四問(wèn)年底4萬(wàn)億元財(cái)政支出預(yù)算

韓潔+楊毅沉+王存福

今年前10個(gè)月，全國(guó)各級(jí)財(cái)政支出11.35萬(wàn)億元，這距離完成全年預(yù)算還差26%的進(jìn)度。年末最后兩個(gè)月近4萬(wàn)億元支出預(yù)算，其中由地方政府財(cái)政支配的有3.4萬(wàn)億元，這是否意味著政府將“突擊花錢”？年底為何剩下這樣一大筆錢？記者對(duì)此進(jìn)行了追蹤。

“突擊花錢”還是“集中花錢”

2014年前10個(gè)月財(cái)政支出進(jìn)度僅完成74%，年底兩個(gè)月還剩余一大筆預(yù)算，引發(fā)了輿論爭(zhēng)議。而事實(shí)上，最后兩個(gè)月剩下1/4甚至更多的預(yù)算沒(méi)花的現(xiàn)象，在最近6年連續(xù)出現(xiàn)。

記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2009年至2013年，當(dāng)年前10個(gè)月全國(guó)財(cái)政支出完成預(yù)算比例分別為65.44%、72.15%、77.39%、74.61%、73.81%。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)院教授楊志勇表示，即使今年最后兩個(gè)月要完成財(cái)政支出預(yù)算所剩的近4萬(wàn)億元，與過(guò)去年份相比，今年也并不特殊。過(guò)去曾有最后一個(gè)月支出預(yù)算的25%甚至更多的情形。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君指出，如果前幾個(gè)月預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度大致均勻，但最后兩個(gè)月集中花出去，肯定在形式上屬于“突擊花錢”。

不過(guò)，趕在年尾結(jié)束把錢趕緊花完，并不一定完全意味著盲目亂花錢。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，年底剩余的財(cái)政支出預(yù)算，并不是要無(wú)序突擊花掉，所有資金按照預(yù)算用途和項(xiàng)目合同，亂花錢將面臨審計(jì)監(jiān)督。目前，我國(guó)的確存在財(cái)政支出進(jìn)度慢、支出不均衡的現(xiàn)狀。但預(yù)算中剩余的近4萬(wàn)億元都是有歸屬的，支出當(dāng)年沒(méi)實(shí)現(xiàn)的，按照財(cái)政管理制度是要結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用的，而如果項(xiàng)目撤銷或完成后有節(jié)余，預(yù)算中的錢還要上交。

多數(shù)專家認(rèn)為，年底“突擊花錢”既有客觀制度性安排造成的結(jié)果，也包含主觀管理不嚴(yán)引發(fā)的亂象。

楊志勇認(rèn)為，與年末“突擊花錢”的說(shuō)法相比，更為客觀的提法應(yīng)該是年末“集中花錢”。與執(zhí)行中期財(cái)政預(yù)算的國(guó)家相比，執(zhí)行年度預(yù)算的國(guó)家大多可能出現(xiàn)這種狀況。

另外，財(cái)政部門官員和專家指出，雖然“突擊花錢”并非是年末隨意花錢，預(yù)算中剩余資金多數(shù)也會(huì)結(jié)轉(zhuǎn)至下年使用，但是，由于前端的預(yù)算管理就存在“重安排，輕監(jiān)督;重爭(zhēng)取，輕管理”等問(wèn)題，所以客觀上會(huì)造成一些政府部門跑資金、爭(zhēng)項(xiàng)目，錢花不完也不愿意節(jié)省，以免影響下一年預(yù)算安排的現(xiàn)象。

年底為何剩下這么多錢

各級(jí)政府為何常常年底剩余大比例預(yù)算沒(méi)花掉？作為管理政府“錢袋子”的財(cái)政預(yù)算工作又存在哪些問(wèn)題？

在2014年15.3萬(wàn)億元的總財(cái)政支出中，高達(dá)13.1萬(wàn)億元的地方財(cái)政今年前10個(gè)月僅完成支出預(yù)算的73.8%。

多位財(cái)政部門官員和專家表示，一些地方政府支出、預(yù)算部門拿錢晚、層級(jí)多、不科學(xué)、執(zhí)行亂等問(wèn)題，是年底剩下近4萬(wàn)億元的原因。

——拿錢晚。有財(cái)政資金最后3個(gè)月才下達(dá)。廣東某地市財(cái)政局總會(huì)計(jì)師說(shuō)，年底“突擊花錢”現(xiàn)象一個(gè)原因是，每年地方財(cái)政局所做的預(yù)算草案報(bào)告需要經(jīng)當(dāng)年的地方人代會(huì)審議通過(guò)，而每年的市人代會(huì)最晚要在3月份才開(kāi)。地方人大批準(zhǔn)后，預(yù)算一般要到二季度才下到各部門。財(cái)政部一位知情人士稱，根據(jù)目前財(cái)政制度，地方財(cái)政支出中約有一半要靠中央轉(zhuǎn)移支付，但全國(guó)人代會(huì)開(kāi)得更晚，中央的錢分下去需要更長(zhǎng)時(shí)間。

審計(jì)署的審計(jì)工作報(bào)告中稱，2013年公共財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，竟有6.77億元是12月31日才下達(dá);四川省審計(jì)廳公布的審計(jì)報(bào)告則稱，在四川省級(jí)專項(xiàng)預(yù)算資金分配中，有50.18億元于9月后才下達(dá)。

——層級(jí)多。財(cái)政資金下?lián)墉h(huán)節(jié)復(fù)雜曲折。記者采訪了解到，由于目前沒(méi)有實(shí)現(xiàn)扁平化管理，政府層級(jí)過(guò)多影響了財(cái)政支出進(jìn)度。錢從中央分到省里，從省里分到市里，從市里分到縣里，再?gòu)目h里分到各個(gè)執(zhí)行部門十分復(fù)雜。據(jù)了解，有些專項(xiàng)財(cái)政資金，首先要取得中央主管部門批復(fù)，比如涉及環(huán)保的，要找到環(huán)保部確定各省資金額度，省里又要考慮省級(jí)留多少，跟市縣分多少。

——不科學(xué)。一些地方政府預(yù)算編制速度慢，并存在不合理、不細(xì)化問(wèn)題。山西省審計(jì)廳公布的審計(jì)報(bào)告顯示，2013年年初，山西省本級(jí)公共財(cái)政、政府性基金支出預(yù)算分別有245.26億元、254.01億元，未落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目。

財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，有些地方預(yù)算編制不科學(xué)，有些項(xiàng)目拿到預(yù)算后才開(kāi)始做準(zhǔn)備，支出肯定要集中到年底。

——執(zhí)行亂。一些地方預(yù)算管理能力欠缺，造成財(cái)政支出具體執(zhí)行不力。山西省審計(jì)廳公布的審計(jì)報(bào)告中曝光，2013年山西省發(fā)改委存在種種財(cái)政執(zhí)行不到位的亂象：違規(guī)審批總投資2.75億元的3個(gè)前期建設(shè)條件不完備項(xiàng)目，并對(duì)其中兩個(gè)項(xiàng)目下達(dá)省級(jí)政府投資600萬(wàn)元;超范圍將循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域省級(jí)政府投資1.9億元安排用于23個(gè)非循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。

王雍君說(shuō)，目前，我國(guó)預(yù)算管理能力比較欠缺，主要表現(xiàn)為預(yù)算程序允許先給錢再定事項(xiàng)，在沒(méi)有明確表達(dá)支出的用途之前，允許切塊撥款，切完以后，由各個(gè)部門決定。這樣做的弊端主要是財(cái)政支出目的不明確。例如，撥給園林綠化1000萬(wàn)元，但不規(guī)定具體做什么、怎么花，由此也可能出現(xiàn)花錢隨意甚至浪費(fèi)等情況。

“突擊花錢”有人管嗎

為了改變財(cái)政特別是地方財(cái)政年末“突擊花錢”亂象，財(cái)政部近年來(lái)大力強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，出臺(tái)多項(xiàng)措施考核政府部門花錢。

據(jù)了解，為了強(qiáng)化預(yù)算支出進(jìn)度管理，財(cái)政部年年發(fā)文件考核地方，考核規(guī)定越來(lái)越細(xì)、越來(lái)越多。與此同時(shí)，?。▍^(qū)、市）政府也對(duì)下屬部門“考核”加快花錢進(jìn)度。北京市財(cái)政局某副處長(zhǎng)曾表示，北京不僅采取多種措施指導(dǎo)督促市級(jí)部門和區(qū)縣加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，還從今年2月份開(kāi)始推出16個(gè)區(qū)縣預(yù)算支出進(jìn)度排名。

與財(cái)政部門“催著花錢”相比，專家指出，各級(jí)政府更應(yīng)該加大監(jiān)督年末大量花錢中可能存在的問(wèn)題。此前，多地曝出財(cái)政資金使用中的亂象，重大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政資金違規(guī)使用、嚴(yán)重超支、績(jī)效不高的問(wèn)題大量存在。

如四川省審計(jì)報(bào)告稱：“部分項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)、地勘、可行性研究論證等前期工作不夠深入且變更頻繁，加之部分建設(shè)單位隨意增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目投資總額失控現(xiàn)象在各地不同程度地存在?！睋?jù)了解，經(jīng)抽查四川去年有238個(gè)項(xiàng)目以工程建設(shè)時(shí)間緊、規(guī)定程序繁為由，采取直接指定、肢解發(fā)包等方式變相規(guī)避公開(kāi)招投標(biāo)，涉及金額7.9億元。

王雍君認(rèn)為，年末“突擊花錢”，有可能是年末工程量突然增加;楊志勇說(shuō)，年末“集中花錢”中，有些項(xiàng)目是年中進(jìn)行，年末結(jié)算，對(duì)于中間工程款項(xiàng)監(jiān)管要加大力度。與此同時(shí)，專家指出，我國(guó)更應(yīng)該進(jìn)行中期預(yù)算改革，制定多年度預(yù)算強(qiáng)化預(yù)算過(guò)程中的激勵(lì)和約束機(jī)制，從制度上改變年底“突擊花錢”的利益沖動(dòng)。

如何防止違反“八項(xiàng)規(guī)定”的“突擊花錢”

記者在基層采訪發(fā)現(xiàn)，在“八項(xiàng)規(guī)定”制約下，中央部門近年來(lái)三公經(jīng)費(fèi)明顯下降。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，中央三公經(jīng)費(fèi)連年“瘦身”。2013年中央行政事業(yè)單位三公經(jīng)費(fèi)支出合計(jì)70.15億元，比年初預(yù)算數(shù)減少9.54億元，比2012年實(shí)際支出減少4.1億元。

與之相比，地方三公經(jīng)費(fèi)整體也在下降，地方政府和中央外駐單位都作出了努力。記者拿到的一份《駐閩中央行政、參公管理預(yù)算單位2013年度預(yù)算執(zhí)行情況表》顯示，15家行政單位和9家參公單位中，有18家單位的三公預(yù)算沒(méi)花完，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)福建省電力監(jiān)管專員辦僅花去近三成預(yù)算。海南省某縣財(cái)政局負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō)，今年三公支出下降了八成多，不敢突擊花的錢，基本上都納入下年度平衡預(yù)算。

但與此同時(shí)，仍有部分地方政府對(duì)三公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)控制不嚴(yán)。如2013年山西省煤炭廳、省地稅局等21個(gè)部門單位超預(yù)算列支三公經(jīng)費(fèi)1192萬(wàn)元;山西省經(jīng)信委、省國(guó)資委等11個(gè)部門單位甚至無(wú)預(yù)算、超預(yù)算列支會(huì)議費(fèi)300多萬(wàn)元。

對(duì)此，王雍君說(shuō)，違規(guī)的三公經(jīng)費(fèi)可能成為年末“突擊花錢”的隱患。同時(shí)，現(xiàn)在有的地方不敢在吃喝上亂花錢，表明此前花的錢有可能沒(méi)有預(yù)算依據(jù)，這從側(cè)面暴露出一些地方前些年預(yù)算往往會(huì)“往多里報(bào)”的“慣性”。

楊志勇表示，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)度也要一分為二地看。有些支出進(jìn)度過(guò)快反而是有問(wèn)題的，但有些不合理的支出沒(méi)有執(zhí)行而造成進(jìn)度慢，也可理解為一種節(jié)約，這其中就包括一些“八項(xiàng)規(guī)定”所約束的開(kāi)支。endprint