地［7］。蘇琨等探討旅游用地在土地利用分類系統(tǒng)中的歸屬情況，并總結(jié)了旅游用地在土地資源管理方面的經(jīng)驗(yàn)［8］。周炳中等建立的長(zhǎng)三角地區(qū)土地利用形式方案中，在一級(jí)分類中出現(xiàn)了旅游用地［9］。在參考前人研究的基礎(chǔ)上，切實(shí)調(diào)查土地分類體系中涉及旅游用地的各個(gè)地類，為解決旅游規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接、旅游用地與其他用地矛盾尖銳等問(wèn)題從土地利用規(guī)劃的視角提出旅游用地分類新體系。

3.1 旅游用地分類新體系方案 由于土地利用總體規(guī)劃地類分類主要依據(jù)各地類用途功能劃分，其中土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)狀地類主要分為農(nóng)用地、其他農(nóng)用地、建設(shè)用地以及其他用地;土地利用總體規(guī)劃地類主要分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、城鎮(zhèn)村建設(shè)用地區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)、水域、自然保留地以及交通用地規(guī)劃用地區(qū)。為了與土地利用總體規(guī)劃相銜接，新分類方案將旅游用地單獨(dú)為一級(jí)類，把旅游農(nóng)用地、旅游建設(shè)用地、旅游未利用地、自然生態(tài)旅游用地設(shè)為4個(gè)二級(jí)類。三級(jí)類、四級(jí)類根據(jù)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的景觀功能劃分。具體分類以及與土地利用總體規(guī)劃分類銜接見(jiàn)表1。

3.2 旅游用地分類體系的特點(diǎn) 旅游用地分類存在問(wèn)題，主要是由于旅游建設(shè)用地存在問(wèn)題。因此新的分類體系重視旅游建設(shè)用地，在三級(jí)類中與土地利用總體規(guī)劃相銜接，分為城鎮(zhèn)村旅游用地、旅游交通水利用地，在四級(jí)類中按其景觀功能細(xì)化分為風(fēng)景游覽建設(shè)用地、旅游服務(wù)設(shè)施用地、旅游機(jī)構(gòu)用地、旅游生產(chǎn)用地、旅游交通用地、水域旅游用地。這種分類較全面地概括了旅游建設(shè)用地，使其不與其他用地類型相混淆;加入生態(tài)用地，使旅游用地利用可持續(xù)。新的分類體系將自然生態(tài)旅游用地單獨(dú)劃分為一個(gè)二級(jí)類，明確要求嚴(yán)格保護(hù)此地類，禁止進(jìn)行任何土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

4 結(jié)語(yǔ)

該研究從土地利用規(guī)劃的角度講旅游用地進(jìn)行重新分類，明確了旅游用地范圍，使旅游用地與其他用地不相混淆，旅游規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接，為以后旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃工作與旅游用地規(guī)劃管理工作提供借鑒。

［1］歐明豪.土地利用管理［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002:300.

［2］劉書楷.土地經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，1996:232.

［3］吳郭泉，王文娜，劉加鳳.基于生態(tài)理念的旅游用地分類研究［J］.福建林業(yè)科技，2008，35(3):226 －231.

［4］黃羊山，王建萍.旅游規(guī)劃［M］.福州:福建人民出版社，1999:198 －202.

［5］張娟.旅游用地分類的探討［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2008，10(1):63 －68.

［6］吳必虎.區(qū)域旅游規(guī)劃原理［M］.北京:中國(guó)旅游出版社，2001.

［7］賀倩.基于各相關(guān)部門土地分類體系的旅游用地分類研究［J］.公共管理，2010(12):87 －88.

［8］蘇琨，周勇.旅游用地在土地利用分類系統(tǒng)中的歸屬與應(yīng)用初探［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2008(6):97 －99.

［9］周炳中，陳浮，包浩生，等.長(zhǎng)江三角洲土地利用分類研究［J］.資源科學(xué)，2002，24(2):88 －92.