論國民時期中央政府對西南邊疆的治理

楊明輝

摘要：在民國時期，西南邊疆地區(qū)治理出現(xiàn)了官僚制度上層結(jié)構(gòu)、土司和不同的邊疆地方團體組織、政教合一等多元邊疆民族政治結(jié)構(gòu)等四種類型。它們既有同質(zhì)性，但也存在著極大差異。民國時期的西南邊疆問題和邊疆民族治理等問題受到了民國政府的重視，不僅成立了個地的邊政機構(gòu)，還對邊疆地區(qū)的經(jīng)濟和教育進行指導發(fā)展，民國政府曾針對西南邊疆問題進行大規(guī)模的調(diào)查。民國政府對邊疆的治理政策具有劃時代的意義，值得深入去探究。

關(guān)鍵詞：國民政府；西南邊疆；邊疆民族治理

在邊疆政策的研究方面，近幾年學長對民國時期政府的治理政策的研究上取得了較大的成果，但這些研究成果大多以部分敘述為主，在研究歷代的邊疆民族政策和治理時引述出來，而在民國時期政府對邊疆民族政策的治理作為直接的研究對象的研究不多，在民國政府對蒙藏和西南邊疆的治理方面，有待作進一步的研究和詳細闡述，文章通過收集相關(guān)歷史資料，對民國時期，政府對新邊疆的治理政策進行詳細概述，并做分析總結(jié)。

民國時期，國民政府掌握了政權(quán)后，確立政黨治國體制，這在一定程度上促進了中國對民族國家的建設(shè)。然而中國尚處于政治混亂時期，治國體制的建立相對薄弱，該體制沒有能結(jié)束中國傳統(tǒng)的中央權(quán)威政治格局，國民黨政府在對西南邊疆區(qū)域的治理上，雖說是實現(xiàn)民族國家的建設(shè)為治理主要內(nèi)容，但由于新邊疆內(nèi)部政治結(jié)構(gòu)的差異性和國民黨的政權(quán)力量無法完全控制西南邊疆地區(qū)。使得國民政府對西南邊疆的治理具有一定的局限性，但是國民政府對西南個省區(qū)的社會治理調(diào)整仍然值得我們?nèi)ド罹俊?/p>

一、 國民時期西南邊疆的社會政治結(jié)構(gòu)

民國時期是從1912年到1949年這段時間，這一時段又可分為民國初年和民國政府時期，在民國初年（1912—1928），中國經(jīng)歷軍閥混戰(zhàn)，國內(nèi)的形式復雜多變，中央政權(quán)經(jīng)歷多次更迭，邊疆地區(qū)的形勢也不容樂觀，在1917年爆發(fā)的后川邊與西藏戰(zhàn)爭，使得邊疆的形勢更為嚴峻。中央政府在1918年才恢復了對外蒙古地區(qū)的主權(quán)，隨后中央政府加強與邊疆地區(qū)的聯(lián)系，南京政府對邊疆地區(qū)與民族的認識和政策，一方面有明顯的時代局限，另一方面與此前的封建王朝相比也有一些不同的特點。

1927年以后，中央政府實現(xiàn)了對全國的統(tǒng)治，但西方民主主義的思想，孫中山等的中央政府高層對民主主義也有深刻的認識，在國民時期提出的五族共和的思想，使得民國時期的中央政府基本上將封建王朝時期提出的“內(nèi)華夏、外夷狄”的封建時期的陳腐觀念，改變了中國封建一直以來奉從的“尊夏賤夷”和“首崇滿洲”的傳統(tǒng)思維，中央政府成立初便對少數(shù)民族的稱謂做了更正，明令不準再用苗、夷、猺、玀、獞等稱呼，并且頒布《改正西南少數(shù)民族命名表》[ ]，禁止在用歧視和侮辱性的字樣，凡是過去少數(shù)民族名稱之中，蟲、獸、鳥及反犬旁，一律須改為人字旁。從前我國的國民漠視邊疆，由于邊境的嚴重危機，國民政府主張建設(shè)中國，定率先建設(shè)內(nèi)地，在建設(shè)邊疆的想法，但“九一八事變”的慘敗，政府意識到，建設(shè)邊疆的建設(shè)是國固之根本，中央政府慢慢重視其國家主權(quán)的維護和國防的建設(shè)，提出了唯有國家和邊疆共同強大，估價才能安定，國民應(yīng)當摒除舊觀念、舊意識去引導邊疆各族人民的發(fā)展，只有邊疆危機解除了，國家才能真正的獲得獨立自主，自立自強。在國民時期，西方的科學和技術(shù)受到了極大的推崇，中央政府一西方的人類學、社會學等為學習指南，組織了大規(guī)模的邊疆民族情況的調(diào)研，來對邊疆民族的社會狀況和發(fā)展需求做新的認識和評估，此外，中央政府還在西南邊疆各省設(shè)置邊政國際機構(gòu)，以實現(xiàn)對西南邊疆的治理，促進邊疆經(jīng)濟文化事業(yè)的發(fā)展。

在民國時期的初期，內(nèi)蒙古、西藏和西北地區(qū)是中央政府在西南邊疆比較關(guān)注的對象，在這一時期，中央政府不僅建立蒙藏委員會，還針對蒙藏地區(qū)制定了政策，促西北地區(qū)的研究和開發(fā)，其主要原因是西北地區(qū)多年的無特殊化管理和外國勢力的覬覦。在1935年，中央政府實現(xiàn)了對西南地區(qū)的有效統(tǒng)治，“七七事變”爆發(fā)時，西南邊疆地區(qū)成為了抗日的后方，政府的關(guān)注才逐漸有西北轉(zhuǎn)到西南地區(qū)。1935年后，中央政府隨即展開了對西南地區(qū)的民族情況調(diào)查研究，出版了《寧屬洛蘇調(diào)查報告》、《昌都調(diào)查報告》、《麗德大道調(diào)查報告》、《中甸調(diào)查報告等》。[ ]加強了對西南邊疆少數(shù)民族事物的管理，仿照在西北地區(qū)的做法，成立各省的邊政機構(gòu)，有效的促進了西南地區(qū)的各項事物的發(fā)展。

二、 南京國民政府對西南邊疆治策的調(diào)整

中央政府在對西南邊疆進行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，中央政府對西南地區(qū)實行政建置，在西南各省推行縣制，包括在著力于對西南邊疆的經(jīng)濟發(fā)展和民族教育等等政策。西南邊疆地區(qū)因為得到中央政府的重視，經(jīng)過一系列的改革，中央政府在地方設(shè)置了權(quán)力行使機構(gòu)，對地方的治理有了較大的效果。各邊疆地方權(quán)利行駛機構(gòu)通過地方的治理力量進行引導和改造，通過瓦解地方實力，將執(zhí)行權(quán)利收回到中央政府的權(quán)力范圍。在中國政治歷史上，國民政府提出的省建制，對邊疆民族的治理意義重大。由于我國西南邊疆的特殊地理位置，西南地區(qū)的安全問題牽動著國家獨立自主，西南邊疆的大規(guī)模變動將對國家的安全存在極大的威脅，辛亥革命的爆發(fā)，在一定程度上加重了國家的危機，中央政府認識到，任何一個強有力的政治共同體都需要運用“它的政治力量、組織方法，深入和控制每一個階層、每一個領(lǐng)域，才能改造或重建社會國家和各領(lǐng)域中的組織與制度，從而克服全面危機?！盵 ]在國難當前，對于邊疆的區(qū)來說，通過建立省制國家權(quán)利機構(gòu)，能夠使得國家政治權(quán)利集中，對國家權(quán)利統(tǒng)一有效的行駛有一定的保障作用，同時也保證了國家權(quán)力在地方社會治理中得到落實。

在此西南邊疆地區(qū)大改革的背景下，西康地區(qū)位于四川、云南、西藏、和青海的結(jié)合部，是多個少數(shù)民族的聚居地，其中包括漢族、藏族、彝族、羌族、傈僳族等多個少數(shù)民族在西康棲息，其民族的成分和少數(shù)民族人民的分布相當復雜、但該地區(qū)內(nèi)民族的文化信仰習俗不同，這樣會使民族問題和國家主權(quán)問題攪合在一起。西康可以說是邊疆地區(qū)和內(nèi)陸鏈接的重要樞紐，其地理位置顯得十分的重要。對西康地區(qū)進行治理，建立省級制度，對整個西南地區(qū)邊疆民族治理來說，具有非常重大的意義。從我國的封建時期開始，一直到延續(xù)到民國政權(quán)時期，西康一直是軍事要地，民國中央政府通過在西康建立特別行政區(qū)、西康建省委員會等的手段，全面對西康等的邊疆地區(qū)進行行政整合，建立了當?shù)氐莫毩⑿姓挝?，在西康的縣城推行縣制，并將這些制度納入了國家統(tǒng)一政權(quán)管理的體系中，廢除了在抵抗地區(qū)的土司制度、人頭制度。這些做法有效的促進了邊疆地區(qū)的政教合一構(gòu)建，使得西康在西藏和內(nèi)地之間的形成了一定的緩沖區(qū)域，在形式國家權(quán)力上面，西康省政權(quán)直接代表了中央的權(quán)力機構(gòu)，來行駛國家對西康治理的政策。

國民政府除了在西康建立省制，在其他的邊疆省份也逐步建立其里類似的制度，雖然政府對邊疆各省的治理手法不全相同，但都以縣級作為基層政權(quán)的基本單位，逐步的完善邊疆省份的政治治理。例如云南在條件具備的地方對一些土司進行改流，其余地區(qū)則設(shè)流而不改土，推行土流并接受當?shù)乜h級政權(quán)的管轄。四川則對剩余土司名稱進行保留，原來的土司轄地進行拆分，分別設(shè)置設(shè)治局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄，納入到縣級政治體系內(nèi)。西康通過任命殘余的土司為各縣的總保、保正或村長等職務(wù)，完成了西康土司的改流。而貴州的全部土司則在民國建立之后就立即撤銷，其領(lǐng)地劃歸全部所屬縣管轄。至此，就已經(jīng)大致完成了西南民族地區(qū)的縣級政權(quán)建設(shè)，形成了中央能夠直接管轄的政權(quán)體制。這不僅在政權(quán)的建設(shè)層面推動了西南民族地區(qū)的國家建設(shè)，使得西南民族地區(qū)加強了同中央的聯(lián)系，為更進一步的國家戰(zhàn)略整合也奠定了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了條件。

在對西南邊疆進行政治改革的同時，邊疆教育也得到了很大的發(fā)展，民國時期的調(diào)查，對民族形態(tài)構(gòu)成有了初步認識，中央政府提出對邊疆教育的改革是勢在必行的，是國家建設(shè)項目中的一項重要內(nèi)容。政府對少數(shù)民族的教育改革和教化改造是治理國家重要而有效的手段。在國家政權(quán)得到統(tǒng)一后，邊疆教育也作為建設(shè)統(tǒng)一多民族國家共同體，中央執(zhí)政黨對邊疆的治理提出了“重邊政，宏教化，以鞏固國族而統(tǒng)一”的政策，這項政策的提出，是中央政府對邊疆民族教育重視的直接表達。自1929年，中央政府開始著手對邊疆的教育制度進行改革，為改革的順利進行，成立了蒙藏教育司，并提出了“文化邊疆”的口號，這對蒙藏教育的政策改革有很大的幫助，同時培養(yǎng)了邊疆民族對國家的認同感，提出“測底培養(yǎng)國族意識，以求全國文化的統(tǒng)一”的指導思想來對邊疆民眾進行教育，1934年，正式提出了“邊疆教育”的概念，成立了邊疆教育設(shè)計委員會等相關(guān)機構(gòu)，使得邊疆教育在邊疆民族地區(qū)迅速開展起來，西南民族地區(qū)在中央政府的統(tǒng)籌安排下迅速發(fā)展恰里，制定了相關(guān)的法令并建立了各種領(lǐng)導機構(gòu)，由于當時的戰(zhàn)亂并沒有結(jié)束，邊疆教育經(jīng)費是通過中央財政補貼和社會捐贈、強制征收等辦法籌措出來的，中央政府打出了“教育是提升民族文明，培養(yǎng)民族文化有利于提升社會凝聚力和促進民族團結(jié)”的口號。民國時期的中央政府十分看重學生對國家的認同感的培養(yǎng)，采取了很多的手段與以加強；同時，也非常重視邊疆民族的傳統(tǒng)文化和風俗信仰，這在教育教材的制定方面得到了充分的體現(xiàn)，在中央政府的不斷努力下，西南地區(qū)先后建立完善了初等教育、中等教育和高等教育等體系改革方面，邊疆的教育系統(tǒng)得道了較大的完善。取得了較好的進展，在抗戰(zhàn)期間，內(nèi)地的矚目高校陸續(xù)遷入西南地區(qū)，加入了邊疆教育的行列，為國家整合實現(xiàn)奠定了思想基礎(chǔ)。

三、 民國時期中央政府對邊疆的治理缺陷

國民時期（1927年至1949年）期間，中央政府在少數(shù)民族觀念和實行政府制度的做法對西南邊疆和邊疆民族的治理，這種治理模式在當時取得了良好的效果，相比清朝時期和北洋政府時期的治理來說，是進步的，這些治理為后來中國共產(chǎn)黨對西南邊疆變革和西南地區(qū)的社會發(fā)展起到了一定的引導作用，值得我們?nèi)タ偨Y(jié)和探究，但是國民時期的中央政府在西南邊疆治理方面，具有時代與階級的局限性，當時的中央政府曾公開發(fā)表聲明，中國各民族之間的地位是平等的，這份聲明在當時的法律上得到了確認，然而國民政府也在現(xiàn)實并沒有這么做，蔣介石上臺后提出，少數(shù)民族是漢族的宗支，對各民族平等的相關(guān)條文不予重視，這就反應(yīng)出來當時的國民政府相關(guān)宣言和相關(guān)法律的漏洞所在，具有這虛偽性和欺騙性，蔣介石指出：“各地的宗族，若非同源于一個始祖，即是相結(jié)以累世的婚姻?！对娊?jīng)》上說`文王孫子，本之百世'就是說同一血統(tǒng)的大小宗支”。[ ]否定了各少數(shù)民族作為民族實體的存在，蔣介石的行為是對邊疆乃至全國少數(shù)民族的不尊重，雖然國門政府任然打出團結(jié)中國各民族成為一個大中華民族的口號，但蔣介石政府對少數(shù)民族采取的同化政策和大漢族主義思想，已經(jīng)引起了各方面少數(shù)民族的不滿。國民政府對邊疆少數(shù)民族提出的一系列政策，如：如提倡漢族與少數(shù)民族通婚、獎勵內(nèi)地人民移住邊疆或邊疆人民移住內(nèi)地、推行“國語”運動以逐漸統(tǒng)一邊疆地區(qū)語文，均為達到建立漢化之中華民族的目的。

民國后期，中央政府在在西南邊疆治理方面存在一些明顯缺陷。例如：國民黨政府建立西南邊政機構(gòu)，邊政機構(gòu)的的執(zhí)行人員為外調(diào)員，不了解西南當?shù)氐那樾危瑸榱诉_到統(tǒng)治目的，指揮削足適履；中央邊政機構(gòu)行駛權(quán)分散，不能對邊疆當?shù)剡M行有效的管理，邊政機構(gòu)各省的組建五花八門，在名稱和職稱上面差異大，沒有形成統(tǒng)一的機制等，導致各級邊疆政府在行動上各自行事，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，使得政令不通，相關(guān)政策的效果自然也就大打折扣。