質(zhì)疑民航發(fā)展基金

郁風(fēng)

乘坐國內(nèi)航線，需繳納50元；乘坐國際航線，需繳納90元。每張機(jī)票需繳納的這筆民航發(fā)展基金到底有何依據(jù)？兩年多來，上海律師王錄春一直在尋求答案。

2012年5月，他向財政部申請信息公開，要求公開《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》的制定依據(jù)和財政部民航總局通知征收民航機(jī)場建設(shè)管理費的依據(jù)，但被財政部以“申請的信息不屬于依申請公開政府信息的范圍”為由拒絕。王錄春提起行政復(fù)議未果后以個人名義訴至法院，去年9月，法院判令財政部對其申請重新作出處理。但敗訴后，對方仍以涉及國家機(jī)密為由拒絕公布。

近日，王錄春再次起訴財政部。今年7月2日，北京市一中院公開審理此案，財政部的抗辯理由仍是“征收依據(jù)系國家秘密，不予公開”。法院審理后沒有當(dāng)庭宣判。

王錄春的代理律師北京圣運律師事務(wù)所王優(yōu)銀律師告訴《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者，民航發(fā)展基金及其前身“機(jī)場建設(shè)費”，至今已征收20多年過千億元，面對這樣一個征收依據(jù)不公開、現(xiàn)實理由不充分和欠缺透明度的收費，公眾有權(quán)質(zhì)疑，“這是涉及每個人的大案”。

征收依據(jù)

資料顯示，機(jī)場建設(shè)費首次征收始于1992年3月，1995年才獲國務(wù)院批準(zhǔn)，收費標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為國內(nèi)航班每人50元，國際航班每人90元（含旅游發(fā)展基金20元）。2004年9月由機(jī)場收取改為航空公司在機(jī)票中加收。2011年起免征支線飛機(jī)執(zhí)飛國內(nèi)支線航班機(jī)場管理建設(shè)費。其間，征收截止期則從2005年一再延長到2006年、2010年、2015年。

2012年，機(jī)場建設(shè)費終于取消，但卻換了個民航發(fā)展基金的“馬甲”。當(dāng)年3月，財政部印發(fā)《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，自2012年4月1日起，將原民航機(jī)場管理建設(shè)費和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并為民航發(fā)展基金。對旅客的征收標(biāo)準(zhǔn)維持不變，執(zhí)行期仍至2015年12月31日。

自機(jī)場建設(shè)費開始征收后，就引發(fā)了各界的極大爭議。人大代表、律師以及普通民眾都紛紛要求取消這項收費。

2012年全國兩會上，全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青曾提交建議“取消機(jī)場建設(shè)費”。他認(rèn)為，機(jī)場建設(shè)費是當(dāng)初在經(jīng)濟(jì)水平有限的條件下“老百姓出錢搞建設(shè)”，“如今，中國政府收入大幅增長，臨時性、克服困難式的政府性基金也該取消了?！?/p>

全國人大代表、廣東省茂名市工商聯(lián)主席陳華偉也表示：“這么多年來，機(jī)場建設(shè)費累計收了逾千億元，但從來沒有公開過具體數(shù)據(jù)。這是一項收費時間最長、收費范圍最廣、最沒有法律依據(jù)、最不公開透明、引起最多反對聲音的不合理收費，與廣大人民群眾的利益相悖?！?/p>

王優(yōu)銀律師在對《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者談到王錄春起訴財政部的行政訴訟案時同樣稱，“財政部以保密為例外不予公開征收依據(jù)，那么不屬于公開范圍的政府信息應(yīng)當(dāng)由明確的法律依據(jù)和法定程序進(jìn)行加密，確認(rèn)密級。但財政部并沒有提供保密文件的名稱，也無法提供是哪個部門認(rèn)定的密級，沒有任何根據(jù)。其提交的3份保密依據(jù)被法院認(rèn)定，和信息公開沒有關(guān)系?！?/p>

王優(yōu)銀進(jìn)一步指出，財政部出臺文件征收機(jī)場建設(shè)費和民航發(fā)展基金，也與《立法法》等的相關(guān)要求有悖。據(jù)悉，《立法法》第九條規(guī)定，國務(wù)院就“對非國有財產(chǎn)的征收”事項的部分立法權(quán)，需全國人大（或常委會）的明確決定進(jìn)行授權(quán)和通過制定行政法規(guī)的方式實現(xiàn)的雙重要求。“一個部委隨意開征，一年收老百姓幾百個億，且涉公民切身利益的收費，既未向社會公布征求意見，也沒有舉行聽證會，這樣的做法顯然程序違法?！?/p>

不過，對于上述民航發(fā)展基金不合法的觀點，一些專家還是持審慎態(tài)度，更傾向于認(rèn)為這是因為國內(nèi)行政性收費的立法性文件比較欠缺而造成的模糊地帶。

北京大學(xué)法學(xué)院行政法學(xué)教授姜明安就表示，從現(xiàn)行法律來看，對于機(jī)場建設(shè)基金的收費，并沒有任何的相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)定，但是財政部以一種規(guī)范性文件的方式對機(jī)場建設(shè)基金進(jìn)行收費管理，“是不合適的”。他解釋說，之所以稱為“不合適”，是因為中國現(xiàn)行法律并沒有對行政收費作出明確規(guī)定，因為沒有相關(guān)法律，所以不能稱其“違法”。 對于是否應(yīng)對收取機(jī)場建設(shè)基金進(jìn)行聽證，法律規(guī)定也不清晰。

合理性

拋開對于民航發(fā)展基金征收是否違法的爭議不言，那么，其收費的現(xiàn)實理由是不是足夠充分呢？

中國民航大學(xué)機(jī)場規(guī)劃研究所所長王志強(qiáng)認(rèn)為，機(jī)場是準(zhǔn)公益性企業(yè)，承擔(dān)公共服務(wù)職能，中國處于民航高速發(fā)展期，機(jī)場需要不斷改擴(kuò)建，因此，留下部分民航發(fā)展基金補貼是合理的。他還稱，以國土面積衡量，中國大概需要500-600個商務(wù)運輸機(jī)場，而已有的近200個機(jī)場中虧損的占60%-70%，仍需民航發(fā)展基金補貼。“錢從哪來？如果不從買機(jī)票的人手里來，就得全民承擔(dān)。”

國家民航總局局長李家祥也曾表示，在2007年底上任民航總局局長時，第一周就提議取消機(jī)場建設(shè)費。不過，經(jīng)過內(nèi)部的反復(fù)討論和論證，對比取消前后可能的結(jié)果，李家祥得出這樣的結(jié)論：機(jī)場建設(shè)費不能取消，收取機(jī)場建設(shè)費主要原因是于國家有利。

但一位不具名的民航業(yè)內(nèi)人士對此頗不以為然。他告訴《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者，民航機(jī)場的大面積虧損，與屬于國有的機(jī)場公司運營效率的低下，近年來機(jī)場大范圍建設(shè)和不合理布局等都有很大關(guān)系。“而且不同于幾大航空公司均系央企，機(jī)場公司往往都是由地方政府控股，這就造成利益上的不一致，很多中小機(jī)場想開通部分航線都要給航空公司補貼。這也導(dǎo)致這些機(jī)場難免虧損?！?/p>

民航總局2012年曾宣布，將在“十二五”期間建設(shè)82個新機(jī)場和擴(kuò)建101個現(xiàn)有機(jī)場。國家發(fā)改委官網(wǎng)亦披露，從2012年開始，發(fā)改委總計批復(fù)了超過24個機(jī)場的新建、改擴(kuò)建工程，投資總額超過千億元。有規(guī)劃顯示，到2020年，華東地區(qū)將新建或改建12個機(jī)場，使民航機(jī)場數(shù)量達(dá)到48個，平均每間隔四五百公里就有一個機(jī)場覆蓋。

“到底需不需要這么多機(jī)場，肯定是存疑的?！边@位業(yè)內(nèi)人士分析說，很多機(jī)場建成后都將不得不面臨客流量不足和如何收回投資并實現(xiàn)盈利的問題。根據(jù)中國民航大學(xué)教授李曉津的研究，在中國，一個機(jī)場必須保證100萬的年運客量才能實現(xiàn)盈利，而目前全國的機(jī)場僅有80%能夠達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。

“李家祥曾強(qiáng)調(diào)大規(guī)模機(jī)場建設(shè)的必要性，稱美國有約1.9萬個機(jī)場，中國只有區(qū)區(qū)182個。但這其實完全沒有可比性，美國多數(shù)機(jī)場都是用于商業(yè)航空以外的醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災(zāi)等通用航空用途的?！彼硎尽?/p>

而在設(shè)立民航發(fā)展基金后，其補貼范圍正從民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)大至民航節(jié)能減排、支持通用航空和貨運航空發(fā)展等。

外界對此的疑問則是，如果每個領(lǐng)域的發(fā)展都需要公眾進(jìn)行長期補貼，那么是不是意味著，坐飛機(jī)要交民航發(fā)展基金之外，坐火車也要交“鐵路發(fā)展基金”，坐公交要交“公交發(fā)展基金”，坐船要交“輪運發(fā)展基金”？如此還要公共財政做甚？

透明度

除了對征收依據(jù)和合理性的質(zhì)疑外，這筆資金去向的不透明也備受指摘。

近年來隨著國內(nèi)民航客流量連年增長，機(jī)場建設(shè)費（民航發(fā)展基金）的收取總額也在逐年增加。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年民航發(fā)展基金收入是231.26億元，2013年該數(shù)字為252.63億元。

根據(jù)財政部2012年印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，民航發(fā)展基金收入全額上繳中央國庫，并納入政府性基金預(yù)算，?？顚Ｓ?。但實際操作卻不盡然。媒體披露，查閱首都機(jī)場股份有限公司2013年年報發(fā)現(xiàn)，其營業(yè)收入72.24億元中民航發(fā)展基金收入10.6億元，占總營收14.7%，如果比對其13.29億元的凈利潤，該項收入更占到了近八成。這意味著民航發(fā)展基金收入直接關(guān)乎著機(jī)場盈利與否。

其他主要機(jī)場情況相似。廣州白云機(jī)場股份有限公司2013年年報顯示，營業(yè)收入51.41億元（凈利為8.95億元）中民航發(fā)展基金收入6.52億元，占總營收12.7%（占利潤比重72.85%）。?？诿捞m機(jī)場股份有限公司營業(yè)收入7.6億元（凈利為3.42億元）中民航發(fā)展基金收入1.38億元，占總營收18.2%（占利潤比重40.35%）。上海機(jī)場、深圳機(jī)場等年報中并未披露民航發(fā)展基金收入。

既然相關(guān)規(guī)定要求“全額上繳中央國庫”，為何又成了機(jī)場公司的營業(yè)收入？而且這些機(jī)場都是上市公司，此舉豈非等于拿老百姓的錢來補貼上市公司？

除了“貼補”企業(yè)的錢，其余上繳國庫的錢又花在哪兒了？

暫行辦法規(guī)定，民航發(fā)展基金的使用范圍共七項：民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對貨運航空、支線航空等進(jìn)行補貼；通用航空發(fā)展；民航重大科技項目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用；加強(qiáng)持續(xù)安全能力和適航審定能力建設(shè)；征管經(jīng)費、代征手續(xù)費以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他支出。

媒體查閱《2012年度中國民用航空局部門決算》發(fā)現(xiàn)，其中民航發(fā)展基金收支只列出了收入104.95億元、支出104.48億元兩項總額，而公眾最關(guān)心的資金支出明細(xì)卻未公布。今年7月公布的《2013年度中國民用航空局部分決算》顯示，民航發(fā)展基金收入103.56億元，支出91.62億元，公布的支出明細(xì)共9項，其中“民航機(jī)場建設(shè)”4.25億元，“通用航空發(fā)展”3.9億元，而“其他民航發(fā)展基金支出”卻高達(dá)28.97億元。報告對空管系統(tǒng)建設(shè)、民航安全、航線和機(jī)場補貼、節(jié)能減排甚至是征管經(jīng)費等7項使用范圍內(nèi)的經(jīng)費都一一列支，為何還有這么大一筆“其他支出”？

不僅如此，審計署近兩年對民航局的審計還發(fā)現(xiàn)，其在使用民航發(fā)展基金的過程中存在挪用資金用于辦公基建、未批先建等種種違規(guī)現(xiàn)象。

“現(xiàn)在這筆錢就是在‘暗箱操作。但合理不合理，因為沒公開，我們不知道?！蓖鮾?yōu)銀律師表示，作為民航發(fā)展基金的出資人，公眾有權(quán)知道基金的用途、基金的增值保值、基金的收益額等。