中國首個PPP項目陷困境

賈康

中國城鎮(zhèn)化方興未艾，盡管2013年城鎮(zhèn)化率已達53.73%，但真實的城鎮(zhèn)化水平僅約40%，未來二三十年仍是快速發(fā)展期。

城鎮(zhèn)化的資金投入無疑是一筆天文數(shù)字。按照4億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，人均市民化成本10萬元計算，至少需要40萬億元。同時，伴隨人口老齡化，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投入將非常巨大。

資金哪里來？PPP（Public Private Partnership，公私合作伙伴關(guān)系）模式是財政部目前積極推動的。

PPP是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項目融資模式，鼓勵私營企業(yè)（包括國營企業(yè)、民營企業(yè)和外商法人機構(gòu)等）與政府簽訂長期合作協(xié)議，建設(shè)、運營或管理基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務(wù)設(shè)施（如醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、警崗等），從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，也為私營企業(yè)帶來利益。

但歷經(jīng)20年，PPP模式在中國的實踐飽受爭議。細觀中國首個PPP項目——福建泉州刺桐大橋所經(jīng)歷的輝煌和尷尬，或能給未來發(fā)展帶來些許啟發(fā)。

共贏獲利

20世紀90年代初，由于當時泉州大橋通車超負荷運行，泉州市政府迫切需要再建設(shè)一座橋梁，受限于窘迫的財力，因而決定對外招商。其中，泉州市名流實業(yè)股份有限公司（下稱名流公司）董事長陳慶元對此事表達出濃厚興趣。

1994年10月，名流公司和地方政府成立了“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司（下稱刺桐大橋投資公司）”，注冊資本為6000萬元。兩者出資比例是6：4，民間資本占大頭。

當年10月5日，市政府正式批準刺桐大橋投資公司按照BOT（Build Operate Transfer，基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)，PPP的一種形式）模式進行大橋的建設(shè)運營。整個項目的總投資約2.5億元。根據(jù)泉州市政府要求，整個項目經(jīng)營期限是30年，包含刺桐大橋建設(shè)期（不超過3年）。

由于刺桐大橋投資方與當?shù)卣炗喌闹皇且患埡献鲄f(xié)議，而非PPP項目匹配的規(guī)范契約文本，這為以后雙方矛盾難以解決埋下伏筆。

刺桐大橋于1995年5月18日動工建設(shè)，1996年底竣工，全長1530米，寬27米，接線公路2285米，匝道2400米。陳慶元透露，當時約定，如果3年內(nèi)項目不能投入運轉(zhuǎn)，那么所有損失由企業(yè)方面承擔。同時，工程質(zhì)量也制定了極其嚴格的標準。

背水一戰(zhàn)下，陳慶元利用市場經(jīng)驗，當建設(shè)方的中標者確定后，把招投標中的主要競爭對手確定為監(jiān)理方，讓兩個“死對頭”捆在一起，成功地解決了建設(shè)工期和建設(shè)質(zhì)量的矛盾。同時，他設(shè)立了提前竣工的獎勵條款。

1997年1月1日，刺桐大橋提前半年建成并正式投入運營。作為中國內(nèi)地首例BOT項目，當年《人民日報》稱贊“刺桐大橋不僅是一座解決塞車、過橋困難的物質(zhì)的橋，而且是一座探索、改革的橋，它的意義遠遠超出了造橋者的想象”。

政府工程普遍存在的動不動就工期拖長、返工、質(zhì)量得不到保障，還屢屢超概算，而且無實際問責等問題，都在刺桐大橋PPP模式的框架設(shè)計中，得到了令人滿意的處理和解決。

矛盾顯現(xiàn)

時過境遷，當時分散泉州大橋車流、解決城區(qū)連通晉江問題的刺桐大橋，如今的境地卻十分尷尬。

在刺桐大橋建成后不久，福建省政府將泉州大橋移交給泉州市政府，泉州大橋和刺桐大橋形成了競爭關(guān)系。不僅如此，此后政府還投資建設(shè)了與泉州大橋并行的兩座新橋。

現(xiàn)在，收費的刺桐大橋周邊有7條不收費的政府建的橋?？上攵?，能繞道的時候車輛自然選擇繞道。自1997年通車之后，刺桐大橋車流量迅速上升，通行收入在2006年達到8100萬元的頂峰。這筆收入隨后開始下降，2013年這個數(shù)字約4200萬元。

這種競爭性的分割對刺桐大橋項目顯然是一種利益的分割。陳慶元很無奈，但拿不出任何基于契約的制約因素，讓政府做出調(diào)整。當時的市委領(lǐng)導(dǎo)也早已換屆，他得不到任何實質(zhì)性的回應(yīng)。BOT形式構(gòu)架中的合作逐漸演變成了企業(yè)向政府的匯報，而不是磋商。

投資方想在項目兩側(cè)管轄范圍之內(nèi)自設(shè)廣告牌，卻在設(shè)立之后被市政府有關(guān)管理部門強行拆除；投資方提交的廣告經(jīng)營權(quán)、配套服務(wù)設(shè)施、經(jīng)營權(quán)的申請也始終沒有得到管理部門的回應(yīng)。

這與相關(guān)法律法規(guī)相違背。2004年出臺的《收費公路管理條例》第三章第二十條明確規(guī)定，依法保護投資者的收費公路權(quán)益，包括收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。除了收費權(quán)，刺桐大橋投資方的其他權(quán)益都沒有得到很好的落實。

公私合作關(guān)系日益微妙，企業(yè)方面愈加被動。政府層面強勢施加建設(shè)增項，不得不使企業(yè)方增加了利益讓渡的負擔。1998年，政府安排企業(yè)方投資4360萬元建大橋的連接道路。2006年，當?shù)卣俅我笤摴就顿Y6800多萬元建設(shè)大橋連接沿海大道的一個工程項目。

刺桐大橋項目總投資不到3億元，而追加的投資加起來高達1.2億元。盡管企業(yè)不認同這樣的投資追加，但最終的博弈結(jié)果是不得不按照政府的要求來做。

政府這種做法是完全不講道理的，原來已經(jīng)形成的契約靠單方面的決定就予以否定，殊不知，對于企業(yè)方則是顛覆性的影響。

此外，困擾企業(yè)方的還有政策變動風險，比如近年來部分節(jié)假日高速公路實施不收費政策。

又比如，地方政府原來發(fā)文確定刺桐大橋投資公司的特許經(jīng)營權(quán)為期30年，但上述2004年發(fā)布的《收費公路管理條例》中規(guī)定，經(jīng)營性收費公路收費期限不得超過25年。這超過規(guī)定的5年特許經(jīng)營期不得不往下調(diào)減，影響了企業(yè)方投資回報的前景。迄今為止，政府部門除了回應(yīng)“無力單獨解決這個問題”外，再沒有實質(zhì)性進展。

企業(yè)方的弱勢并不只是相對政府而言。這么多年來，刺桐大橋的收費標準一直沿用當時規(guī)定的收費標準，比如，小型轎車單次通行費6元，遠低于同類型過橋費。然而，現(xiàn)在幾無可能再調(diào)整收費標準。老百姓的心態(tài)不能接受，更多的是要求取消過路過橋費。

契約精神

陳慶元曾表示了自己最大的愿望：放棄刺桐大橋剩余的運營期，要回1.2億元與該PPP項目無關(guān)的修路款。

對于刺桐大橋項目的尷尬處境，希望政府進一步端正自己的定位，不再是居高臨下地管理調(diào)控，與企業(yè)方形成一個中期的補充合約，彌補原來的契約缺位，保持刺桐大橋BOT的基本框架，爭取善始善終。

新一輪PPP高潮有望展開，法律法規(guī)的完善勢在必行?？梢钥吹剑块T公權(quán)力受到的制度約束不足，表現(xiàn)得非常強勢，容易出現(xiàn)不當?shù)娜藶楦深A(yù)。政府和市場的職能界限不清，政府既可以當裁判員又可以當運動員的這個概念，顯然是嚴重威脅著PPP機制創(chuàng)新的。

中國發(fā)展PPP模式不能一哄而上，相關(guān)的法律法規(guī)必須盡快出臺。而政府的契約精神成為一個具體公私合作項目能否順利開展的關(guān)鍵因素，必須完善政府約束機制。

在法制化的環(huán)境中，合法的契約是具有項目制度規(guī)范的意義和權(quán)能的。要以法律來保障契約，同時也是以法律保障現(xiàn)代商業(yè)文明的營商環(huán)境。如果契約不能夠得到嚴肅執(zhí)行，受害方通常是企業(yè)那一方。

在完善政府約束方面，我們應(yīng)該形成共識，真正講法講契約精神，把權(quán)力關(guān)進籠子，多重監(jiān)督管理。

同時，我們應(yīng)該不斷優(yōu)化利益調(diào)節(jié)的機制。由于某些市場原因、不可預(yù)測的客觀因素，導(dǎo)致項目運營不下去，會造成政府、企業(yè)、社會各方的損失。在這方面，我們應(yīng)該努力探索以風險公擔、利益共享、合理利潤為基準，優(yōu)化利益調(diào)節(jié)機制的一些具體可行的辦法。