協(xié)商決策：中國決策體制變革新維度

沈傳亮

針對當(dāng)代中國決策體制存在的弊端，萬里在1986年提出決策民主化科學(xué)化是政治體制改革的一個重要課題。黨的十三大推動了中國決策科學(xué)的研究。隨后，多數(shù)學(xué)人注意到了中國決策體制沿著民主化、科學(xué)化路徑變革的情況。但決策體制變遷還有其他一些重要變化沒有引起學(xué)界的注意，其中包括決策協(xié)商化。至今還沒有人對協(xié)商決策的重要價值、協(xié)商決策的中國實(shí)踐、當(dāng)代中國協(xié)商決策的路徑和平臺等重大問題進(jìn)行探討。本文嘗試就此進(jìn)行分析。

一、協(xié)商決策的重要價值

商務(wù)印書館2011年發(fā)行的第5版《現(xiàn)代漢語詞典》關(guān)于協(xié)商的定義是“共同商量以便取得一致意見”。協(xié)商對應(yīng)的英文單詞是deliberate，意為商討、辯論。由此不難看出協(xié)商決策是指通過商量的方式?jīng)Q定策略的過程。從這一意義上看，協(xié)商決策是對獨(dú)斷式?jīng)Q策的超越，奉行的是利益主體者的商議式?jīng)Q策。實(shí)行協(xié)商決策對于推動決策民主化、科學(xué)化，提高決策的科學(xué)性具有重要的實(shí)踐價值和學(xué)術(shù)意義。

協(xié)商決策是決策民主化的重要表現(xiàn)。決策民主化是改革開放以來中國決策體制變革的重要方向。從一定意義上說，協(xié)商決策屬于民主決策的重要范疇。協(xié)商決策是民主決策的重要表現(xiàn)，反映了民主決策的本質(zhì)。協(xié)商決策能夠反映多數(shù)利益攸關(guān)者的關(guān)切，有利于提高決策的合法性和決策的貫徹落實(shí)。

協(xié)商決策是決策科學(xué)化的重要環(huán)節(jié)。決策科學(xué)化也是改革開放以來中國決策體制變革的重要維度。決策科學(xué)化與協(xié)商決策雖然不屬于一個范疇，前者注重數(shù)理統(tǒng)計、數(shù)據(jù)分析等科技手段的運(yùn)用，后者則注重參與人之間的商議和辯論，但是決策者根據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)進(jìn)行決策的過程，依然需要商量、討論甚至辯論。即使是科學(xué)論證的過程也少不了研究人員協(xié)商論爭的環(huán)節(jié)。從這個意義上講，推行協(xié)商決策有利于科學(xué)決策，也可視作科學(xué)決策鏈條中必不可少的環(huán)節(jié)。

協(xié)商決策是中國決策變革的重要取向。中國決策體制變革正在沿著民主化、科學(xué)化和制度化的軌道繼續(xù)前行。這是中國決策體制變革的大方向。在前進(jìn)的過程中，同樣不能忽略協(xié)商環(huán)節(jié)的存在，甚至要提到方向性的高度來看待協(xié)商決策。在當(dāng)今文化多元態(tài)勢明顯、社會矛盾層出不窮、國際局勢并不太平的狀態(tài)下，協(xié)商決策日益凸顯出巨大的實(shí)踐價值。

二、協(xié)商決策在中國的實(shí)踐

中國既具有重要的協(xié)商文化傳統(tǒng)，也有過協(xié)商決策的實(shí)踐，歷史和實(shí)踐證明，協(xié)商決策能夠帶來和平穩(wěn)定勝利，獨(dú)斷決策會帶來內(nèi)亂挫折失敗。這是當(dāng)下協(xié)商決策能夠在中國落地的文化土壤、心理基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

20世紀(jì)中國協(xié)商政治的初步實(shí)踐體現(xiàn)了協(xié)商決策的巨大力量。盡管當(dāng)時的中國還不存在完全意義上的協(xié)商政治，但已經(jīng)有具備部分協(xié)商政治特點(diǎn)的協(xié)商政治實(shí)踐。20世紀(jì)初，中國曾經(jīng)搭建起眾議院、參議院的政治架構(gòu)，提供了協(xié)商政治的平臺和場所。20世紀(jì)20年代，中國兩大政黨即國民黨和共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了政治合作，促進(jìn)了革命高潮的到來，推翻了部分軍閥統(tǒng)治。30、40年代，中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地實(shí)行“三三制”政權(quán)嘗試，其實(shí)質(zhì)是建立一個包容性更強(qiáng)、代表性更廣泛的民主協(xié)商的政權(quán)。中共取得全國政權(quán)籌建新中國時，借助民主協(xié)商完成了建國大業(yè)，譜寫出中國協(xié)商政治勝利實(shí)踐的一段佳話。隨后建立的政治協(xié)商制度，也可視為協(xié)商政治的一部分。新中國成立后，中國協(xié)商政治的實(shí)踐得到進(jìn)一步發(fā)展，建立起人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨積極發(fā)展協(xié)商民主，保證了改革開放決策的順利實(shí)施，也保證了改革開放的成果由人民共享。

近代以來的中國歷史表明，背離協(xié)商的獨(dú)斷決策會帶來慘重后果。20世紀(jì)初，袁世凱擁兵自重，孫中山不得已把民國總統(tǒng)位置讓給他?；蕶?quán)思想極重的袁世凱逐步把剛搭建的協(xié)商決策框架打碎，試圖建立新的王朝政治，結(jié)果受到全國人的唾棄，中國陷入軍閥混戰(zhàn)局面。1924年開始的國共第一次合作由于國民黨單方面背信棄義宣告失敗。1936年開始的國共第二次合作在取得抗戰(zhàn)勝利后，國民黨妄想消滅共產(chǎn)黨，獨(dú)享抗戰(zhàn)勝利果實(shí)，國共內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。新中國建國后，個別領(lǐng)導(dǎo)人的獨(dú)斷決策使中國經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”、“文化大革命”的災(zāi)難。近年來，不少群體性事件的發(fā)生就和決策者沒有與群眾充分協(xié)商有關(guān)，決策者該解釋的時候沒有解釋，該商議時未和群眾商議，導(dǎo)致矛盾激化。

當(dāng)然，協(xié)商在西方國家也有實(shí)踐，從古希臘的平民大會到今天的國會，都表明了協(xié)商政治的普遍意義。只不過西方的協(xié)商決策參與人群范圍日益變窄，現(xiàn)在已淪為精英俱樂部里有錢人的游戲。相比而言，中國決策協(xié)商的范圍廣、界別多和層次性強(qiáng)，對中國現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。

三、當(dāng)代中國協(xié)商決策的路徑與平臺

新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化方面，付出巨大努力，至今民主協(xié)商決策的路徑已經(jīng)明確，協(xié)商決策的平臺已經(jīng)搭好，協(xié)商決策的制度已經(jīng)形成。協(xié)商決策的主要路徑是黨際協(xié)商、黨群協(xié)商、黨內(nèi)協(xié)商;主要平臺是政治協(xié)商會議、人民代表大會和黨的代表大會;制度支撐是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、人民代表大會制度、黨的代表大會制度。

一是黨際協(xié)商。黨際協(xié)商主要是指執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨和參政黨八個民主黨派之間的協(xié)商。20世紀(jì)50年代，有的民主黨派自己提出解散的請求，中國共產(chǎn)黨表示不同意。毛澤東在1956年4月指出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監(jiān)督。”（《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第34頁）1995年中國人民政治協(xié)商會議第八屆全國委員會常務(wù)委員會第九次會議通過了《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，明確提出：政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就政策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。2005年中共中央頒布了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，2006年年初，中共中央又頒發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，兩個意見都更為明確地提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”。這表明包含協(xié)商決策的協(xié)商政治已基本制度化。黨際協(xié)商決策的方式主要包括書面建議和會議協(xié)商兩種。從協(xié)商決策角度看，中國共產(chǎn)黨與各民主黨協(xié)商的范圍主要是：國家大政方針的制定、重大問題的決策，以及重要的人事安排。從1990年至2006年年底，中共中央、國務(wù)院及委托有關(guān)部門召開的協(xié)商會、座談會、情況通報會達(dá)230多次，其中中共中央總書記主持召開74次。黨際協(xié)商決策對于提升決策的科學(xué)性具有重要意義。正如鄧小平所說，“共產(chǎn)黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題、出主意。這樣，反映問題更多，處理的問題會更全面，對下決心會更有利，制定的方針政策會比較恰當(dāng)，即使發(fā)生了問題也比較容易糾正”。每年政協(xié)會都形成大量議案，提交給有關(guān)部門供決策參考。當(dāng)然，也需要指出，黨際協(xié)商過程是中國共產(chǎn)黨和民主黨派平等討論的過程，這種協(xié)商決策既不否認(rèn)中共的執(zhí)政地位和決策主導(dǎo)地位，又有利于決策的科學(xué)性和合法性。此外，還需要指出的是，政協(xié)會議里面的共青團(tuán)等八個人民團(tuán)體、中國五十六個民族和五大宗教團(tuán)體的代表人物，港澳特邀人士和臺灣同胞、其他各個界別的代表人士則屬于黨群協(xié)商范圍，與黨際協(xié)商不同。

二是黨群協(xié)商。黨群協(xié)商是指中國共產(chǎn)黨通過人民代表大會等形式與群眾之間的協(xié)商。為保障人民當(dāng)家做主權(quán)利，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建了人民代表大會制度這一根本政治制度。人民代表大會制度擁有立法、監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)的權(quán)力，自創(chuàng)建后逐步健全完善，已經(jīng)成為人民代表發(fā)表意見、協(xié)商決策的重要平臺。就全國人民代表大會而言，大會代表來自各地區(qū)、各民族、各方面，人口再少的民族也至少有一名代表，具有廣泛代表性。黨群協(xié)商的途徑還包括調(diào)查研究。中國共產(chǎn)黨一貫高度重視到群眾中間做調(diào)查研究，毛澤東還提出了“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”的論斷;江澤民進(jìn)一步提出了“沒有調(diào)查就沒有決策權(quán)”的主張。調(diào)查研究的過程實(shí)際上是了解情況的過程，也是協(xié)商的過程。在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的決策信息可以為科學(xué)決策提供支撐。進(jìn)入信息化社會后，信息網(wǎng)絡(luò)平臺即互聯(lián)網(wǎng)為公民參與決策提供了便利條件。目前，不少黨政部門的政策出臺前，都會在網(wǎng)絡(luò)上公布，征求網(wǎng)民意見，甚至?xí)跊Q策過程中進(jìn)行官民互動。從這個意義上說，互聯(lián)網(wǎng)實(shí)際上也可以視作是協(xié)商決策的重要平臺，是黨群協(xié)商的新方式。近年來，民主懇談會、居民評議會等基層黨群協(xié)商的新載體也已出現(xiàn)。黨的十八大報告還明確指出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正?！边@表明發(fā)展基層黨群協(xié)商是今后基層工作的著力點(diǎn)之一。

三是黨內(nèi)協(xié)商。如果說黨內(nèi)民主是黨的生命，那么黨內(nèi)協(xié)商就是維護(hù)黨的健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。提升黨的決策的科學(xué)化水平，很大程度上要靠發(fā)展黨內(nèi)民主，更離不開黨內(nèi)協(xié)商。黨內(nèi)協(xié)商的平臺主要有黨的代表大會、黨委會、常委會以及全委會等。就黨的代表大會而言，黨代表的知情權(quán)、決策權(quán)應(yīng)該受到重視。黨代表不能僅僅是研究大會報告，還應(yīng)該提出修改意見，或者提供更多的優(yōu)質(zhì)決策信息。在黨委會、常委會以及全委會上，應(yīng)充分發(fā)揮每位與會者的作用，實(shí)現(xiàn)重大決策集體協(xié)商決定。1980年3月，中共中央通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確提出，集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則之一。從中央到基層的各級黨的委員會，都要按照這一原則實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作任務(wù)的部署，干部的重要任免、調(diào)動和處理，群眾利益方面的重要問題，以及上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)規(guī)定應(yīng)由黨委集體決定的問題，應(yīng)該根據(jù)情況分別提交黨的委員會、常委會或書記處、黨組集體討論決定，而不得由個人專斷。并且，“在黨委會內(nèi)，決定問題要嚴(yán)格遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則。書記和委員不是上下級關(guān)系，書記是黨的委員會中平等的一員。書記或第一書記要善于集中大家的意見，不允許搞一言堂、家長制”。這實(shí)際上明確提出了協(xié)商決策的原則。當(dāng)然，黨內(nèi)協(xié)商還包括決策前的醞釀、征求意見、決策過程中的集體討論等。目前看，黨內(nèi)協(xié)商決策正在逐步向制度化邁進(jìn)。

當(dāng)下，加強(qiáng)協(xié)商決策制度建設(shè)，確保協(xié)商決策順利進(jìn)行是需要努力的方向。對此，黨的十八大報告對健全人民代表大會、黨的代表大會、協(xié)商民主制度進(jìn)行了部署。針對人民代表大會這個黨群協(xié)商平臺，十八大強(qiáng)調(diào)要“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。針對黨的代表大會這個黨內(nèi)協(xié)商平臺，強(qiáng)調(diào)健全黨內(nèi)民主制度體系，“保障黨員主體地位，健全黨員民主權(quán)利保障制度，開展批評和自我批評，營造黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境，落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。完善黨的代表大會制度，提高工人、農(nóng)民代表比例，落實(shí)和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點(diǎn)，實(shí)行黨代會代表提案制”，為健全黨內(nèi)協(xié)商制度建設(shè)指明了方向。黨的十八大報告還就協(xié)商制度進(jìn)行了專門論述，明確提出了社會主義協(xié)商民主制度概念，并對健全社會主義協(xié)商民主制度進(jìn)行了規(guī)劃和部署，即“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力”。黨的十八大報告還指出，“把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性。深入進(jìn)行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商”。這不僅從協(xié)商政治的高度對健全協(xié)商制度作出部署，還為協(xié)商決策制度的建立健全指明了方向。

（作者：中共中央編譯局博士后，中共中央黨校黨史教研部副教授）（2013年第7期）