直面房地產(chǎn)價格泡沫:兼論公共政策

(江西省委黨校公共管理學(xué)教研部，南昌330003)

1 引言及相關(guān)文獻(xiàn)綜述

住房公共政策是政府等公共權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)特定目標(biāo)、選擇特定工具、通過對社會中各種與住房有關(guān)的利益進(jìn)行選擇與整合、解決住房公共問題、有效增進(jìn)社會公共利益的活動過程。正如習(xí)近平總書記所言，住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系千家萬戶切身利益，關(guān)系人民安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定。世界各國無不對住房制定各種各樣的公共政策，建立適合各自國情的住房供應(yīng)體系，以保障民眾住房權(quán)利的公平公正實現(xiàn)，促進(jìn)住房市場的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。中國同樣高度重視住房問題，2013年10月，中共中央政治局首次專題學(xué)習(xí)住房領(lǐng)域情況，會上明確提出要加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)。改革開放后尤其是1994年以來，中國城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)行了一系列改革。1994年7月，我國城鎮(zhèn)住房制度改革正式開始，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》。1998年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布全國城鎮(zhèn)從1998下半年開始停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化，同時建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。國家相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列刺激住房消費，鼓勵和扶持住房消費需求的金融、稅收等配套政策。［1］在此背景之下，中國住房市場得到前所未有的發(fā)展，較好解決了計劃經(jīng)濟(jì)體制下公有住房實物分配制度帶來的住房建設(shè)投資不足、住房供應(yīng)短缺、居民住房條件難以改善、住房分配不公平等問題。但是，改革過程中伴隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展又產(chǎn)生了一些新的問題，最直觀的表現(xiàn)就是房地產(chǎn)價格快速上漲，房地產(chǎn)價格泡沫的風(fēng)險不斷累積。

中國房地產(chǎn)市場是否存在泡沫、泡沫程度如何已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的熱點問題并對此進(jìn)行了大量研究。袁志剛和樊瀟彥構(gòu)建了一個房地產(chǎn)市場的局部均衡模型，其研究表明，代理人預(yù)期、銀行信貸行為對房地產(chǎn)泡沫起到了重要作用。［2］況偉大認(rèn)為，中國東部地區(qū)存在較嚴(yán)重的住房泡沫，中西部地區(qū)沒有明顯的住房泡沫，并認(rèn)為，預(yù)期投機(jī)和開發(fā)成本是導(dǎo)致住房泡沫的主要因素。［3］昌忠澤認(rèn)為信貸擴(kuò)張、土地財政以及住房預(yù)售制度是中國房地產(chǎn)泡沫形成的三大根源。［4］龐曉波和邢戩認(rèn)為住房兼具消費、投資和民生工具等屬性于一身，這一特質(zhì)決定了其價格存在天然的泡沫生成激勵，因此，只有切實施行住房市場供給雙軌制，才能從根本上解決高房價帶來的經(jīng)濟(jì)和社會問題。［5］

上述文獻(xiàn)主要運(yùn)用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從需求、供給或者供求的角度進(jìn)行一般分析和模型建構(gòu)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來解釋我國房價泡沫形成的原因，未將影響房價高漲的因素納入一個統(tǒng)一的分析框架;且對住房本身的特性關(guān)注不夠，缺乏對住房公共政策的分析，因而，對于住房政策問題根源缺乏深刻把握，提出的政策建議缺乏針對性。在公共政策的分析框架內(nèi)，利益是一個現(xiàn)實而核心的要素，甚至可以說公共政策就是對社會利益所做的權(quán)威性分配。一般人都承認(rèn)社會生活中的個體、群體、利益團(tuán)體和社會組織具有各自利益的追求和價值取向，并且承認(rèn)它們之間利益追求上和價值選擇上的差異性;但是人們往往對具體的執(zhí)政黨組織和政府部門的利益缺乏思考，或者認(rèn)為都不存在利益追求，或者認(rèn)為它們的利益追求和整個社會的利益追求天生就是一致的。這恰恰是一種誤解，其實，各級執(zhí)政黨組織，從中央到地方的各級政府部門，不僅事實上存在著客觀的利益，而且它們也有著自身的利益要求。［6］公共政策各個階段起作用的具體個體都是受托于一定組織機(jī)構(gòu)的代理人，這些具體個體比如說政府官員與其所在公共組織形成一種委托—代理關(guān)系，公共組織與全體公民所構(gòu)成的社會之間也是一種委托—代理關(guān)系。在這種多重委托—代理關(guān)系中，由于信息不對稱等因素，公共組織機(jī)構(gòu)有可能追求部門利益，政府官員有可能追求自身利益。奧爾森認(rèn)為政治的、部門的或行業(yè)的、地區(qū)的以及“階級”的群體，在一定條件下都可以成為分利聯(lián)盟(Distributional Coalitions)，對政府決策和經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生消極影響。［7］具體公共政策過程當(dāng)中，不同的政策行動主體基于各自不同的利益訴求顯然會有不同的價值傾向。繆爾達(dá)爾最早闡述了政治價值判斷對經(jīng)濟(jì)分析的作用，他堅信“沒有純粹的‘經(jīng)濟(jì)問題’，只有問題”。［8］公共政策活動中的所有階段和環(huán)節(jié)均圍繞政策價值取向而展開，住房公共政策同樣如此。傳統(tǒng)的房地產(chǎn)價格泡沫研究過于重視問題因素、事實因素以及技術(shù)因素，大量使用簡化模型和量化工具，而輕視甚至忽視利益和價值因素。本文的研究試圖從利益和價值博弈的角度探究房地產(chǎn)價格泡沫的根源，在政策前景預(yù)測的基礎(chǔ)上提出政策行動建議。

2 房地產(chǎn)價格泡沫及其成因

房地產(chǎn)價格泡沫是指由多種因素所引起的房地產(chǎn)價格脫離內(nèi)在價值的持續(xù)快速上漲。價格的上漲并不一定意味著存在泡沫，但是房地產(chǎn)價格泡沫一定會表現(xiàn)出價格持續(xù)快速大幅的上升。房地產(chǎn)價格的適度上漲應(yīng)該是合理的，但是急劇快速的飆升則可能蘊(yùn)含著泡沫的危機(jī)。測度房地產(chǎn)價格泡沫的方法多種多樣，如指標(biāo)法、模型法、統(tǒng)計法等，但每種方法都有其局限性。房地產(chǎn)價格泡沫的測度較其他資產(chǎn)困難，因為大多數(shù)不動產(chǎn)不是標(biāo)準(zhǔn)商品，任何一個時間市場上不動產(chǎn)的性質(zhì)或質(zhì)量可能不同于另一個時間不動產(chǎn)的性質(zhì)或質(zhì)量，這使得不動產(chǎn)價格序列難以構(gòu)建。［9］約翰·卡爾弗利(John P．Calverley)通過對南海泡沫到互聯(lián)網(wǎng)泡沫等諸多歷史教訓(xùn)的總結(jié)，構(gòu)建了一個泡沫典型特征清單，為泡沫早期階段提供了一個大致的判斷標(biāo)準(zhǔn)。［10］本文在此基礎(chǔ)上結(jié)合房地產(chǎn)市場實際情況構(gòu)建了一個泡沫指標(biāo)體系。

當(dāng)然，通過上述指標(biāo)體系判斷房地產(chǎn)價格泡沫并不嚴(yán)格要求每一項指標(biāo)都達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，但可以肯定的是，警示房地產(chǎn)價格泡沫的指標(biāo)出現(xiàn)得越多，程度越嚴(yán)重，則房地產(chǎn)價格泡沫的風(fēng)險就越大。

2．1 房地產(chǎn)價格泡沫主要指標(biāo)檢驗

2．1．1 房價收入比

該指標(biāo)主要反映居民家庭對住房的支付能力，用于判斷居民住房消費需求的可持續(xù)性，體現(xiàn)為房地產(chǎn)價格與居民平均家庭年收入的比值。也即:房價收入比=城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積×商品住宅銷售價格/城鎮(zhèn)居民人均可支配收入。

表2 全國房價收入比

表3 上海房價收入比

表4 北京房價收入比

按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，房價收入比一般在1．8～5．5倍之間，發(fā)展中國家的房價收入比一般在3～6倍之間，該比值越大，說明居民家庭對住房的支付能力越低。從表2至表4的數(shù)據(jù)①可以發(fā)現(xiàn)，中國目前全國范圍內(nèi)的房價逐年上漲，房價收入比已經(jīng)相當(dāng)高，遠(yuǎn)超過國際上房價收入比3～6倍的標(biāo)準(zhǔn)范圍，北京和上海等一線城市的房價收入比更是大大超過合理范圍，潛在泡沫風(fēng)險嚴(yán)重。

2．1．2 房價租金比

根據(jù)投資機(jī)會評估的貼現(xiàn)現(xiàn)金流(Discounted Cash Flow，DCF)模型，住房投資的基本價值是未來可提供給投資者購買住房服務(wù)所能帶來的現(xiàn)金流量現(xiàn)值，這一住房提供的現(xiàn)金流在有效市場中大致等于房屋的租金收入。房價租金比(House Pricerental Ratio)也稱租售比，是指每平方米使用面積的月租金與每平方米建筑面積房價之間的比值，用來衡量一個區(qū)域房產(chǎn)運(yùn)行狀況，可用來判斷樓市是否存在泡沫。某種意義上而言，這個指標(biāo)比房產(chǎn)售價更能體現(xiàn)房屋供求關(guān)系，可以用來評估目前租房合適還是買房合適。因為售價與租金比是反映一個區(qū)域或者一個樓盤是否具備良好投資價值的一個主要參考指標(biāo)，若售價與租金比嚴(yán)重失調(diào)，買房不如租房。按照國際慣例，房價一般是月租金的100～200倍。但是計算房價租金比需要限定地區(qū)的租金價格，目前還難以獲得租金價格的權(quán)威數(shù)據(jù)，所以計算比較困難，且難以統(tǒng)一。不過據(jù)趕集網(wǎng)2013年12月發(fā)布的一份《2013年租房市場報告》顯示，目前全國平均房租為1 051元/月。北京、上海月均房租分別為1 479元/月、1 328元/月。采用表2至表4的住宅均價數(shù)據(jù)按每套面積為70m2、90m2粗略估算2012年全國的房價租金比分別為362倍和465倍;北京的房價租金比分別為812倍和1 044倍;上海的房價租金比分別為753倍和968倍。如此巨大的房價租金比意味著房屋的市場價值與其真實價值的偏離已經(jīng)越來越遠(yuǎn)，潛在的泡沫風(fēng)險越來越大。

2．1．3 其他價格類指標(biāo)

通常情況下，房價漲幅應(yīng)與GDP的漲幅一致或大體接近，一旦房地產(chǎn)價格漲幅大大超過GDP的漲幅，則意味著房地產(chǎn)市場偏離實體經(jīng)濟(jì)程度較大，此時房地產(chǎn)泡沫形成的可能性比較大。一般認(rèn)為，房地產(chǎn)價格增長率與GDP漲幅的比率超過2，就可以認(rèn)為房地產(chǎn)出現(xiàn)泡沫。另外，住宅能夠滿足人類居住需求，是價值很大的消費品，其價格的變化理論上應(yīng)該與CPI變化基本同步。如果房價漲幅過大，并大大超過物價漲幅時，住宅價格很可能已經(jīng)偏離其內(nèi)在價值，此時房地產(chǎn)價格泡沫形成的可能性就越大。一般認(rèn)為，房地產(chǎn)價格增長率大于10%，同時房地產(chǎn)價格增長率與CPI的比率超過4，就可以認(rèn)為房地產(chǎn)出現(xiàn)泡沫。例如，截止到2013年9月底，一線城市北京、深圳和廣州漲幅突出，均接近或超過20%②，而3季度上述地區(qū)的GDP 增長率分別為 7．7%、9．7%、8．5%，CPI增長率分別為3．3%、3%、2．8%，由此計算的房地產(chǎn)價格增長率與GDP漲幅的比率均超過2倍，房地產(chǎn)價格增長率與CPI漲幅的比率均超過5倍，房地產(chǎn)價格泡沫明顯。

2．1．4 投資類指標(biāo)

適度的房地產(chǎn)投資增長率有利于拉動經(jīng)濟(jì)增長，但如果其增幅過高，則會造成資源浪費、行業(yè)投資結(jié)構(gòu)不合理和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。因此，房地產(chǎn)開發(fā)投資占GDP的比重可以用來判斷是否投資過熱以及社會是否對未來房價預(yù)期過高。房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重從另一個層面反映房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模與國民經(jīng)濟(jì)總量之間的關(guān)系，是衡量房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定性、持久性的一個重要指標(biāo)，可以反映全社會固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)的合理性。如果該比值過大，說明房地產(chǎn)投資會對其他固定資產(chǎn)投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。同時，從房地產(chǎn)泡沫的歷史來看，寬松的信貸條件下，房地產(chǎn)貸款增長過快極易加速房地產(chǎn)泡沫的形成。眾所周知，從我國房地產(chǎn)行業(yè)的資金來源看，絕大部分是由商業(yè)銀行以貸款形式提供的，因此，房地產(chǎn)貸款占全部貸款總額比重有助于我們考察房地產(chǎn)市場泡沫。另外，房屋空置率也是考察房地產(chǎn)市場泡沫的一個重要指標(biāo)，它可以較好地體現(xiàn)房地產(chǎn)市場的供求狀況?？罩寐试礁?，說明供給和需求的差異越大，此時泡沫可能性增大。2003年至2012年，中國房地產(chǎn)開發(fā)投資占GDP的比重、房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重分別平均為10．12%、20．80%，均已達(dá)到泡沫預(yù)警水平。作為房屋空置率替代指標(biāo)的房屋施工面積和竣工面積的比值從2003年的2．26上升至2012年的4．82，房地產(chǎn)貸款占全部貸款總額比重從2003年的11．21%上升至2012年的18．02%，潛在泡沫風(fēng)險不容忽視。

2．1．5 傳媒及各界高度關(guān)注

人類似乎天然就有一種相信現(xiàn)在或未來正在發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的事情與歷史截然不同的本性。不論是開發(fā)商，還是房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、投資者甚至是專家學(xué)者，許多人開始為正在發(fā)生的房價上漲尋找各種理由和證據(jù)，比如潛在需求巨大、供給短缺，甚至是人口統(tǒng)計學(xué)和金融創(chuàng)新等等。大眾對房地產(chǎn)市場的關(guān)注顯然早已超越正常范圍。各色媒體對房價、房產(chǎn)投資的報道連篇累牘。一些報道甚至夸大其詞，每年各種富豪榜出爐時有多少來自房地產(chǎn)更是讓媒體和公眾津津樂道，這樣的故事渲染出一種氣氛，讓人們的投資欲望無限高漲。筆者以“房”為關(guān)鍵字在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI)進(jìn)行檢索，統(tǒng)計結(jié)果顯示，改革開放前，每年涉“房”報道和研究不足一百篇，1994年以后開始上升到一千篇以上，2006年以后開始急劇攀升至一萬篇以上。按文獻(xiàn)來源統(tǒng)計的話，中國證券報、北京日報、中華工商時報等媒體涉“房”報道和研究都在一千篇以上。許多房地產(chǎn)方面的報道對房地產(chǎn)投資獲利的信息加以渲染，并提供房地產(chǎn)投資的指導(dǎo)信息。當(dāng)然也有很多媒體關(guān)注報道市場中存在的泡沫風(fēng)險，它們對投機(jī)者加以指責(zé)，并發(fā)出泡沫風(fēng)險警告?？傊瑢Ψ康禺a(chǎn)的關(guān)注達(dá)到空前的高度，這背后也預(yù)示著某種泡沫的潛在風(fēng)險。

2．2 房地產(chǎn)價格泡沫的成因

像股票、債券等資產(chǎn)一樣，住房價格相對于其他資產(chǎn)價格的飆升，通常會鼓勵資源流向這項資產(chǎn)，此時就會出現(xiàn)財富轉(zhuǎn)移(Displacement);在資產(chǎn)價格上漲帶來的財富效應(yīng)(Wealth Effect)刺激下，流入該項資產(chǎn)的資金將大大超過實際所需之資金，投機(jī)資金大量涌入后資產(chǎn)市場將達(dá)到狂熱(Fanaticism)，人們對未來收益的預(yù)期達(dá)到不切實際的高度，沒有人關(guān)注資產(chǎn)本身價值，甚至很多人開始幻想一夜暴富;隨著時間的延長和價格上漲的減速，對風(fēng)險較為敏感的投資者開始獲利了結(jié)，但此時仍有新的投機(jī)資金涌入，從而對沖了部分資金流出帶來的影響，當(dāng)資產(chǎn)價格終于耗盡了最后一絲上漲后的動力之后，獲利空間逐漸變小，沒有新的資金愿意進(jìn)入這個市場，在缺乏獲利預(yù)期的情況下資金開始加速撤離，資產(chǎn)價格開始明顯下跌，悲觀情緒開始蔓延，信貸開始收縮，投機(jī)資金遭遇釜底抽薪，資產(chǎn)價格泡沫開始破裂。擊鼓傳花游戲結(jié)束后，泡沫頂端的資產(chǎn)持有人必然遭受重大損失，甚至破產(chǎn)。如果泡沫只是影響一小部分人，那么對于經(jīng)濟(jì)和社會的沖擊都比較小，一旦資產(chǎn)被為數(shù)眾多的人持有，就有可能引發(fā)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會問題，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)和社會危機(jī)。日本20世紀(jì)70年代和80年代后期房地產(chǎn)市場的兩次泡沫破裂對日本經(jīng)濟(jì)造成的持久沖擊告訴我們不加限制的金融自由化、狂熱的投機(jī)需求再加上政府過度寬松政策的放縱和調(diào)控政策的失誤，使得房地產(chǎn)市場泡沫嚴(yán)重，而房地產(chǎn)泡沫的破裂又會給經(jīng)濟(jì)造成沉重打擊。作為公共政策的制定者，要想保持經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定健康發(fā)展，政府有必要預(yù)先識別房地產(chǎn)價格泡沫并采取相關(guān)措施加以調(diào)控，且越早越好。如果政府坐視不管，對房地產(chǎn)價格泡沫聽之任之，泡沫必將隨著形勢的發(fā)展越來越嚴(yán)重，最終沒有任何力量能夠控制它，只能任其破滅并承受由此帶來的經(jīng)濟(jì)衰退苦果。中國的地方政府正沉迷于房地產(chǎn)短期非理性繁榮所帶來的短期效應(yīng)，放任甚至一定程度上推動房價非理性地上漲。這與傳統(tǒng)的公共政策分析“政府代表并自覺維護(hù)社會公眾利益“的假設(shè)明顯矛盾。

2．2．1 扭曲政績觀下地方政府投資大躍進(jìn)、政府債務(wù)與房地產(chǎn)價格的惡性循環(huán)

放寬政府本質(zhì)的相關(guān)假設(shè)，回到多重委托代理的視角不難理解房地產(chǎn)泡沫背后政治動機(jī)和政府行為。沈立人、戴園晨關(guān)于我國“諸侯經(jīng)濟(jì)”的研究表明:地方政府之間不顧條件地搞速度攀比的一個動機(jī)是為地方謀利益，另一個動機(jī)是顯示政績。如果把后者凌駕于前者之上，往往會不擇手段。［11］我國目前仍處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)允钱?dāng)前改革需要進(jìn)一步深化的問題，我國地方政府長期以來對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展具有至關(guān)重要的影響力;同時，從激勵結(jié)構(gòu)來看，地方官員具有經(jīng)濟(jì)人與政治人雙重特性，他們一方面關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，20世紀(jì)80年代以來的行政性分權(quán)和財政包干強(qiáng)化了地方政府的經(jīng)濟(jì)動機(jī);另一方面，地方官員同時也關(guān)注政治晉升和政治利益。地方政府官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為GDP、財稅和利潤而競爭，同時也在“官場”上為晉升而競爭。［12］須知，中國當(dāng)前仍把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標(biāo)。雖然中央意識到這種評價考核機(jī)制存在諸多問題，并開始強(qiáng)調(diào)淡化地方政府GDP考核，轉(zhuǎn)向更加科學(xué)的發(fā)展指標(biāo)體系，如綠色GDP考核等，但要立即付諸實施顯然還存在技術(shù)、理念和體制方面的諸多障礙。

住房改革啟動以來，中央和各級政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控就沒有停止過，但時至今日，調(diào)控的結(jié)果仍然是無法讓人滿意的。中國人民銀行每季度進(jìn)行儲戶問卷調(diào)查，結(jié)果總是顯示大部分居民認(rèn)為目前房價高得難以接受。有必要拋開無謂的爭論以及糾纏于表象的就事論事，深刻理解現(xiàn)行政績考核機(jī)制下政府投資沖動、地方政府債務(wù)和房地產(chǎn)泡沫之間的演化過程和生成邏輯:中國地方官員在政績考核和晉升壓力下展開晉升錦標(biāo)賽;最有效的手段(且有限任期內(nèi)必須短期見效)必然導(dǎo)致地方政府的投資大躍進(jìn)，這時候低水平重復(fù)建設(shè)、政績工程等不符合經(jīng)濟(jì)邏輯的事物難以避免;地方政府投資項目資金怎么解決，于是地方政府債務(wù)就出現(xiàn)了，但巨額債務(wù)是需要抵押物的，欠債也終究是要還錢的，靠什么，什么最可靠，顯然是房地產(chǎn)(土地以及建筑在上面的房產(chǎn))了;更重要的是在債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升的情況下，抵押物不能出現(xiàn)貶值，于是房價必須保持持續(xù)、穩(wěn)定上漲，房價下跌一方面會引發(fā)土地這一債務(wù)的抵押物貶值土地出讓收入下降，另一方面會引發(fā)相關(guān)稅收減少，對還款能力形成直接打擊，二者疊加，債務(wù)鏈條必然破裂，這顯然是地方政府無法承受之重，此種邏輯下，房價泡沫自然不可避免。

2．2．2 地方政府及金融機(jī)構(gòu)的房地產(chǎn)依賴癥推漲房價

地方政府通過出讓其擁有的土地資產(chǎn)，獲取相關(guān)收益，由此形成的土地財政是中國地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的階段性依靠。［13］土地財政有一定的合理性，在現(xiàn)代化過程中也有很多國家通過出讓土地資源獲取財政收入，進(jìn)而推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。但凡事過猶不及，當(dāng)前地方財政收入格局中土地出讓收入比重過大。

表5 土地出讓金收入與地方財政收入關(guān)系 億元，%

從表5可以發(fā)現(xiàn)，地方政府財政對房地產(chǎn)已產(chǎn)生過度依賴:土地出讓金收入占地方財政收入的比重在一半左右，有的年份甚至超過60%。也可以從另一個角度審視地方政府對房地產(chǎn)的財政依賴水平。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，房價的構(gòu)成情況大致如下:土地成本21．7%，稅費(9大項116種)15．34%，市政園林成本4．55%，建安成本34．68%，開發(fā)商凈利潤 23．73% 。［14］

問題遠(yuǎn)不止于此，地方政府和金融機(jī)構(gòu)等還對房地產(chǎn)存在過度的經(jīng)濟(jì)依賴和金融依賴。全社會固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)總投資占GDP的比重逐年增長，2012年分別達(dá)到72%和43%，房地產(chǎn)儼然已成為國民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)、工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等均產(chǎn)生持久而深遠(yuǎn)的影響。同時，金融機(jī)構(gòu)對房地產(chǎn)存在金融依賴:房地產(chǎn)貸款占總貸款20%，加上以房地產(chǎn)為抵押的貸款占40%，再加上體外循環(huán)的信托貸款占60%。［15］

當(dāng)然，有人說房價泡沫會導(dǎo)致人民不滿意，而且地方政府房價調(diào)控不力要被約談，地方政府又是限購又是限貸的，沒少出政策。但不要忘記一點，只要上述根源性問題不解決，地方政府就沒有動力去調(diào)控房地產(chǎn)而僅僅滿足于調(diào)和民眾的不滿意，顯示出我在努力但形勢不由我的姿態(tài)，讓民眾最終接受房價上漲的事實。中央政府代表社會公共利益調(diào)控房地產(chǎn)的立場和決心是確定無疑，但中國行政區(qū)劃甚廣，層級眾多，若不從源頭上解決好地方政府及其官員個體利益與社會利益的有機(jī)統(tǒng)一，光靠行政命令顯然難以奏效。

3 對策建議

公共政策分析因政策問題而起，改革也是由問題倒逼而產(chǎn)生的，所以最終必然要求落實到解決問題的對策建議上。不妨借用中醫(yī)的觀點，一流的醫(yī)生治本，二流的醫(yī)生治標(biāo)，末流的醫(yī)生亂開藥，如果缺乏望、聞、問、切的科學(xué)步驟，不去把握病灶，而是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，結(jié)果必然是治標(biāo)不治本。如前所述，現(xiàn)實中存在“GDP導(dǎo)向型政績考核→地方政府投資沖動→政府債務(wù)融資→房地產(chǎn)價格泡沫”這樣一個鏈條，那么，要解決房地產(chǎn)價格泡沫問題就應(yīng)該追本溯源，從源頭性問題的解決開始，完善政績考核機(jī)制，優(yōu)化地方政府投融資機(jī)制，這樣才能破解地方政府催生房地產(chǎn)價格上漲的動力機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，從供給和需求兩個方面進(jìn)行調(diào)節(jié)，平衡供求關(guān)系，房地產(chǎn)價格才有可能重回理性的軌道。

3．1 完善考核機(jī)制，提升政策價值層次

任何政策的制定和執(zhí)行，其成功與否的最終判斷標(biāo)準(zhǔn)是社會認(rèn)可的價值體系，這種價值體系必然要符合社會公眾的利益，不能讓社會公眾滿意的政策絕非優(yōu)善的政策。政策發(fā)揮效能的范圍具有多個層次，因而公共政策也就具有層次性，以往地方政府在住房政策上過分關(guān)注項目價值，而輕視甚至漠視社會價值和制度價值。也就是說在地方官員績效考核和晉升由上級而不是民眾決定的情況下，地方政府非常關(guān)心房地產(chǎn)價格上漲帶來土地財政增加和融資能力上升所帶來的良好政績，而對房地產(chǎn)市場非理性繁榮對居民幸福指數(shù)以及社會公平帶來的損害不怎么關(guān)心。如果不能改變這種“上考下”的模式，我們不妨改進(jìn)考核方式，實現(xiàn)中央和地方政府政策價值的統(tǒng)一，比如在考核中不唯GDP是從，引入民眾評價環(huán)節(jié)等。黨的十八屆三中全會已經(jīng)明確提出完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。住房公共政策績效是發(fā)展成果的重要指標(biāo)，將居民“住有所居”這一政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度納入考核，并引入民眾住房滿意度測評體系。只有正本清源，釜底抽薪，才能澆滅房價泡沫生生不息之原動力。

3．2 優(yōu)化政府投資，控制債務(wù)規(guī)模

政府投資沖動帶來的債務(wù)膨脹是地方政府消極對待甚至主動催生房地產(chǎn)價格泡沫的主要動因。唯有優(yōu)化政府投資，將政府投資項目限制在改善民生的公共物品供給項目上，同時，區(qū)分公共物品性質(zhì)，對于城市軌道交通、水、氣、污染物處理等有經(jīng)營性收益的準(zhǔn)公共物品投資引入PPP(公共私營合作制)、特許經(jīng)營、BOT等多元化投融資機(jī)制，破除公共物品投資對公共財政的過分依賴，才能減輕財政壓力，又能提升投資效率。當(dāng)然對于義務(wù)教育、國防、治安等純公共物品而言，由政府財政負(fù)責(zé)提供是必須的，在財力不足的情況下也可以通過發(fā)行債券等形式融資。通過上述措施，提升市場效率的同時也能將地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃谶m度范圍內(nèi)，地方政府對土地財政的依賴將顯著減輕。

3．3 加強(qiáng)頂層設(shè)計，平衡供給需求

習(xí)近平在中共中央政治局首次專題學(xué)習(xí)住房領(lǐng)域情況時表示“解決群眾住房問題是一項長期任務(wù)，還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題”。我們必須著眼長遠(yuǎn)，始終圍繞“不斷滿足居民住有所居”的目標(biāo)優(yōu)化住房制度頂層設(shè)計，從供給和需求兩個方面開展政策活動。正確區(qū)分定位普通商品房和保障性住房兩個市場，明確各自功能。供給方面以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，最終形成高端有市場、中端有支持、低端有保障多層次住房供應(yīng)體系。需求方面適度引導(dǎo)住房投資，嚴(yán)格抑制住房投機(jī)，防止房地產(chǎn)價格上漲過快、“購房難”等問題發(fā)展成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題。

加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，正確處理好政府和市場兩種資源配置手段的關(guān)系，綜合考慮住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會功能、需要和可能的適度平衡，在滿足中低收入家庭住房保障的同時要防止陷入福利陷阱。加強(qiáng)和規(guī)范資金籌集管理，落實土地、稅收等相關(guān)優(yōu)惠政策，加強(qiáng)項目建設(shè)管理和審計，防止地方政府虛報完成任務(wù)，以非保障性住房抵頂?shù)扰撟骷傩袨?。只要政策措施到位，企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)參與公共租賃住房等保障性住房建設(shè)和運(yùn)營的體制機(jī)制是可以建立起來的。一旦形成各方面共同參與的局面，保障性住房有效供給也就有保障。強(qiáng)化分配和后續(xù)管理，對收入財產(chǎn)超標(biāo)、重復(fù)享受保障待遇、以保障性住房違規(guī)集資建房等問題嚴(yán)厲查處，讓保障性住房真正分配給需要保障的中低收入家庭，讓保障性住房真實的供給和需求匹配起來。寶馬車主享受保障房和單位借保障房名義集資建房等現(xiàn)象一旦存在，保障房的真實供給和需求顯然難以平衡，真正需要保障的對象要么望房興嘆，要么被迫擠入普通商品房市場。因此，政府在保障房領(lǐng)域的重點應(yīng)該聚焦于資源組織、規(guī)則制定、分配管理以及最低住房保障需求的滿足。

政府應(yīng)淡化對普通商品房市場的行政干預(yù)，強(qiáng)化市場化政策工具的運(yùn)用。黨的十八屆三中全會已經(jīng)明確了市場在資源配置中起決定性作用，并作出了加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系的戰(zhàn)略部署。以往的房地產(chǎn)調(diào)控中，政府行政干預(yù)手段運(yùn)用過度，市場化的調(diào)控手段運(yùn)用不夠，住房市場的問題難以解決。政府在商品房市場上應(yīng)該聚焦于市場公平秩序的建立和維護(hù)。信貸、稅收等經(jīng)濟(jì)手段有機(jī)結(jié)合，區(qū)別住房剛性需求、投資性需求和投機(jī)性需求，采取差異化政策區(qū)別對待，對于投機(jī)性需求尤其要實施精準(zhǔn)的定點打擊。投機(jī)性需求作為房地產(chǎn)價格泡沫產(chǎn)生的直接動因，限購、限貸等政策工具基本已被證明失效，在解決了政府調(diào)控動力的基礎(chǔ)上，最有效的手段非房產(chǎn)稅莫屬。加快建立不動產(chǎn)登記制度，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進(jìn)部門信息共享。③在此基礎(chǔ)上，中央層面盡快推動房產(chǎn)稅在全國范圍內(nèi)實施。稅制的設(shè)計應(yīng)該簡單、易行、有針對性，對存量和增量一視同仁，設(shè)置一個較為寬泛的免征面積，④稅率采用超額累進(jìn)制，計稅依據(jù)按照權(quán)威部門分區(qū)域、地段統(tǒng)計均價并按照70年產(chǎn)權(quán)進(jìn)行直線折舊。⑤如此一來，持有多套住房待價而沽的投機(jī)者們將受到極大打擊，持有成本的增加將有效增加住房供給，因為此時住房存量將有效逼出;同時也將有效降低住房需求，因為新投機(jī)性需求者的收益預(yù)期將大打折扣。再加上中央重拳反腐，不動產(chǎn)登記制度將讓部分房產(chǎn)腐敗者忌憚而禁行。輔之以差異化的信貸政策，可以預(yù)期，住房市場上的諸多亂象將逐漸消亡，市場上的需求者將以剛性需求者和改善性需求者為主。如果既沒有地方政府的強(qiáng)烈助推欲望，又沒有房產(chǎn)投機(jī)者的推波助瀾，房地價格泡沫自然也就成為無源之水，無本之木。

4 結(jié)論

房地產(chǎn)價格的適度上漲應(yīng)該是合理的，但是急劇快速的飆升則可能蘊(yùn)含著泡沫的危機(jī)，這既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系到千家萬戶的切身利益及社會和諧穩(wěn)定。中國目前仍存在“GDP導(dǎo)向型政績考核→地方政府投資沖動→政府債務(wù)融資→房地產(chǎn)價格泡沫”這樣一個鏈條，地方政府正沉迷于房地產(chǎn)短期非理性繁榮所帶來的短期效應(yīng)，放任甚至一定程度上推動房價非理性地上漲。因此，有必要采取完善政績考核機(jī)制、提升政策價值層次、優(yōu)化政府投資、控制債務(wù)規(guī)模、加強(qiáng)頂層設(shè)計、平衡供給需求等手段加以調(diào)控。

注 釋:

① 采用溫家寶在十二屆全國人大一次會議上作政府工作報告時提到的數(shù)據(jù)。

② 房價漲幅的數(shù)據(jù)來源于:中國新聞網(wǎng)．三季度中國十大城市新房漲幅首超二手房［EB/OL］．http://finance．chinanews．com/house/2013/10 －08/5352075．shtml．

③ 國務(wù)院已經(jīng)對相關(guān)職能進(jìn)行整合，明確由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。行業(yè)管理和不動產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門承擔(dān)。各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實際，將不動產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個部門。

④ 如人均50～60m2內(nèi)免征，既能有效打擊投機(jī)性需求，又能減少政策推行阻力。

⑤ 在房產(chǎn)評估不發(fā)達(dá)且存在合謀的情況下，這樣做最簡單有效。計稅依據(jù)的確定就像政府按區(qū)域、地段單價確定契稅的征收一樣簡單可行;同時，我們知道現(xiàn)實中很多單位和部門借保障房名義低價享受福利房，按此法征稅則這種打擦邊球的做法能夠有效遏制，因為即使低價買房也要按照市場價征稅，再考慮到此類人群往往是多套房的產(chǎn)權(quán)所有者，房產(chǎn)稅的嚴(yán)格執(zhí)行會讓他們認(rèn)真計算其中的收益成本。

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