項(xiàng)目層次國(guó)際金融組織貸款績(jī)效評(píng)價(jià)的局限性研究
——以亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款河南省海河流域水污染治理為例

張娟

（河南省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，河南 鄭州 450001）

項(xiàng)目層次國(guó)際金融組織貸款績(jī)效評(píng)價(jià)的局限性研究
——以亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款河南省海河流域水污染治理為例

張娟

（河南省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，河南 鄭州 450001）

利用國(guó)際金融組織貸款是我國(guó)引進(jìn)外資的重要渠道之一，我國(guó)自1981年開(kāi)始利用國(guó)際金融組織貸款以來(lái)，取得了顯著效果。通過(guò)分析亞行貸款河南省海河流域水污染治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施中的局限性，進(jìn)而提出加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的建議。

國(guó)際金融組織貸款；績(jī)效評(píng)價(jià)；局限性

利用國(guó)際金融組織貸款是中國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)的重要組成部分，也是中國(guó)引進(jìn)外資的重要渠道之一。自1981年至今，我國(guó)與國(guó)際金融組織的合作不斷擴(kuò)展，成效顯著，利用國(guó)際金融組織貸款協(xié)議金額累計(jì)達(dá)822.83億美元，支持建設(shè)了579個(gè)項(xiàng)目。其中70%分布在中西部，涉及交通、能源、城建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、教育、衛(wèi)生、工業(yè)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域，為促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

為了客觀、公正地評(píng)價(jià)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目的實(shí)施效果與影響，建立健全國(guó)際金融組織貸款資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，保持國(guó)際金融組織貸款的可持續(xù)性，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有必要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

1 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的意義

國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的意義主要在于：一是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，可以進(jìn)一步明確政府履行職能的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)提高管理水平，創(chuàng)新管理機(jī)制具有重要意義，客觀上也是政府職能轉(zhuǎn)變的需要；二是引導(dǎo)社會(huì)資源達(dá)到有效配置，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的相關(guān)性、效率、效果及可持續(xù)性進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，提高了項(xiàng)目本身績(jī)效和配置效率，而且可以使財(cái)政資金更好地發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用；三是充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，對(duì)推進(jìn)我國(guó)與國(guó)際金融組織的戰(zhàn)略調(diào)整有重要的意義。

2 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施

2.1 主要做法

近期按照財(cái)政部的要求，河南省財(cái)政廳選取了完工項(xiàng)目“亞行貸款河南省海河流域水污染治理項(xiàng)目”進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。主要做法是：

2.1.1 做好前期準(zhǔn)備工作

包括確定評(píng)價(jià)任務(wù)、確定評(píng)價(jià)任務(wù)實(shí)施模式和編制評(píng)價(jià)任務(wù)大綱三個(gè)步驟。

2.1.2 設(shè)計(jì)階段

主要是將評(píng)價(jià)任務(wù)大綱轉(zhuǎn)化為可操作的實(shí)施方案過(guò)程。這個(gè)過(guò)程包括了前期準(zhǔn)備、開(kāi)發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)框架和形成實(shí)施方案三個(gè)步驟。

2.1.3 實(shí)施階段。本階段工作主要包括證據(jù)收集、整理、分析、績(jī)效評(píng)級(jí)以及形成評(píng)價(jià)結(jié)論，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和提出建議五個(gè)步驟

2.1.4 報(bào)告應(yīng)用階段

績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論的最終載體。這一階段主要是將項(xiàng)目“概述、評(píng)價(jià)結(jié)論、績(jī)效分析、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和建議”撰寫(xiě)成報(bào)告，報(bào)送上級(jí)有關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)，使項(xiàng)目結(jié)果能大家分享，逐步建立起項(xiàng)目決策和管理信息共享機(jī)制，為河南省政府決策服務(wù)。

通過(guò)亞行貸款河南省海河流域水污染治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展，為進(jìn)一步推進(jìn)制度建設(shè)、能力建設(shè)，促進(jìn)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目管理精細(xì)化、科學(xué)化起到了積極的推動(dòng)作用。我們的體會(huì)是：科學(xué)的前期工作是項(xiàng)目成功的前提，政府的高度重視是項(xiàng)目成功的保障，敬業(yè)精干的管理隊(duì)伍是項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)、廣大群眾的參與是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵、資金的及時(shí)到位是項(xiàng)目成功的源泉。

2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)的局限性

項(xiàng)目層面國(guó)際金融組織貸款績(jī)效評(píng)價(jià)存在以下局限性：

2.2.1 評(píng)價(jià)客體績(jī)效意識(shí)的局限性。

由于對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)和宣傳不夠，一些被評(píng)價(jià)對(duì)象以為評(píng)價(jià)是要“查問(wèn)題、打板子”，對(duì)評(píng)價(jià)工作懷有抵觸心理，其提供的材料或不足或真實(shí)性存疑；同時(shí)，由于評(píng)價(jià)工作需要被評(píng)價(jià)主體（項(xiàng)目辦）的支持和參與，一些評(píng)價(jià)活動(dòng)的開(kāi)展都需要由其協(xié)助，如利益相關(guān)者座談會(huì)，與會(huì)者多是由被評(píng)價(jià)主體選擇或安排，因此從中獲取信息的真實(shí)性需要善加甄別；此外，由于一些基層部門(mén)基礎(chǔ)工作薄弱，人員輪換頻繁，檔案和資料管理不善，數(shù)據(jù)資料的可獲得性不高。

2.2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)模式的局限性。

國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是基于評(píng)價(jià)問(wèn)題和基于評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)模式，需要針對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題開(kāi)發(fā)指標(biāo)，這要求評(píng)價(jià)人員具有較高的評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)和水平，該評(píng)價(jià)模式對(duì)于打捆子項(xiàng)目較多的大項(xiàng)目較為適用，對(duì)于一批項(xiàng)目投資額度小，差異大，并進(jìn)行綜合排序的評(píng)價(jià)項(xiàng)目不適用。

2.2.3 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的局限性。

首先，評(píng)價(jià)三級(jí)指標(biāo)尚未建立。目前，國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要依靠《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》設(shè)定的以相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性為一級(jí)指標(biāo)以及13個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題為二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，三級(jí)指標(biāo)體系尚未建立。實(shí)踐中，三級(jí)指標(biāo)主要由技術(shù)專家臨時(shí)設(shè)定，由此造成三級(jí)指標(biāo)靈活有余，嚴(yán)謹(jǐn)不足；其次，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)指標(biāo)的價(jià)值尺度和界限，作為衡量績(jī)效的尺度，合適的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)結(jié)果公正科學(xué)的保證，以本次選擇評(píng)價(jià)的亞行貸款河南省海河流域水污染治理項(xiàng)目為例，由于其自身的特點(diǎn)，除了直接體現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益外，社會(huì)效益和環(huán)境效益應(yīng)更重要。此外，在評(píng)價(jià)中對(duì)評(píng)價(jià)分值的確定方面，也缺乏較為統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，再加上項(xiàng)目完工時(shí)間與開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的時(shí)間相隔較長(zhǎng)，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)，因項(xiàng)目受社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化而影響到評(píng)價(jià)結(jié)果。如何從科學(xué)角度出發(fā)，突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)手段、認(rèn)知和主觀決策限制,建立一套科學(xué)、系統(tǒng)和完整的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，客觀、公正評(píng)價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益，是當(dāng)前開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)。

2.2.4 績(jī)效評(píng)價(jià)人員專業(yè)素質(zhì)的局限性。

無(wú)論是績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)還是績(jī)效評(píng)價(jià)專家，涉及的專業(yè)領(lǐng)域不可能涵蓋國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的全部范圍，因此，對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)、實(shí)施，受自身評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)和能力所限，分析問(wèn)題的透徹性可能會(huì)受到一定影響。

2.2.5 評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的局限性。

主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是績(jī)效理念淡薄，目前很多項(xiàng)目實(shí)施單位中思想存在誤區(qū)，認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)與他們無(wú)關(guān)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作就是走過(guò)場(chǎng)，流于形式。二是評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏約束力，目前績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果一般作為檔案保存，運(yùn)用較好的也就是作為對(duì)決策、管理工作的參考與借鑒，使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效性和權(quán)威性。三是利益制約，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以運(yùn)用的一個(gè)因素是利益驅(qū)動(dòng)因素，一定程度上與領(lǐng)導(dǎo)者政治導(dǎo)向或各部門(mén)權(quán)利抗衡有關(guān)，使得績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在資金分配應(yīng)用上的阻力較大。另外，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用對(duì)于在建項(xiàng)目還有實(shí)際意義，但對(duì)于已完工項(xiàng)目作用就不那么大了，只是對(duì)類似新上項(xiàng)目有借鑒意義。

3 績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的對(duì)策及建議

3.1 加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造績(jī)效評(píng)價(jià)氛圍。通過(guò)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等形式，將績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要性和必要性進(jìn)行廣泛宣傳，提高各主管部門(mén)、項(xiàng)目單位使用國(guó)際金融組織貸款的績(jī)效意識(shí)。

3.2 提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的廣度和深度。在實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，可邀請(qǐng)項(xiàng)目區(qū)人大、政協(xié)、相關(guān)專業(yè)人士參與，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議，保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正和權(quán)威性。

3.3 充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)在完善貸款項(xiàng)目管理、提高資金使用效益方面的應(yīng)有作用。首先，績(jī)效評(píng)價(jià)要服務(wù)于提高貸款項(xiàng)目的科學(xué)化管理水平，包括幫助管理者對(duì)利用國(guó)際金融組織貸款準(zhǔn)確定位，使貸款支持的領(lǐng)域和投向自覺(jué)與國(guó)家和項(xiàng)目區(qū)宏觀政策支持的重點(diǎn)保持一致，強(qiáng)化對(duì)舉債行為的約束，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)管理科學(xué)化。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)還要服務(wù)于提高貸款項(xiàng)目的精細(xì)化管理水平，包括實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施管理精細(xì)化，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)提款報(bào)賬、資金使用、招標(biāo)采購(gòu)等環(huán)節(jié)的監(jiān)控和管理，實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理精細(xì)化，重點(diǎn)完善擔(dān)保、承諾、抵押等手續(xù)，確保貸款債權(quán)債務(wù)最終落實(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，完善還貸準(zhǔn)備金制度，確保還貸。

3.4 借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化制度建設(shè)，著力完善制度體系。繼續(xù)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度，以建立符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)際金融組織項(xiàng)目績(jī)效管理體系為目標(biāo)，逐步建立起“績(jī)效目標(biāo)科學(xué)、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)全面、評(píng)價(jià)質(zhì)量可靠、結(jié)果運(yùn)用到位”的全過(guò)程項(xiàng)目績(jī)效管理制度。

3.5 進(jìn)一步完善我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。一是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完善，可以借鑒國(guó)際金融組織對(duì)不同行業(yè)設(shè)置特性指標(biāo)的做法，在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，逐漸開(kāi)發(fā)設(shè)立體現(xiàn)行業(yè)特征的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；二是繼續(xù)完善和補(bǔ)充現(xiàn)有的《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》，形成系列化的規(guī)范指導(dǎo)性文件，并向成為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。

3.6 加大對(duì)評(píng)價(jià)專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的能力建設(shè)力度。從現(xiàn)有實(shí)踐看，我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作還處于初期階段，評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量相差懸殊，應(yīng)加大績(jī)效評(píng)價(jià)能力建設(shè)力度。一是基于SHIPDET平臺(tái)，繼續(xù)借助亞行和世行的專家資源和案例庫(kù)資源，將國(guó)際上多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的方法引入并應(yīng)用于國(guó)內(nèi)的工作；二是加快建立基于網(wǎng)絡(luò)的評(píng)價(jià)文獻(xiàn)和案例數(shù)據(jù)庫(kù)，擴(kuò)大已有成果的傳播；三是在財(cái)政部的主導(dǎo)下，擴(kuò)大對(duì)承擔(dān)評(píng)價(jià)的中介機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)人員的專業(yè)能力培訓(xùn)；四是利用亞行或世行的能力建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)參與實(shí)際評(píng)價(jià)，提高評(píng)價(jià)專業(yè)技能。

3.7 完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)向績(jī)效管理轉(zhuǎn)變?？?jī)效評(píng)價(jià)的目的在于結(jié)果應(yīng)用，要加強(qiáng)項(xiàng)目管理制度與評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的有機(jī)銜接，防止績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目管理“兩張皮”，切實(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果作為提升項(xiàng)目績(jī)效、完善管理制度的重要依據(jù)。一是將績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送地方人大、政協(xié)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)單位的考核相結(jié)合，將績(jī)效評(píng)價(jià)工作列入對(duì)部門(mén)單位的工作考核內(nèi)容；二是實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)制度，對(duì)于涉及民生的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，考慮將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布；三是將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與地方財(cái)政預(yù)算資金安排掛鉤，按“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目和單位，在編制地方預(yù)算時(shí)優(yōu)先安排；對(duì)于資金使用效益不好的單位，財(cái)政部門(mén)可以和審計(jì)部門(mén)相結(jié)合，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行專項(xiàng)檢查，查找問(wèn)題，予以整改，以保證項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)。

4 結(jié)語(yǔ)

績(jī)效評(píng)價(jià)工作目前尚處于起步和發(fā)展階段，還存在諸多困難。比如評(píng)價(jià)工作缺乏制度保障，信息數(shù)據(jù)庫(kù)、專家?guī)斓慕⒇酱鉀Q，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善等?？傊?jī)效評(píng)價(jià)工作需要進(jìn)一步地推進(jìn)和不斷完善。

[1]財(cái)政部國(guó)際司.努力推進(jìn)國(guó)際金融組織項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作[N].中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào).2013.3.29．

[2]宋軍.魏永華.國(guó)際金融組織貸款農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)初探[J].攀枝花財(cái)會(huì).2012（12）：10．

F812.5

A

1671-0037（2014）06-6-2

張娟（1973.10-），本科，工程師，先后獲得河南省科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)5項(xiàng)。研究方向：技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)與項(xiàng)目管理。